4.4. финансовая автономия органов местного самоуправления и местные бюджеты

4.4. финансовая автономия органов местного самоуправления и местные бюджеты

Финансовая автономия является существенной составной частью местного самоуправления всех типов. Она состоит в том, что, например, коммуны могут сами определять свои доходы и расходы. Придание местным властям финансовых полномочий оправдано только при условии, что они гарантируют решение своих задач на основе самоуправления.

В ст. 9 Европейской Хартии о местном самоуправлении (1985 г.) записано, что органы местного самоуправления имеют право «на обладание средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций», при этом финансовые средства «должны быть соразмерны предоставленным им конституцией или законом полномочиям».

Местные бюджеты являются основным звеном финансов органов местного самоуправления. Местные бюджеты действуют на территориях административных единиц, имеющих, как правило, выборные (представительные) органы управления. В Великобритании местные бюджеты существуют в графствах, округах и городах; в Германии — в общинах, районах и городах; во Франции — в коммунах, департаментах и регионах; в Японии — в префектурах, районах и городах; в Италии и Бельгии — в коммунах и провинциях; в Дании, Норвегии, Швеции — в сельских и городских коммунах и др.

Местные бюджеты используются для воздействия на экономику, для регулирования хозяйственных процессов, развития культуры и образования, сглаживания социальных конфликтов, решения проблем занятости и многих других проблем.

Состояние местных бюджетов, их характеристики в отдельных странах сильно различаются. Это обусловлено историческими традициями, действующем законодательством (оно определяет размеры и формы государственного контроля за местными финансами и компетенцию органов местной власти), сложившимися взаимоотношениями местных бюджетов и банковского сектора.

В большинстве западных государств для местных финансов характерны: возрастание доли налоговых и неналоговых поступлений в бюджетах местных и региональных органов власти; уменьшение доли государственных субсидий в структуре доходов местных органов власти; увеличение удельного веса доходов местных и региональных органов власти в общем объеме ВВП; возрастание финансовой независимости местных властей и рост их реальных возможностей по реализации возложенных на них функций и задач. Особенно эти позитивные в целом тенденции характерны для таких стран, как Германия, Великобритания, Швеция, Бельгия и США.

Органы местного самоуправления для создания благоприятных условий жизни на своей территории должны заботиться о получении постоянных и равномерных доходов.

Местные доходы складываются из четырех частей: налоги, неналоговые доходы, субсидии и дотации из центрального бюджета, займы.

В 90-е годы во многих странах Запада наблюдался заметный рост доходов местных органов власти. Наиболее быстро увеличивались доходы от местного налогообложения, а также субсидий из государственного бюджета. Доходы от налогов являются одним из наиболее важных, хотя и не всегда основных источников доходов местных бюджетов. Местные налоги отличаются от общегосударственных большей множественностью. Например, в Бельгии насчитывается около 100 местных налогов, во Франции — более 50, в Италии — более 30, в Японии — 30. В Великобритании местные бюджеты формируются за счет всего лишь одного налога, взимаемого с недвижимого имущества — земли, домов, магазинов, учреждений, заводов и фабрик.

Местные налоги обязаны платить все жители, даже если их доходы ниже официального прожиточного минимума. Местные органы не имеют права налоговой инициативы, поэтому все виды местных налогов утверждаются правительством.

В зарубежных странах принято различать две группы местных налогов. Во-первых, это собственные налоги (местные налоги в строгом смысле), которые действуют в рамках данной административной единицы и в полном объеме поступают в местный бюджет. Контроль за взиманием этих налогов осуществляют местные власти. Они не могут самостоятельно или с определенными ограничениями регулировать ставки собственных налогов. Во-вторых, это — общие налоги, перераспределяемые через центральный бюджет в пользу местных органов. Ставки данных налогов устанавливаются государством и не могут быть изменены решением на местах. Примерами могут служить подоходный налог в Германии, поступления от которого распределяются между федерацией, землями и общинами; отчисления от подоходного налога в США; отчисления от подоходного налога и налога на добавленную стоимость во Франции. Местные налоги подразделяются на прямые и косвенные. Широко распространены такие прямые налоги, как поимущественный налог, профессиональный налог (т.е. от любых форм занятости), подоходный налог на физических и юридических лиц, налог на жилье, налог на землю.

