19.3. российский вариант лоббизма

19.3. российский вариант лоббизма

Глубокие изменения в российском обществе привели к возникновению новых форм взаимодействия общественности и государства, среди которых лоббизм занял прочное место. Однако отношение российских граждан к лоббизму неоднозначное. Закулисная политика, встречные услуги, теневое влияние, «телефонное право», комплектование аппарата «своими людьми» — эти и подобные термины характеризовали раньше, да и сегодня во многом определяют, российскую практику. Об этом свидетельствуют и результаты социологических исследований. 40\% экспертов подчеркивают ее стихийный характер, 30\% — отмечают применение теневых, криминальных методов влияния на власть. В то же время 20\% высказались за цивилизованный лоббизм, а 27,7\% определили свое отношение к нему скорее как положительное, чем отрицательное.

Что же представляет собой современный российский лоббизм? Он существенным образом отличается от западного аналога, несет на себе печать как далекого и недавнего прошлого, так и быстро меняющегося настоящего, со всеми присущими переходному периоду кризисами и катаклизмами в экономической, социальной и политической жизни страны. Современный российский лоббизм уходит корнями в те времена, когда начали формироваться развитые рыночные отношения и складываться социальная структура индустриального общества: во вторую половину XIX в. В то время основными конкурирующими группами в сфере дележа государственных заказов, кредитов и субсидий были дворянство и буржуазия, каждая из которых стремилась воздействовать на правительство в своих интересах.

После отмены крепостного права и в ходе промышленного обустройства страны резко увеличилось влияние буржуазии в обществе. Хозяйственный вес буржуазии постепенно стал настолько велик, что уже «не мог не давить на чашу политических весов». Однако отсутствие таких необходимых атрибутов, как правовые институты, не позволяло буржуазии открыто претендовать на участие в политической жизни. Поневоле буржуазия держалась в стороне от государственной политики, но область экономической политики считала «своею» и находила пути и средства для того, чтобы отстаивать собственные интересы посредством давления на правительство.

«Она (буржуазия. — А.Ф.) сумела найти пути и средства, не вырабатывая соответствующих политических европейских форм, оказывать сильное, непрерывное давление на правительственную политику в ту сторону и в тех пунктах, как ей это было нужно. В этих условиях сложились чрезвычайно поучительные формы политического воздействия буржуазии на правительственную власть», — писал известный исследователь истории русской буржуазии П.А. Берлин. С помощью различных закулисных совещаний, ходатайств, петиций, доносов, в которых нужды русской буржуазии в поддержке промышленности преподносились в качестве заботы о благополучии государства, оказывалось весьма эффективное воздействие на принятие экономических решений.

Особенно сильным было влияние русской буржуазии на таможенную политику царизма. Всегда, когда политические решения затрагивали ее жизненные интересы, буржуазия обнаруживала чрезвычайную сплоченность, энергию и решительность. Так, ею была предупреждена таможенная реформа 1860-х годов, когда через печать, собрания, записки и ходатайства, даже мобилизацию рабочих (ими было подано прошение с несколькими сотнями подписей), было оказано решающее воздействие на правительство. Характерным был комментарий, данный либеральным «Вестником Европы» этой лоббистской акции буржуазии: «Ошибкой было давать в тарифной комиссии право решающего голоса представителям промышленности. Они поставили интересы своего привилегированного класса выше интересов всего общества. Представительство же одного привилегированного класса хуже отсутствия всякого представительства».

