Учреждение об управлении губерниями

Учреждение об управлении губерниями

ЛИШЬ только замерла работа комиссий по составлению нового Уложения, как началась законодательная деятельность самой Екатерины. В 1775 году опубликовано было «Учреждение об управлении губерниями Всероссийской империи». Это учреждение радикальным образом изменяло весь строй старого управления, сложившийся при Петре Великом. Если присмотреться к этому учреждению, то можно видеть, что оно соответствовало пожеланиям, выраженным в депутатских наказах. В настоящее время я и обращу ваше внимание на те петиции, в которых содержались эти пожелания. Все петиции можно разделить на 2 разряда: в одних содержались жалобы на неправосудие, в других — положительные указания о необходимых преобразованиях.

Органами местного управления до 1775 года были всесильные воеводы, со своими канцеляриями — уездными и провинциальными. Наказы полны нападок на эти канцелярии и согласно изображают полную их непригодность для удовлетворения общественных нужд. Когда обиженные, — пишут лихвенские дворяне, — обращаются к судьям, то судьи отвечают свирепым взором, а иногда бранью и криком; это происходит от того, что им впору управиться только с «интересными», то есть казенными делами. Примеру судей следовали и низшие канцелярские служители, которые обращались чрезвычайно грубо даже с заслуженными дворянами. Дворянские наказы поэтому требуют, чтобы в секретари не назначались люди, имеющие офицерские чины, «дабы дворяне за дерзости могли их штрафовать палкой». Интересная картина рисуется в наказе рижских дворян. В рижской канцелярии все прошения частных лиц оставались без удовлетворения, следствий по уголовным делам не производилось, колодников иногда держали более срока, а иногда, чтобы не было канители, сразу отпускали; мостов и дорог в исправности не содержали; за продажей казенной соли не наблюдали, а на целовальников, которые давали им взятки, жалоб совсем не принимали; присылаемых из высших правительственных мест указов во всеобщее сведение не публиковали. Наказы жалуются также на «злоимание». Брали решительно со всех, но взяточничество было хорошо замаскировано: в ряжской канцелярии, например, все «пьяные канцелярские служители» взяток не брали, о чем они всегда заявляли, но надо было платить «за труд» 15 вольнонаемным писцам, к которым тяжущиеся должны были обращаться за справками и которые брали в таком размере, что хватало и на бескорыстных чиновников.

Более всего наказы жалуются на страшную недоступность суда и медлительность судопроизводства. Суд был малодоступен для населения по двум причинам. Во-первых, по дальности расстояния; иногда приходилось отправляться по незначительному делу верст за 300; во-вторых, суд был дорог; уже при подаче искового прошения надо было заплатить пошлин 3 руб. независимо от цены иска; все писали на дорогой гербовой бумаге; затем нужно было привести обвиняемого в суд, а для этого нужно было послать канцелярского служителя, который ехал только за определенную плату; таких посылок по меньшей мере всегда было три. Данковское дворянство высчитывало, что подача иска и три посылки стоят 5 руб. 84 коп. При таких условиях, конечно, сплошь и рядом обиженные отказывались от удовлетворения. Сюда еще надо прибавить неизбежные взятки и расходы по проживанию в городе; расходы были тем больше, что суд был чрезвычайно продолжителен. По выражению дмитровских дворян, «суд есть обряд продолжительный и, можно сказать, бесконечный». Процессы, по словам наказов, сплошь и рядом тянулись по 10, 20 и более лет.

Медленность суда зависела от свойств самого судебного процесса и больше всего от злоупотреблений судей, тяжущихся сторон и их адвокатов. Тогда была в силе форма суда 1723 года, медленный состязательный процесс, обставленный разными формальностями. Петр, желая превратить судебный процесс в механизм, обставил его такими условиями, что он мог тянуться до бесконечности. Наказы требуют отмены этой формы суда,

Затем дворяне жалуются на бесконечное число судебных инстанций. Судебное дело шло по следующим ступеням: 1) поступая в уездную воеводскую канцелярию, 2) в провинциальную канцелярию, 3) в губернскую канцелярию, 4) в коллегию, 5) наконец, в Сенат.