Косвенные налоги включают налоги с продаж, акцизы на бензин, табак, спиртные напитки, потребление электроэнергии и газа и некоторых других товаров. Кроме того, существует весьма разнородная группа так называемых прочих налогов (налоговые сборы на зрелища, на владельцев собак, занятие торговлей, автотранспорт, выдачу лицензий и т.п.), которая обычно не имеет существенного финансового значения в местных бюджетах большинства стран Запада.

Система налоговых льгот, действующая в настоящее время, базируется на законах о региональном развитии и заключается в ос^ новном в уменьшении или даже полном освобождении от обложения местными налогами.

Анализ изменений в системе финансирования местных сообществ показывает, что налоговые поступления продолжают играть ведущую роль в формировании местных бюджетов подавляющего большинства западных стран. Особенно заметна их значимость в таких странах, как Германия (налоговые поступления составляют более 70\% доходов местных бюджетов), Великобритания (свыше 65\%), Швеция (57), Бельгия (52), Австрия (48), Франция (47\%). В США налоговые поступления превышают половину всех доходов муниципалитетов.

Существенно меньшую роль в местных бюджетах стран Запада играют неналоговые поступления, включающие плату за коммунальные услуги, доходы от коммерческой деятельности, продажи недвижимости, многочисленных штрафов, денежных сборов, пошлин и т.п. Поступления в местные бюджеты по этой статье колеблются в среднем в пределах 10—30\%.

Так, например, неналоговые поступления в доходах местных бюджетов Бельгии превышает 30\%, муниципалитетов США — 27, Швеции — 15, Норвегии — 14,5, Великобритании, Австрии — 14\%.

Важным источником финансирования местных бюджетов стран Запада являются государственные субсидии и дотации. Во многих странах они обеспечивают значительную часть местных бюджетов. К таким странам относятся Норвегия (почти 80\% всех поступлений в местные бюджеты), Дания (свыше 50), Франция (более 40), Испания, Австрия, Швеция (28\%).

В целом государственные субсидии местных бюджетов составляют от 1/4 до 1/2 их доходов. В Нидерландах существует свыше 500 различных целевых субсидий, в США — более 200, в Италии — свыше 100, в Великобритании — около 50. Получение субсидий общего назначения (дотации) не оговаривается какими-либо условиями, и местные органы обладают свободой в их расходовании.

Однако, при предоставлении местным органам власти дотаций обязательно учитывается численность и плотность местного населения, развитость инфраструктуры, количество нуждающихся в разного рода пособиях и т.п. В некоторых странах (Франция) такие дотации выплачиваются через регионы, которые, как считают, могут лучше судить о местных потребностях.

Напротив, при получении целевых, специальных субсидий (субвенций) местные органы обязаны ассигновать полученные средства в строго предписанных направлениях. При этом предоставление подобных субсидий обусловливается требованиями к местным властям относительно их долевого финансового участия в соответствующих проектах, программах (как правило, на уровне 50\%). Если дотации выступают в качестве компенсации недостатка налоговых поступлений, то субвенции используются по большей части на финансирование капиталовложений.

Еще одним источником местных бюджетов являются займы.

Традиционно их роль была весьма ограниченной, но в 90-е годы произошел интенсивный рост займов, осуществляемых местными властями, в частности, среднеи краткосрочных. Наиболее распространенной формой местных долгосрочных займов являются закладные листы и муниципальные облигационные займы. Основная форма краткосрочных займов —боны. Процентную ставку по займам местные органы власти устанавливают с учетом уровня процента на рынке ссудных капиталов в момент выпуска, срока займов, а также состояния финансов местной администрации.

Важнейшая часть финансовой автономии органов местного самоуправления — это их право самостоятельно определять свои расходы (так называемая компетенция по расходам, которая корреспондируется с компетенцией в сфере доходов).

Бремя расходов органов местного самоуправления определяется в соответствии с их общим объемом и характером решаемых задач.

