2.3.1. зарождение советской модели местного управления и самоуправления (1917—1920 гг.)

2.3.1. зарождение советской модели местного управления и самоуправления (1917—1920 гг.)

25 октября 1917 г. из всех возможных вариантов будущего России был выбран путь социалистического развития. Под лозунгом «Да здравствует первое в мире государство рабочих и крестьян!» началась коренная ломка идей, принципов и институтов старого государственного аппарата и сложившегося местного самоуправления. На II Всероссийском съезде Советов рабочих и солдатских Депутатов, открывшемся вечером 25 октября (7 ноября), большевики объявили «временную революционную власть Советов высшей властью России».

Уже в начале 1918 г. I Всероссийский съезд председателей губисполкомов (власть мест) поддержал взятый большевиками курс на сращивание государственной власти и советского местного самоуправления, на жесткую централизацию и усиление высших эшелонов Советов: Совет народных комиссаров, Высший Совет народного хозяйства (ВСНХ) и Совет рабочей и крестьянской обороны, преобразованный в 1920 г. в Совет труда и обороны (СТО).

Декретом от 12 ноября 1917 г. были упразднены все старые сословия и гражданские чины. Служащие нового советского аппарата были уравнены с рабочими.

Однако отказываться от своих прерогатив законно избранные народом городские думы и земства не собирались. Всероссийский союз городов обратился к самоуправлениям с воззванием: «Советам не подчиняться!». Но и Советы не склонны были уступать. В наиболее крупных городах — Москве, Петрограде, Саратове, Нижнем Новгороде городские думы были ликвидированы декретом от 15 ноября 1917 г.

В дореволюционном министерстве внутренних дел функционировало Главное управление по делам местного хозяйства, в ведении которого находились земства и городские думы. Но в результате саботажа служащих управление бездействовало. По просьбе левых эсеров на основе их соглашения с большевиками декретом СНК от 16 декабря 1917 г. был образован Народный комиссариат по местному самоуправлению. В декрете указывалась и основная задача нового комиссариата: «... для объединения деятельности всех городских и сельских учреждений». Но это не означало стремления большевиков упрочить положение данных органов власти в системе государственного аппарата. Необходимость слома старых органов была предрешена. Осуществлять же его предполагалось постепенно, в том числе и путем передачи исполнительных органов (управ), где имелись специалисты-профессионалы, под начало Советов. Думы предусматривалось заменить Советами.

Наркомат по местному самоуправлению, который возглавляли левые эсеры, просуществовал всего три месяца и был упразднен после того, как левые эсеры в марте 1918 г. в знак протеста против заключения Брестского мира вышли из состава советского правительства.

Органы земского и городского самоуправления заменялись советским управлением. Следует, однако, заметить, что установление советской власти не всегда сопровождалось немедленной ликвидацией земств, городских дум, и последние некоторое время (от нескольких недель до нескольких месяцев) существовали параллельно с Советами рабочих и крестьянских депутатов. В некоторых районах страны, и в частности на Урале, процесс упразднения органов местного самоуправления затянулся и был завершен только концу 1918 — началу 1919 г. Такое снисходительное отношение большевиков к органам буржуазной власти было вынужденным. Советы, не располагая на первых порах кадрами и соответствующим аппаратом, не имели возможности взять на себя все функции органов самоуправления. Временное сохранение земств и дум объясняется и тем, что они в период октябрьских событий пользовались поддержкой широких слоев населения деревни и города, умеренных социалистических партий (эсеров и меньшевиков), и новая власть не могла не учитывать этого обстоятельства. И тем не менее к концу марта 1918 г. в стране основная часть земского и городского самоуправления была ликвидирована «как не отвечающая интересам трудового класса рабочих и крестьян» и заменена органами пролетарской диктатуры — областными, губернскими, уездными и волостными Советами.

В мае 1918 г. были распущены Всероссийский Земский Союз и Всероссийский Союз городов. Были предприняты решительные и быстрые действия по национализации Уральских горных округов в первой половине 1918 г. Одним из первых было национализировано имущество Богословского горнозаводского общества декретом СНК РСФСР от 7(20).12.1917 г.

Конституция РСФСР, принятая 10 июля 1918 г. V Всероссийским съездом Советов, окончательно закрепила принцип единства Советов как органов государственной власти с жесткой подчиненностью нижестоящих органов вышестоящим. В пределах своего ведения, подчеркивалось в конституции, каждый областной, губернский (окружной), уездный (районный) и волостной съезды Советов, каждый городской и сельский Совет есть «высшая в пределах данной территории власть».

Для выполнения возложенных на органы советской власти задач при Советах (городских и сельских) и исполкомах (областных, губернских, уездных и волостных) были образованы соответствующие отделы.