Естественно, в условиях неразвитых буржуазных отношений лоббизм не дорос до того, чтобы говорить о нем как об особом виде деятельности. Но ростки различных форм лоббирования бурно пробивались к жизни: в Петербурге, например, широкую известность приобрели так называемые «экономические обеды», куда приглашались представители крупной бюрократии, финансового мира и промышленников. По сути дела обеды превращались в деятельность своеобразного «застольного парламента», который если не решал, то во многом предопределял содержание важных государственных вердиктов и экономической политики в целом. Наиболее яркий пример закулисной лоббистской деятельности торгово-промышленной буржуазии — победа сторонников промышленного протекционизма. Под давлением «промышленной закулисы» и собственных фискальных интересов правительство приняло ряд радикальных мер по защите российской промышленности, что способствовало быстрому продвижению новых буржуазных форм производства при консервации дворянско-самодержавных политико-юридических отношений, авторитарно-бюрократических культуры и нравов. Не случайно правительство графа С.Ю. Витте ввело постоянно действующее совещательное представительство буржуазии — торгово-промышленные съезды, первый из которых состоялся в 1870 г. в Санкт-Петербурге. Таким образом, в России XIX в. фактически сложилась своеобразная «ходатайствующая», или «совещательная», модель лоббизма, которая сыграла свою роль в деле сближения буржуазии и правительства на почве практической работы по созданию как правовых норм, так и новых форм экономической жизни.

В советский период российской истории «ходатайствующая» модель получила своеобразное продолжение. В условиях оттепели 1960-х годов довольно быстро стали обретать вес и влияние институциональные группы интересов — различного рода структуры и институты, основные функции которых были связаны с решением хозяйственных, военных, административных и иных социально-экономических и политических задач (военно-промышленный, агропромышленный и другие комплексы, а также отдельные министерства и ведомства, региональные элиты). Это было обусловлено спецификой территориально-отраслевой системы управления.

Связанная воедино директивным планированием командно-административная система управления сводила ведомственные (отраслевые) и территориальные (региональные) интересы к единому общественному или государственному интересу. Разумеется, в таких условиях при принятии плановых решений не могли не возникать противоречия, различные коллизии, связанные с распределением материальных, финансовых и других ресурсов. Поэтому вопросы приоритета региональных либо общегосударственных интересов или конфликты между отраслями, Совмином СССР, Госпланом СССР и обкомами КПСС решались на уровне ЦК партии. Именно здесь шло фактическое согласование интересов в рамках общей экономической политики, принимались решения, определяющие жизнь страны в целом, каждой отрасли и каждого региона в отдельности. Согласование «наверху» являлось обязательным элементом механизма принятия решений. Это означает, что отраслевые и территориальные органы власти и управления не по прихоти, а в силу своей функциональной обязанности должны были обосновывать, добывать или «пробивать» те или иные ресурсы, те или иные решения.

Данное обстоятельство очень важно с точки зрения политической социологии, так как оно позволяет раскрыть генезис превращения, а точнее, метаморфозы дореволюционного «ходатайствующего» лоббизма в функцию управления, в атрибут административно-командной системы. Представлять, согласовывать интересы и лоббировать их — не одно и то же. Согласование интересов — функция органов управления. В административно-командной системе связь между верхними и нижними эшелонами власти была функциональной, строго регламентированной. Поэтому в данных условиях лоббизм был не лоббизмом в чистом виде; с известной долей условности его можно определить как административно-корпоративный лоббизм.

Административную сущность советского лоббизма подчеркивают многие авторы. По мнению С.П. Перегудова (1996), лоббизм по-советски представлял собой «бюрократический корпоративизм, базировавшийся на тесном взаимодействии партийно-государственных верхов и институциональных групп интересов». Следует еще раз подчеркнуть, что согласование интересов и «лоббистские» методы воздействия на принятие решений были встроены не просто в корпоративистскую, а в административно-командную модель управления, предполагавшую определенную «плату» за выторгованную строку плана или постановления в виде обязанности нижестоящих структур производства и управления исполнять принятые верхами решения.