Кроме формальных причин, дело затягивалось также вследствие злоупотреблений. Для всякого дела являлась необходимость в составлении всяких выписей, записей, переписей, описей, которые затягивали дело до бесконечности. Сами ответчики, по выражению верейского наказа, употребляли такие «промыслы и пронырки волочить и убыточшъ», что лет по 5 бывали неразысканными. Часто истец совсем не мог найти ответчика. Для этого обычно наряжался подьячий, который не находил ответчика дома; подьячему говорили, что ответчик уехал в Сибирь или в Астрахань. Тогда, по Уложению, ответчику давался поверстный срок для явки на суд. Когда срок истекал, оказывалось, что ответчик^болен; при этом многие из сильных и влиятельных людей прямо не обращали никакого внимания на приказания явиться в суд, и судьи не могли с ними справиться. В Комиссии один депутат из однодворцев заявлял, что однодворцам невозможно привлечь дворянина на суд; судья кричал на однодворцев, если они жаловались на дворян, и приказывал выталкивать их из канцелярии в шею. Благодаря состязательному процессу развился институт адвокатуры, ибо тяжущиеся не умели говорить на суде. Они нанимали таких поверенных, которые в «ябедничестве искусны и своими речами стараются запутать судью, чтобы он не сыскал правды».

Вот какую картину состояния местного управления рисуют наказы. Много времени протекло от реформ XVII века, но суд остался тем же. Наказы депутатов рисуют, можно сказать, более мрачную картину, чем челобитные, которые приносили в приказы люди XVII века.

Наказы не ограничиваются указанием на недостатки управления, но вместе с этим высказывают пожелания и положительного характера. Больше всего предложений к исправлению можно встретить в наказах господствующего сословия дворян. Одни наказы предлагают все управления передать в руки дворян, говоря, что уездный съезд дворян должен выбирать всех должностных лиц на 1 или на 2 года с тем, что по истечении этих лет выборные дадут дворянам отчет. Если окажется, что они плохо исполняли свои обязанности, уездный съезд дворян имеет право судить, штрафовать и низлагать этих лиц собственной властью. Все эти выборные по-разному называются в наказах — ландратами, опекунами и т. п., но все наказы избегают называть их воеводами. Тульский наказ прямо просит не называть их ни в коем случае «воеводами», «дабы изгладить из памяти самое это ненавистное имя».

Другая группа наказов не идет уж так далеко. Она требует не полного упразднения назначенной администрации, а участия дворян в управлении наряду с представителями коронной администрации. Одни наказы требуют назначения дворян товарищами воеводы и секретарями, другие требуют выборных товарищей губернатора или воеводы. Но все сходятся в одном — в требовании выборного сословного суда: съезд дворян каждого уезда выбирает на определенное время выборного судью, который решает дела дворян, кроме важных уголовных. Наказы предлагали передать ему и полицейские функции: заведование дорогами, распределение постойной повинности, опеку над малолетними, розыски о разбое, о корчмах и т. п. Так дворяне наталкивали правительство на учреждение выборного капитан-исправника. Некоторые предлагали избирать и низших судей с тем, чтобы их делопроизводство было словесное. Все выборные судьи должны быть под контролем дворянского общества. Заботясь об организации чисто дворянских судов, наказы до известной степени желают подчинить контролю дворянства и действия коронных судов, для чего предлагают учредить должность выборных от дворян прокуроров, которые обязаны блюсти интересы дворянства, а по некоторым наказам — и следить за законностью деятельности коронной администрации.

Надо сказать, что дворяне в этих требованиях не были одиноки. Другие сословия также просили себе выборного сословного суда. Иркутский городской депутат после жалобы на злоупотребления администрации заявлял, что было бы целесообразнее в магистрат назначать людей не из дальних городов, а выборных из местных купцов. Депутат от жителей крепости св. Елизаветы предлагал к магистрату прибавить 12 выборных от купечества. Депутаты от свободных крестьян также просили себе выборного суда. Депутат от нижегородских пахотных солдат просил учредить для них земских старост и земских судей из их же братии. Его поддержал депутат от казанских ясачных крестьян, то есть от татар. Депутат от елецких однодворцев просил учредить выборных от однодворцев полицейских комиссаров.