За нормативно устанавливаемые и обязательные статьи расходов отвечает представительный орган местного самоуправления (совет). Расходная часть местных бюджетов по своему целевому назначению подразделяется на капитальные и текущие расходы, а также на расходы по погашению долговых обязательств. Величина расходов местных бюджетов свидетельствует о роли местных органов власти в экономической и социальной жизни той или иной страны. Наиболее высокой долей расходов местных бюджетов в валовом внутреннем продукте ( свыше 30\%) отличаются такие страны, как Дания, Швеция, Голландия, Финляндия, Норвегия, Канада.

О стремительном росте расходов на местные нужды всех органов местного самоуправления в США говорят данные официальной статистики: в 1950 г, они составляли 20 млрд. долл., в 1962 г. — 45, 1987 г. — более 364, в 1992 г. — 655, 3 млрд. долл.

Во Франции бюджеты местных органов власти представляют собой мостик, через который осуществляется основная связь с органами государственной власти и определяется уровень зависимости от них. Местные органы власти располагают разнообразными источниками финансовых поступлений.

В доходах коммун прямые и косвенные налоговые поступления составляют около 40,0\%, различные трансферты (при передаче 'каких-то новых функций) — 32,2\%, займы финансовых учреждений — 15,5\%, прочие доходы, в том числе от хозяйственной деятельности и от использования коммунального имущества — 12,3\%. Среди прямых налогов около 44\% приходилось на «профессиональный налог» (т.е. налог на любые формы экономической деятельности), более 25\% — налог на здания и сооружения, в основе которого их стоимость, и на налог на землю, который платят все землевладельцы, более 26\% — на налог на жилье, который уплачивается всеми налогоплательщиками. В целом доходы местных бюджетов во Франции обеспечиваются за счет местного налогообложения (41,7\%) государственных субсидий (33,8\%) и неналоговых доходов (24,5\%). За 1980—1990 гг. налоговые поступления в местные бюджеты возросли на 66\%, что было связано в значительной степени с увеличением уровня Налогообложения (налоговой базы и налоговых ставок) на 25\%.

В местных бюджетах Франции законодательно предусматриваются два раздела статей расходов: текущие расходы (расходы на функционирование) и инвестиционные расходы.

Местные органы располагают тремя видами текущих расходов:

1) структурные издержки, предназначенные для обеспечения деятельности местных коммунальных служб (в общей сумме доля расходов на содержание персонала составляет 41,7\%, собственные нужды 30,0\%);

2) затраты на выплату долговых процентов (13,8\%);

3) трансфертные платежи (14,5\%).

Местные органы власти выступают главными государственными инвесторами, действуя либо прямо, либо посредством дотаций на оборудование, которые представлены в инвестиционном разделе бюджета. За 1987—1990 гг. расходы местных бюджетов на инвестиции росли ежегодно на 6,8\%, достигнув к 1990 г. 170,5 млрд. фр. (против 109 млрд. фр. у государства). Особенно быстрыми темпами увеличивались инвестиционные фонды районов, которые вкладывали значительные суммы в развитие лицеев и системы профессиональной подготовки. В целом на функционирование деятельности самих муниципалитетов приходится 67,9\% расходов и на инвестиции различного рода — 32,1\%.

Перераспределение средств между коммунами осуществляется департаментом, а из государственного бюджета выделяются целевые субсидии для выравнивания экономического положения отдельных территорий. Помощь государства осуществляется опосредованно путем предоставления льгот по уплате налогов (освобождение от уплаты НДС в регионах с большим числом безработных, компенсации сельскохозяйственным регионам разницы между полученным и вычитаемым НДС и т.п.). Во Франции существует и перераспределение доходов коммун через центральный бюджет. Так, например, коммуны, на территории которых расположены атомные электростанции, получают значительный доход от налогов на профессию. Излишние средства изымаются и передаются финансово слабым коммунам через центральный бюджет.

Муниципальный бюджет ФРГ подразделяется на бюджет текущих операций и инвестиционный. В бюджете текущих операций учитываются расходы на текущее управление и источники их финансирования, в инвестиционном — отражаются расходы, направляемые на развитие муниципального имущества (например, строительство школ и дорог), и средства для их финансирования, а также кредиты и их погашение. Кроме того, в инвестиционном бюджете отражаются бюджетные обязательства. Это поручение на подписание в текущем бюджетном году договоров, финансовые последствия которых приведут к расходам лишь в будущие годы. Конкретные доходы и расходы как бюджета текущих операций, так и инвестиционного бюджета, делятся на разделы в соответствии с целевым назначением.