В современном виде российский лоббизм начал складываться в конце 1980-х — начале 1990-х годов. Опрос московских предпринимателей в конце 1991 г. — начале 1992 г. показал, что 43,6\% из них считали приоритетным направлением своей политической деятельности «подготовку собственных законопроектов и борьбу за их принятие». Связано это было с тем, что освобожденные от административных оков экономические интересы хозяйствующих субъектов (предприятий, организаций, кооперативов) вошли в резкое противоречие с господством государственной собственности. Разрешить это противоречие можно было только с помощью государства путем изменения экономического положения хозяйствующих субъектов, т.е. изменения права собственности. Отсюда резкое усиление лоббистской деятельности, целью которой становятся: кардинальное изменение условий хозяйствования; разгосударствление собственности; право на занятие конкретной деятельностью, а также льготные налоги, лицензии, квоты, государственный заказ.

Резкое усиление лоббистской деятельности во многом носило спонтанный и разрозненный характер. Однако уже к концу перестройки представители институциональных групп, теневого бизнеса, кооперативов и других нарождающихся структур почувствовали потребность в объединении усилий. На поверхности экономической и политической жизни страны появляются новые лоббистские структуры — различные союзы и ассоциации. Процесс их образования носил волнообразный характер. В начальный период появление этих общественных объединений опережало формирование групповых интересов и они носили скорее авангардный, нежели представительский характер. Большая их часть создавалась либо политическими администраторами (например, Российский союз промышленников и предпринимателей — бывшим ответственным работником ЦК КПСС А. Вольским), либо «политическими предпринимателями» типа А. Тарасова, К. Борового и К. Затулина. В дальнейшем появляются объединения, инициатива объединения которых исходит уже изнутри соответствующих секторов и отраслей (например, Российская гильдия риэлтеров). Их руководителями становятся практикующие предприниматели, имеющие свой бизнес и не собирающиеся уходить в политику.

Активную роль в развитии корпоративного представительства начинает играть государство. Объектом лоббистского воздействия выступают профильные структуры как исполнительной, так и законодательной власти (для банковского сообщества — Центробанк, для ВПК — Минобороны и Госкомоборонпром, другие госкомитеты, министерства, члены правительства вплоть до уровня вице-премьеров и премьер-министра, комитеты и подкомитеты Государственной Думы и Совета Федерации).

Следует отметить, что объединения, появившиеся при содействии государства (к их числу принадлежит Союз металлоэкспортеров, некоторые другие союзы экспортеров, Гильдия финансистов и т.п.), имеют «укороченный лоббистский цикл», поскольку для них не существует обычных для лоббистских структур проблем доступа в коридоры власти. «Лоббизм организации фактически сливается с усилиями соответствующего правительственного учреждения и становится составной частью «ведомственного лоббизма». Иными словами, лоббизм приобретает силу власти, что придает ему, с одной стороны, агрессивность, а с другой — политизированный характер. Сегодня практически все объединения в сфере бизнеса относятся к числу политизированных, так как активно взаимодействуют с органами власти и управления. Оправдывая такое положение, президент РСПП А. Вольский утверждал: «Лоббирование принятию нужных законопроектов и решений представляет собой веками отработанный инструмент защиты интересов производства и бизнеса».

Пытаясь обуздать агрессивный характер лоббизма, правительство Ельцина — Гайдара, сформированное в начале 1992 г., попыталось в течение нескольких месяцев использовать третью модель взаимоотношений власти и групп интересов, исключив прямое взаимодействие с предприятиями, за что и получило звание «первого антилоббистского правительства». Понятно, что подобная практика никоим образом не соответствовала сложившимся в стране условиям. Поэтому неудивительно, что спустя короткое время лоббисты восстановили утраченные позиции, и правительство Гайдара превратилось из антилоббистского в «суперлоббистское».

По мнению исследователей, предпосылкой успешной деятельности группы давления, действующей в сфере экономики, является наличие у нее сложной структуры, в которую входят: предприятие или группа предприятий; информационно-аналитический центр, подготавливающий обоснование, оформление конкретного интереса, программу действий по его реализации; общественная организация, способствующая вынесению группового интереса в сферу публичного внимания и принимающих решение инстанций.