Требуя введения в состав администрации и суда выборных, наказы требовали и увеличения компетенции местных учреждений, то есть децентрализации. Нейтрализация, которая давила местное управление, в особенности тяжело отзывалась на лицах, которым приходилось заключать земельные сделки. Такие дела на всю империю ведала Вотчинная Коллегия, которая находилась в Москве. Сосредоточение поземельных дел в одном учреждении, в Вотчинной Коллегии, являлось наследием московской старины, когда все земельные сделки совершались в Поместном приказе. Тогда, при развитии поместной системы, такой порядок был необходим, так как правительство должно было зорко следить за изменениями казенного земельного фонда. Но теперь, в XVIII веке, когда раздача земель в поместье прекратилась, не было нужды сосредоточивать сделки в одном месте. Такой порядок был очень неудобен, за утверждением земли надо было ехать в отдаленную Москву и тратиться там на прожитие. Поэтому мелкие дворяне предпочитали совершать земельные сделки и владеть землей без крепости и документов, так как получение этих документов порой стоило дороже, чем сама земля. Такое неукрепленное владение землей вызывало со стороны сильных и недобросовестных людей различные ухищрения оттягать ее у владельцев. Дворяне и требовали, чтобы земельные сделки совершались перед местными учреждениями, и чтобы для справок все документы из главного вотчинного архива были разосланы по местам, то есть требовали децентрализации Вотчинной Коллегии.

Наказы заботились не только об организации местного управления, но и о тех предметах его деятельности, которые недостаточно были представлены в прежнее время. Например, наказы жаловались на отсутствие медицинской помощи и просили об определении по уездам «искусных лекарей с подлекарями, с подлежащими их мастерству инструментами и аптеками». Тульский наказ просил об учреждении госпиталей; орловский наказ ходатайствовал даже об умножении «медицинских университетов» с целью увеличения количества лекарей. Наконец, очень многие наказы просили правительство об учреждении школ. Псковский наказ, например, просил, чтобы учителями были попы и дьяконы, которые лучше грамоту знают, и чтобы обучение было обязательно для одной сотой детей крестьян. Копорский наказ находил нужным построить училища как для русских, так и для чухонцев, чтобы смягчить их дикость просвещением. Тульский наказ хлопотал об учреждении училищ в городах. Ямбургский наказ предлагал даже устроить особый сбор для содержания училищ. Наконец, многие наказы хлопотали о мерах к обеспечению народа продовольствием, об устройстве хлебных магазинов, которые бы кормили народ в голодные годы.

Вот в общей сложности главные указания, полученные правительством из депутатских наказов как относительно организации местного управления, так и его задач.

Стремления сословий в общем совпадали со взглядами самой Екатерины. Я уже приводил вам в пример указ Екатерины 1764 года, обращенный к губернаторам, в котором она ставила им на вид, что они должны не только пассивно, но и активно заботиться о благосостоянии вверенной им губернии. Единодушным желанием сословий было иметь сословный выборный суд. Это совпадало с теоретическими воззрениями императрицы, выраженными в Наказе; в 180 статье Екатерина писала: «Весьма полезно иметь такие законы, которые предписывают всякого человека судить через равных ему». С другой стороны, требование сословного суда — отделение суда от администрации — совпадало с идеальным разделением властей.

Наконец, сословные суды должны были увеличить количество правящего персонала, чему Екатерина также сочувствовала. Сословия просили о народном образовании, о медицинской помощи и об организации продовольственной части, а это было заветной мечтой Екатерины. «Хотите ли предупредить преступления? — писала она, — Сделайте, чтобы просвещение распространилось между людьми». Говоря о смертности крестьянских детей, Екатерина писала: «Какое цветущее состояние было бы всей державы, если бы могли благоразумными учреждениями отвратить или предупредить сию пагубу» (Ст. 266).

Совпадение желаний сословий относительно местного самоуправления с основными взглядами Екатерины заставило ее решительно идти навстречу этим желаниям. Пять месяцев употребила Екатерина на составление «Учреждения об управлении губерниями». Пособиями для нее послужили комментарии на английские законы Бек-стона и Отзейское Уложение. Результатом труда Екатерины явилось знаменитое «Учреждение об управлении губерниями Российской Империи» (1775 год).