Главным источником поступления местных бюджетов являются поступления от налогов на хозяйственную деятельность, на землю, от подоходного налога, а также неналоговые доходы и субсидии центрального правительства и земель. При этом налоги продолжают оставаться основной составляющей в формировании доходной части. В среднем на них приходится свыше 40\% всех денежных поступлений.

Структура расходов местных органов характеризуется высокой долей затрат на оплату служащих местных органов управления, на эти цели выделяется более 2/5 общего объема бюджета. На втором месте в местных бюджетах после расходов на аппарат стоят коммунальные затраты на социальные нужды. По сравнению с 1980 г. затраты на социальные нужды возросли к 1995 г. более чем в 3 раза и составляли около 1/3 всех коммунальных расходов.

В инвестиционном бюджете наиболее велики расходы на развитие экономической и социальной инфраструктуры, на регулирование и размещение производительных сил, охрану окружающей среды. Значительные средства местные власти тратят на приобретение земельных участков и подготовку их к размещению производственных объектов.

Как федерации и земли, так и самоуправляющиеся территориальные общности обязаны в работе с бюджетом исходить из федерального пятилетнего финансового планирования. Задача финансового планирования заключается в том, чтобы дать наиболее полное представление о развитии финансов самоуправляющихся территориальных общностей в будущем. Кроме того, 'финансовое планирование позволяет проводить сравнения с развитием финансовых систем других общин и районов (уездов). Финансовое планирование осуществляется ежегодно на непрерывной основе, т.е. финансовый план каждый год продлевается и корректируется.

Инвестиционная программа составляется как дополнение к финансовому плану также на 5 лет. В ней предусматриваются на планируемый период сумма инвестиций, а также средства для проведения мероприятий по стимулированию инвестиционной деятельности.

Федеральные законы и нормативные акты местных органов власти требуют от исполнителей бюджета прежде всего экономии и бережливости, а также учета необходимости сбалансированности экономики в целом.

В соответствии с Конституцией США или другими законодательными актами местные органы власти должны поддерживать сбалансированный бюджет. Как правило, местные представительные (законодательные) органы утверждают бюджет с расходами равными или меньшими, чем реально ожидаемый годовой доход. В течение всего бюджетного цикла органы управления путем корректировки доходных и расходных статей поддерживают сбалансированность их.

Финансово-экономическая база местного самоуправления большинства стран Центральной и Восточной Европы, ставших на путь рыночных реформ, пока проходит этапы становления и не является устойчивой.

Например, в Польше после введения в 1991 г. новой местной, финансовой системы местные доходы состоят из: 1) местных налогов, пошлин и сборов; 2) общих правительственных дотаций; 3) правительственных дотаций для переданных полномочий; 4) доходов от аренды собственности местной власти и от продажи коммунальной собственности; 5) остатков бюджета от предыдущего года; 6) доход от займов и облигаций. Наиболее важными источниками местных доходов являются налог на собственность и дорожный налог. Муниципалитеты имеют доли в некоторых доходах центрального бюджета.

В Болгарии законом разрешается муниципалитетам иметь следующие источники доходов: полный объем местных налогов и пошлин; часть налогов, взимаемых государством; доходы от распоряжения муниципальной собственностью; субсидии из государственного бюджета; банковские кредиты, а также выпуск ценных бумаг. Местные налоги включают в себя налог на недвижимость и налог на получение наследства. Местные пошлины налагаются на использование систем водоснабжения и канализации, на вывоз мусора, на пользование детскими садами и профилакториями, на технические услуги, предоставляемые муниципалитетом и т.п.

Таким образом, финансово-экономические источники развития местных сообществ, их характеристики в отдельных зарубежных странах имеют различия, которые обусловлены историческими традициями, действующим законодательством, компетенцией местных органов власти, сложившимися взаимоотношениями между местными бюджетами и банковским сектором.