Важнейшую роль в структурировании группы давления играют ее связи и возможности (в том числе и в средствах массовой информации), а также финансовые ресурсы. Группы давления, в полной мере располагающие перечисленными выше возможностями, способны не просто оказывать влияние на власть, они сами становятся носителями власти, контролируя громадные финансовые потоки, кадры, средства массовой информации, процесс принятия политико-управленческих решений и т.д.

Существует мнение, что полноценными субъектами лоббирования, удовлетворяющими перечисленным выше условиям, являются финансово-промышленные группы (ФПГ) и наиболее крупные корпорации. Что касается предпринимательских объединений, то только РСПП и несколько сильных секторных ассоциаций (прежде всего Ассоциация российских банков — АРБ) располагают квалифицированным штатом экспертов, способных профессионально анализировать экономическую политику, готовить поправки и альтернативные предложения. Такое положение свидетельствует об отсутствии подходящих кадров, способных осуществлять эффективное лоббистское давление на власть.

В законодательных органах власти объектами внимания лоббистов являются субъекты права законодательной инициативы, которой, согласно Конституции, обладают Президент РФ, Совет Федерации и его члены, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов Федерации, а также Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ (по вопросам их ведения), — всего 723 субъекта. Благодаря доступу прессы к информации о деятельности Федерального Собрания, общественности стали известны многие факты продвижения своих интересов индивидуальными, корпоративными, региональными лоббистами на всех этапах прохождения законопроектов (например, общеизвестная история с корректировкой Закона о рекламе).

Особое внимание лоббисты проявляют к экономическим комитетам Думы: бюджетному, по природным ресурсам, по экономической политике, по приватизации. Кроме того, корпоративные лоббисты ищут пути взаимодействия с комитетами, занимающимися внешнеполитическими вопросами: по международным отношениям и по делам СНГ, по обороне, что особенно актуально для тех групп, которые имеют интересы в ближайшем зарубежье и на международном уровне и заинтересованы во внешнеполитической поддержке государства. При этом, как показали опросы представителей ассоциаций бизнеса и корпораций, «параметры сотрудничества задают не политические воззрения законодателей, а их профессиональный уровень, возможность вести квалифицированную дискуссию».

Доступ к механизмам принятия окончательных решений в аппарате правительства, в самом правительстве и в президентских структурах контролируется влиятельными бюрократическими и политическими кланами, кликами и клиентелами. Наблюдается сближение, а в иных случаях — сращивание части банкиров, директоров промышленных компаний и удачливых частных предпринимателей с отдельными сегментами политических и бюрократических элит. По оценкам наблюдателей, важными условиями успешной деятельности групп давления стали группирование вокруг крупной политической фигуры и связь с ведущими финансовыми, торговыми, промышленными структурами; обладание гарантированным доступом к средствам массовой информации; контроль над определенными вооруженными формированиями. В свое время получила известность лоббистская деятельность «московской группировки» (окружение Лужкова), группы ТЭК (Черномырдин), группы Центробанка (Геращенко), группы Госкомимущества, а также РАО ЕС (Чубайс) и др.

Принципы классификации российских групп давления в условиях элитарного осуществления политики представляют несомненный интерес, так как отнесение групп давления к тем или иным кланам, кликам и клиентелам, близким к центрам принятия решений, позволяет установить источник усиления (или ослабления) их влияния. Однако это специфика России в переходный период (будем надеяться). Поэтому классификацию элиты следует дополнить более формализованной классификацией лоббистских структур по институционально-функциональному принципу, в соответствии с которой выделяются четыре основные группы лоббистов:

• политизированные — прежде всего группировки бизнеса и его политических представителей, которые добиваются политического влияния через участие в выборах и прямо вовлечены в политическую борьбу;