История составления губернских учреждений очень поучительна — и вот с какой стороны. Когда мало была известна подготовительная работа правительства, исследователи стояли на той точке зрения, что русское общество во все время господства монархического абсолютизма представляло собой tabula rasa, было пассивно, являлось мягкой глиной, из которой лепила что угодно творческая власть. С течением времени, когда стали выясняться условия, вызвавшие к жизни учреждения об управлении губерниями, это представление отходит на задний план. Реформы Екатерины, реформы просвещенного абсолютизма, решительным образом опровергают это представление.

Теперь мы обратимся к рассмотрению учреждения об управлении губерниями и посмотрим, что нового вносили они в русскую жизнь.

Прежде всего Екатерина обратила внимание на чрезмерно большое пространство губерний (разделенных еще Петром) и в целях упорядочена управления нашла необходимым, чтобы в губерниях было от 300 000 до 400 000 душ; губернии должны были делиться на уезды или округа по 20 000-30 000 душ в каждом.

Главной местной властью по «Учреждению» должен был стать наместник или генерал-губернатор. Ему поручалось иметь надзор за всеми губернскими учреждениями и общее попечение о благе населения. Он должен был «строгое и точное взыскание чинить со всех ему подчиненных мест и людей, о исполнении законов и определенного их звания и должностей*-о В силу этого права он должен вступаться за всякого, «кого по делам волочат»о Если генерал-губернатор усматривал что-либо неправильное в решении судебных учреждений, то, приостановив их решение, мог докладывать Сенату, а в важных случаях и ее Императорскому Величеству. По уголовным делам, которые наказывались смертной казнью или отнятием имущества, окончательного приговора нельзя было произнести без ведома генерал-губернатора. Гененерал-губернатор признается высшим начальником полиции: вследствие этого он может «пресекать разного рода злоупотребления, а не иначе роскошь бессмертную и заразительную, обуздывать излишество, беспутство, мотовство, тиранство и жестокость». На него же возложено было и попечение о казенном интересе, то есть он должен был следить за правильным сбором налогов и податей и за отправлением повинностей» Кроме того, он должен был заботиться о благоустройстве губернии, а в пограничных областях — и о безопасности ее от соседей.

Генерал-губернатор выполнял свои функции не единолично, а вместе с губернским правлением, в котором он играл роль председателя, но почетного, так как будничные дела вел его помощник и заместитель — губернатор. Кроме генерал-губернатора и губернатора, в состав губернского правления входили два губернских советника, которые обсуждали дела и подавали по ним резолюции, но они обязаны были повиноваться резолюциям губернатора. «Если же окажется, что предписание губернатора, — говорилось в Учреждении, — не соответствует пользе общей или службе императорского величества или нарушает узаконения, и губернатора рассуждениями отвратить не можно, то советники должны письменно изложить свое мнение и послать его в Сенат, но приказы губернатора отменять не могут, и должны чинить по ним исполнение».

Все те обязанности, которые возложены были на генерал-губернатора, ж выполняло на деле, с технической стороны, губернское правление. «Губернское правление есть место, управляющее всей губернией, в силу законов именем императорского величества»; и поэтому оно «обнарог дует и объявляет повсюду в подчиненных оному областях законы и приказания императорского величества и выходящие из Сената и прочих государственных мест на то власть имеющих». Губернское правление следит за исполнением законов и имеет прилежное старание о сохранении благонравия, мира и тишины не только в городах и селениях, но и на дорогах, реках и всех местах губернии; затем оно взыскивает по подписанным счетам, ясным контрактам и по судебным приговорам. В важных случаях наместник наводит справки с мнением Уголовной и Гражданской палаты и, если ему закон кажется неудобным, то он представляет в Сенат, а затем уже приводит его в исполнение. Надзирая за деятельностью губернских учреждений, губернское правление само находится под непосредственным надзором Сената, который и разбирает поданные жалобы на неправильность действий губернского правления.

Генерал-губернатор, губернатор и губернское правление были общими для всей губернии. Для других специальных дел был создан другой ряд учреждений. Екатерина, следуя теории и желанию сословий, создала отдельно административные и отдельно — судебные учреждения.

В качестве административных учреждений в губернии были казенная палата и приказ общественного призрения, в уездах — уездное казначейство, нижний земский суд и городничий.