Таким образом, на разрушение создаваемого в течение полувека аппарата местного самоуправления большевикам понадобилось менее года.

Почему большевики не подчинили себе старую систему самоуправления? Казалось бы, традиции местного самоуправления дореволюционной России должны были получить свое дальнейшее Развитие в практике государственного строительства Советской России. Однако сложившаяся система самоуправления оказалась не совместимой с той системой власти, которая формировалась большевиками. Идеи местного самоуправления, предполагающие известную децентрализацию власти, независимость и самостоятельность органов местного самоуправления в решении местных дел, вступили в противоречие с практическими задачами государства пролетарской диктатуры, являющегося по самой своей природе централизованным государством. В.И. Ленин прямо писал:

«... историческое призвание Советов быть могильщиком, наследником, преемником буржуазного парламентаризма, буржуазной демократии вообще».

Характерно, что сам В.И. Ленин не использовал термин «самоуправление», а прибегал к таким, как «народоправство», «народовластие», «участие трудящихся в управлении государством и общественными делами». Ленин в отличие от тех, кто выдвигал идею передачи власти муниципалитетам, абсолютизируя роль Советов в общественных процессах, рассматривал их как представительные органы нового типа, сочетающие в своей деятельности всю власть: принятие решений, их исполнение и контроль за проведением решений в жизнь.

Однако большевики от постулата — «каждая кухарка будет управлять государством» отказались очень быстро после того, как взяли власть. Крайне низкий уровень управленческих знаний и навыков тех людей, которые на революционной волне попали в составы Советов и исполкомов, их неготовность к самостоятельной деятельности по управлению территориальными единицами и образованиями способствовали тому, что в аппарате Советов оставалось значительное количество служащих упраздненных земских и городских управ, «сочувствующих советской власти и успешно ведущих свою работу.» Те чиновники, которые не подали заявление о согласии работать в новых структурах власти, считались оставившими службу и уволенными.

Советы, которые должны были быть опорой нового государства диктатуры пролетариата, не были и не могли быть в достаточной степени демократическими органами власти, ибо строились по классовому принципу и не представляли интересов всего народа.

В конце 1920 г. и в начале 1921 г. Совнаркомом был принят ряд декретов, ограничивающих сферу хозяйственных и финансовых отношений, что свело на нет поступления доходов в бюджет от местных источников и резко ограничило функции местных Советов по контролю за местным хозяйством. Государственный и местный бюджеты слились в один нераздельный бюджет.

Законодательные функции целиком были переданы центру, хозяйственные вопросы — местным (региональным) государственным органам ВСНХ, которым придавалось исключительное значение. Оставшаяся компетенция местных Советов была незначительна и сводилась к исполнению поступавших из центра приказов, что лишало их самостоятельности.

В некоторых случаях (в первую очередь в полосе боевых действий) функционирование Советов на местах временно приостанавливалось. В этих районах власть переходила к различным чрезвычайным органам, которые не предусматривались Конституцией.

В сохранившихся органах губерний и уездов наиболее значимыми стали не сами Советы, а их исполкомы с отделами. СТО и ВСНХ в своей деятельности опирались на экономические совещания (ЭКОСО) и Советы народного хозяйства (совнархозы) при губисполкомах. Компетенция губисполкомов была довольно широкой. В частности, им предоставлялось право контролировать и ревизовать деятельность почти всех учреждений, не входящих в состав отделов губисполкома. Они руководили деятельностью местных органов советской власти, начиная с уездных Советов и кончая сельскими Советами. Тем самым было положено начало практики, при которой исполнительные комитеты, по существу, подменяли представительные советские органы и по существу трудящиеся «оттирались» от управления государством.

Процесс советизации проходил при активном вмешательстве наркомата внутренних дел (НКВД). Основным методом работы НКВД по руководству строительства местных Советов был административный с такими элементами, как приказы, принуждение, запреты, распорядительство, единоличная ответственность должностных лиц. Местные органы управления, по существу, были выведены из подчинения местным Советам и подчинялись непосредственно центральным органам. Многочисленные инструкции НКВД прямо предусматривали строительство Советов на местах по образу и подобию центрального. Центр заботило не столько укрепление самостоятельности Советов, сколько введение единой структуры государственной власти сверху донизу.

По мнению современников, не только мировая война, революция, и последовавшая за ней гражданская война положили начало хозяйственной разрухе, но в значительной степени способствовали этому сама логика, принципы и политика военного коммунизма с его тотальным централизмом и милитаризацией общества. Однако лидеры большевиков осознали, что нельзя отбрасывать Советы: это лишило бы большевистскую власть революционной легитимности, поддержки народа. Большевики, прежде всего В.И. Ленин, добивались, чтобы компартия, сохраняя всю власть в своих руках, проводила ее через советские органы.