• социальные — добровольные организации, защищающие интересы социальных групп. Хотя общее число общественных объединений всех уровней превысило 40 тыс., большинству из них не удается вовлечь в свою деятельность более или менее значительную часть населения, а потому их деятельность остается на стабильно низком уровне. Даже у профсоюзов нет каналов самостоятельного политического влияния, и нередко они делегируют представительство своих интересов предпринимателям;

• экономические — финансово-промышленные группы, корпорации и отраслевые комплексы. Исполнительная власть представляет наибольший интерес для крупнейших отраслевых групп давления, ищущих пути воздействия на практическую политику. Успеха, как правило, добиваются группы, обладающие потенциалом мощного экономического воздействия (прежде всего газовая и нефтяная отрасли). Используя своих представителей в Правительстве, значительных успехов добивались аграрный сектор, подразделения ВПК, транспортники. Такие отрасли, как импортеры потребительских товаров, коммерческие банки, алмазодобытчики «во власть не ходят, но успешно с ней взаимодействуют, привлекая на свою сторону (или формируя) силы, которые федеральная власть игнорировать не может» (Я. Паппэ, 1996). Они налаживают тесное взаимодействие с местной властью (алмазодобытчики — с руководством республики Саха (Якутия), импортеры — с городской властью Москвы, Санкт-Петербурга), опираются на компании, обладающие естественной монополией, или на банки, используют мощные отраслевые ассоциации и их близость к властным структурам (Ассоциация российских банков).

Влиятельность ФПГ и крупных корпораций, помимо всего прочего, связана с тем, что они зачастую имеют собственные масс-медиа или патронируют чужие;

• региональные — лоббисты, отстаивающие интересы регионов в Совете Федерации и в других органах власти. Среди региональных лоббистов, обладающих большими возможностями диктовать свои условия Центру, выделяются представители Москвы, Санкт-Петербурга, а также некоторых республик и автономий. В качестве региональных лоббистов имели успех, используя механизмы землячества, Уральский регион, Краснодарский край, Поволжье и др. Известно, что за первые восемь месяцев 1992 г. центральные органы власти России приняли более 60 постановлений и распоряжений, предусматривающих разного рода привилегии и исключения для некоторых предприятий или регионов. «Богатым» лоббистом можно считать Московское правительство, которому принадлежит издательский комплекс «Московская правда». В сфере его влияния находятся популярные еженедельники («Культура», «Литературная газета») и ежедневные газеты («Вечерняя Москва», «Россия», «Метро»). Кроме того, московское правительство имеет возможность оказывать сильное влияние на один из каналов российского телевидения (ТВ-Центр).

В данную классификацию представляется целесообразным включить субъекты давления внутри государства (зависящие от госбюджета — бюрократию, армию и т.п.), а также лоббистов, представляющих иностранные государства.

Особого внимания заслуживает лоббизм в регионах. Децентрализация государственного управления, сосредоточение многих функций управления на местах, с одной стороны, и недостаток собственных ресурсов — с другой, приводят к тому, что в регионах создаются собственные союзы и ассоциации, лоббирующие интересы бизнеса, в первую очередь в региональных органах власти. Следует отметить, что руководители предприятий и бизнесмены в регионах охотнее вступают в местные союзы и ассоциации, чем в центральные. По данным выборочного обследования, проведенного Рабочим центром экономических реформ среди руководителей малых предприятий, 16\% из них входят в местные союзы и ассоциации и только 6\% — в центральные.

Активизируются и организационно оформляются группы давления на уровне местного самоуправления, например, в форме ассоциаций муниципальных образований. Известно, что успешно функционирует Ассоциация малых городов России. Целями ее являются решение региональных и местных экономических и социальных задач, координация деятельности муниципальных образований для более эффективной реализации своих прав и интересов, организация взаимной поддержки в интересах жителей малых городов. В связи с этим в Уставе Ассоциации зафиксированы следующие задачи и направления деятельности: подготовка предложений по реализации государственной политики в области местного самоуправления с учетом территориальных особенностей; участие в разработке законодательства, затрагивающего интересы местного самоуправления; организация взаимодействия между муниципальными образованиями и органами государственной власти; организация взаимодействия с федеральными органами власти по вопросам, входящим в компетенцию данной Ассоциации.