Казенная палата — это орган финансового управления; она, по определению закона, есть «соединенный департамент Камери Ревизион-коллегий», которые в центре прекратили свое существование. Казенная палата ведает дела о народной переписи, казенные доходы и расходы, заведует доходными статьями соляных и винных откупов, казенными зданиями и имуществами и ревизует счета других учреждений, то есть в казенной палате делалось то, что теперь подлежит ведению казенной палаты, управлению государственных имуществ и контрольной палаты. Председательствовал в Казенной палате вице-губернатор, а членами ее были директор экономии или домоводства, советник, 2 асессора и губернский казначей.

Приказ общественного призрения заведовал школами, домами для сирот, надзирал за больницами, за домами для неизлечимых больных и сумасшедших, за работными и смирительными домами, то есть приказ общественного призрения заведовал тем, что в настоящее время состоит в ведении городских и земских учреждений империи. Земские и городские учреждения являются органами общественного самоуправления. И Екатерине не была чужда мысль привлечь к этому делу выборных людей. В состав приказа общественного призрения вошло по 2 депутата от выборных судов; 2 от верхнего земского суда, 2 от нижнего земского суда, 2 от купцов и мещан и 2 от верхней расправы. Таким образом, приказ общественного призрения был учреждением всесословным, каковыми являются и наши земства. По желанию в него могли входить губернский предводитель дворянства и городской голова губернского города; председательствовал в нем губернатор.

В уездном городе было прежде всего уездное казначейство, которое принимало казенные сборы, вело счет казенным доходам и расходам, а книги по ним отсылало в губернский город, то есть уездное казначейство ведало те же дела, что и теперь.

Нижний земский суд ведал в уезде то, что в губернии ведало губернское правление, то есть был органом общего управления. По «учреждению» он должен был иметь попечение, дабы в уезде благочиние, благонравие и порядок были и дабы все законы везде соблюдались. В его руках были сосредоточены заботы о содержании дорог и мостов; он же принимал меры против падежей скота, против распространения бродяг, заботился о безопасности от огня и т. д. Нижний земский суд обязан был приводить в исполнение все предписания губернского правления, казенной палаты и верхнего земского суда. Кроме того, на нижний земский суд была возложена специальная обязанность следить, чтобы никто не принимал к себе и не держал беглых крестьян; ослушников он имел право привлекать к суду. Отсюда произошло и название этого учреждения судом. По «Учреждению о губерниях» нижний земский суд состоял из земского исправника и двух заседателей; на ту и на другую должность назначались выборные от дворян уезда. Таким образом, нижний земский суд был выборным учреждением от дворян.

Нижний земский суд функционировал только в пределах уезда, а в городах его обязанности исполнял знаменитый городничий, большей частью из бывших военных; в пограничных городах его заменял комендант.

Наряду с административными существовали особые судебные учреждения. В уездном городе их было 3: 1) уездный суд, 2) городовой магистрат и 3) нижняя расправа.

Уездный суд отправлял правосудие по уголовным и гражданским делам для местного дворянства, в тяжбах их между собой и по искам на них недворян. Он состоял из судьи и двух заседателей, выбираемых местным дворянством на 3 года. При уездном суде была дворянская опека для вдов и малолетних детей под председательством уездного предводителя дворянства.

Городовой магистрат отправлял правосудие по гражданским и уголовным делам для горожан — в их тяжбах между собой и по искам на них. Он состоял из 2 бургомистров и 4 ратманов, выбираемых местным купечеством и мещанами. При городском магистрате был сиротский суд. Председателем его был городской голова, а состоял он из двух членов — городового магистрата и посадского старшины.

Нижняя расправа имелась только в тех городах и округах, где жили государственные крестьяне. Она состояла из расправного судьи по назначению от губернского правления и 8 заседателей по избранию от крестьян (на 3 года).

Апелляционной инстанцией для уездного суда был верхний земский суд, для городового магистрата — губернский магистрат и для нижней расправы — верхняя расправа.

Верхний земский суд состоял из одного или 2 председателей, назначаемых императрицей по представлению Сената, и из 10 заседателей, выбираемых на 3 года дворянами той части губернии (или губернии), которая была в юрисдикции данного верхнего земского суда. Этот суд делился на 2 департамента — уголовный и гражданский.