Развитие лоббизма в 90-е годы — годы постсоветского реформирования — органически вплетено в трансформацию самой социально-экономической и политической системы. Действия различных лоббистских групп, направленные на принятие или отклонение тех или иных решений, в основном были связаны с распределением и перераспределением экономических ресурсов, разделом и переделом собственности. Номенклатурная элита меняла партийно-карьерный способ существования на имущественно-наследственный. Разумеется, этот процесс не мог обойтись без лоббистского обслуживания. Именно поэтому общий принцип лоббизма — «не важно, что ты знаешь, важно, кого ты знаешь» — получил в современной России всеохватывающее значение. Он проник во все структуры власти и бизнеса, стал правилом их взаимодействия, определил силу агрессии и политизации. Отсюда, как неизбежное следствие, война компроматов, усиление лоббистского влияния средств массовой информации. Сегодня стало правилом: если газета, журнал, телевизионный канал регулярно «вбрасывают» компромат на бизнесмена, политика, государственного деятеля или организацию, то значит, этот человек или организация мешают определенным группировкам провести нужную операцию по захвату намеченной собственности.

Известно, что лоббизм как социально-политическое явление есть часть повседневного политического процесса, органическая составляющая прямых и обратных связей общества и государства. Он может иметь как положительные, так и отрицательные черты, которые соответствующим образом влияют на развитие общества. Черты современного российского лоббизма далеки от совершенства. Он вносит свою лепту в распространение общественных пороков: коррупции, плановости, тайного характера политики. В российской действительности пока еще превалируют отрицательные черты лоббизма, связанные с особенностями переходного периода. Можно надеяться, что они имеют временный характер. Надежды на это вселяет и выстраиваемая Президентом РФ В.В. Путиным новая линия взаимоотношений государства и бизнеса, направленная на недопущение бесконтрольного присвоения национального богатства олигархическими группировками, на обеспечение «равноудаленности» финансовых магнатов от власти. Деятельность государственных структур (органов прокуратуры, налоговой службы и налоговой полиции, ФСБ, Счетной палаты), нацеленная на самые разнородные корпорации («Медиа-МОСТ», «Газпром», «ЛУКойл», «Альфа-групп», ИНТЕРРОС, РАО «ЕЭС России», «АвтоВАЗ»), свидетельствует о реализации выбранной политики.

Становление более приемлемого, цивилизованного лоббизма потребует многих усилий. Прежде всего эти усилия необходимо осуществлять в правовом поле. Веское слово должны сказать здесь законодатели, продолжающие с 1995 г. обсуждать законопроект «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах власти», а также общественность, объективно заинтересованная в том, чтобы лоббизм по-российски превращался в подлинно демократический институт представительства и реализации законных групповых интересов складывающегося в нашей стране гражданского общества.

 КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Что такое «группа интересов» и чем она отличается от «группы

давления»?

2. Какова роль лоббизма в политической жизни?

3. Что определяет успех лоббистской деятельности?

4. Каков механизм воздействия групп давления на процесс принятия

политического решения в плюралистической модели?

5. Профессионален ли лоббизм в России?

6. Каким в общественном мнении россиян выглядит современный лоббизм?

7. Какие современные российские группы давления вы знаете?

Охарактеризуйте их.

ТЕМЫ РЕФЕРАТОВ

1. Сравнительный анализ корпоративистской и плюралистической моделей

лоббирования.

2. Современные технологии лоббирования в органах законодательной

власти (на примере США).

3. Лоббизм как одна из форм функционального представительства

интересов.

4. Исторические традиции лоббизма в России.

5. Особенности и специфика современного российского лоббизма.

6. Лоббизм как основная политическая стратегия групп давления

российского бизнеса.