Губернский магистрат состоял из 2 председателей, назначаемых Сенатом по представлению губернского правления, и 6 заседателей, избираемых из купцов и мещан губернского города. Губернский магистрат делился на 2 департамента; в него поступали дела по апелляциям от городовых магистратов и посадских ратуш.

Верхняя расправа состояла из 2 председателей по назначению Сената и 10 выборных от крестьян. Она рассматривала дела по апелляции от нижней расправы.

Сверх этих учреждений, в губернском городе были еще две высшие судебные инстанции: Палата гражданских дел и Палата уголовных дел. Эти палаты, по определению закона, были как бы департаментами Юстици Вотчинной коллегии, которые прекратили свое существование. Палата уголовная разбирала дела, которые поступали к ней без апелляции, а в порядке ревизии; эти дела касались лишения жизни и чести. Что касается Гражданской палаты, то это был апелляционный трибунал; в нее поступали по апелляциям все гражданские дела из верхнего земского суда, губернского магистрата и верхней земской расправы.

Эти две высшие судебные инстанции были коронными учреждениями. Председатели их назначались императрицей, а советники и асессоры — Сенатом.

Кроме того, в губернском городе был совестный суд, который состоял из одного совестного судьи и 6 заседателей (по 2 от дворян, горожан и государственных крестьян). Совестный судья назначался губернатором из кандидатов, представленных из всех судебных мест. Совестный суд должен был быть не только органом правосудия, но и органом естественной справедливости. В его компетенцию входил разбор преступлений, совершенных безумными или малоумными, дела о колдовстве («поелику в оных заключается глупость, обман или невежество»), дела и споры детей с родителями об имуществе, то есть такие дела, которые требовали более чуткой совести, чем юридических норм. Совестный суд ведал также мировые сделки по гражданским делам. Ему принадлежала еще одна замечательная функция — всякий, кто считал себя неправильно заключенным в тюрьму, мог жаловаться в совестный суд; последний тотчас же по получении прошения должен был, не выходя из присутствия, послать за заключенным и за бумагами по его делу. Если обвинение оказывалось неосновательным, совестный суд мог освободить заключенного на поруки.

Таковы были учреждения, введенные в 1775 году для управления губерниями.

Необходимо остановиться еще на одном институте, который получил большое распространение — это прокурорский надзор. При наместническом управлении состоял 1 прокурор и 2 стряпчих; затем по прокурору, и стряпчему было при губернском правлении и верхнем земском суде; в уезде также был 1 прокурор. Они должны были заботиться о сохранении в производстве дел порядка, наблюдать за целостью власти Ее Императорского Величества и истреблять повсюду зловредные взятки.

Познакомившись с губернскими учреждениями Екатерины, мы видим, что стремления общества нашли известное удовлетворение. Согласно с заявлениями сословий была произведена децентрализация: общество получило возможность иметь суд на местах; увеличено было также число должностных лиц, отчего должна была уменьшиться волокита; сословия получили выборные суды, и на местные учреждения возложены были заботы о том, о чем просили наказы. Наибольшее количество прав, по Учреждению 1775 года, выпало на долю первенствующего дворянского сословия. Это сословие получило известную внутреннюю организацию. Дворяне должны были теперь собираться целым уездом, выбирать себе предводителя, капитан-исправника и заседателей в свои сословные суды. Уездное дворянство становится сплоченным обществом; администрация и полиция сосредоточиваются в нижнем земском суде. Дворянство получает также преобладание и в выборном губернском правлении. А если принять во внимание, что масса чиновников, служивших в бюрократических учреждениях, были тоже дворяне, то можно сказать, что все губернское управление было в дворянских руках. Это было последней стадией в политическом возвышении дворянства. С упадком старого боярства, который можно датировать концом XVII века, дворянство стало помощником верховной власти в управлении страной, наполнив все центральные учреждения дворянами-чиновниками; с 1775 года вся Россия стала управляться дворянством: в центре — бюрократией, а на местах выборными от дворянских обществ; с 1775 года Россия стала дворянской страной. Если дворянам не удалось сделаться соучастниками верховной власти, чего они не прочь были добиваться в 1730 году, то они сделались органами этой верховной власти, ее исполнителями.