24.1. развитие государственно-управленческих отношений: проблемы и тенденции

24.1. развитие государственно-управленческих отношений: проблемы и тенденции

Прежде чем рассматривать проблемы и тенденции упорядочения и демократизации государственно-управленческих отношений, уместно вспомнить, что проблема — это теоретический или практический вопрос, требующий разрешения, можно сказать, знание о незнании. Так какие же вопросы в упорядочении Управленческих отношений нужно осознать как требующие решения и какие способы их решения можно предложить?

Наибольшие проблемы возникают в системе «госаппарат — гражданское общество». Эти отношения регламентируются нормами конституционного права, государственно-законодательных актов, административного права, другими институтами и отраслями публичного права.

«Самой большой заботой правительства должна стать забота о том, чтобы приучить людей обходиться без него»1.

Сегодня, однако, приходится признать, что это установка из области желаемого, идеального. А реальность такова, что управленческие отношения в системе исполнительной власти (в этом их специфика) изначально, по природе своей очень сложный и противоречивый феномен.

• Противоречивость проявляется уже в том, что, являясь объективной необходимостью, они воспринимаются многими как источник бед и притеснений.

• Нормы административного права обеспечивают, с одной стороны, жесткие предписания, односторонность волеизъявления, меры безусловного принуждения, и с другой стороны, это — правила, придающие управленческим отношениям характер правовых отношений, гарантирующие защиту конституционных прав граждан.

• Представляясь безличными в отношениях госорганов с обществом, управленческие отношения персонифицированы во внутренней административной среде, подвержены субъективному влиянию чиновников.

• Противоречивость проявляется и в тенденции (стремлении) госорганов, должностных лиц максимизировать (расширить) полномочия, а значит, сферу влияния, ресурсы, власть и минимизировать ответственность за результаты деятельности.

• Противоречивость отношений на госслужбе проявляется и в том, что наряду с официальными возникают и неофициальные структуры управления, принимающие различные формы. На уровне «малых правительств» — коалиция из высших чиновников, депутатов парламента и представителей групп интересов, противостоящая другой коалиции, аналогичной по составу участников; правительство, объединившееся с определенной коалицией из депутатов и представителей групп интересов и т.п. Неформальная коалиция иногда является более влиятельной, чем официально действующие на основе официальных правил и процедур.

Преодоление указанных противоречий, способы нормализации госуправленческих отношений, очевидно, связаны с тенденцией их демократизации. Важно осмыслить в правовой науке, закрепить в нормативных актах и внедрять в практику принципы строительства нового типа отношений между государственным аппаратом и потребителями государственных услуг. Среди них можно назвать такие, как: органическая связь с общественностью, вовлечение в процесс подготовки решений институтов взаимодействия власти и общества, информированность населения и гласность, развитие самостоятельности, инициативности работников госаппарата в сочетании с требовательностью за качество работы, соблюдение государственной присяги норм административной этики. Государственные чиновники любого уровня управления и ранга, принимая решения, должны ориентироваться на конституционно установленный приоритет прав граждан на достойную жизнь без ссылок на политическую целесообразность, государственный интерес, трудности переходного периода и другие подобные формулировки — чаще всего неаргументированные, могущие оправдать любое нарушение прав и интересов граждан.

Организация коммуникативного взаимодействия будет успешнее, если государственные служащие всех рангов будут со знанием дела, обоснованно избирать стиль и режим управляющего воздействия.

Стиль управления — важная составляющая коммуникативной системы. Понятие «стиль» очень многогранно. Стилем древние греки называли палочку для письма: каков стиль, такова и работа. Стиль управления можно определить как характер взаимодействия госорганов, управляющих структур с обществом, объединениями граждан, отдельными людьми. Или иначе, как реально используемая система способов, форм, методов, средств повседневного функционирования институтов власти и управления, должностных лиц, основанная на соответствующих принципах и признанная как рациональная на данном этапе развития страны ДЛЯ ведения управленческих дел.

Стиль управления формируется как синтез идеологии управления (ценностных ориентации), требований, норм, факторов и условий госслужбы, а также личностных качеств руководителей, Управленцев, т.е. под влиянием объективных и субъективных факторов.

Объективные факторы, определяющие стиль госуправления, — это та общественно-политическая ситуация, в которой осуществляется госадминистрирование. Это — политический режим, содержание права и закона в стране, уровень правозаконности и культуры в обществе, менталитет и традиции и многое другое, что так или иначе предопределяет принципы, способы, методы взаимодействия управляющей и управляемой систем.

Субъективные факторы стиля госуправления — это характеристика общекультурных, профессиональных и личностных качеств персонала.

Существуют различные попытки классификации стилей госуправления на основе исторического опыта разнообразных стран и эпох.

К примеру, цель госуправления может формировать гуманистический стиль, при котором интересы человека, его жизнь, качество жизни превыше всего. Антиподом является технократический стиль, когда целью развития общества объявляется технический прогресс, индустриализация, а эта цель довлеет и подчиняет все остальные.

В зависимости от способа формирования государственной политики, принятия решений в госуправлении можно различать: научный стиль управления, предполагающий широкое использование в госаппарате достижений общественных, естественных и технических наук, соблюдение объективных закономерностей общественной жизнедеятельности, содействие науке и техническому прогрессу, соизмерение деятельности госаппарата с обоснованными наукой рекомендациями, выводами; волюнтаристский, при котором в основе госуправления лежат волевые решения субъектов власти; эмпирический, определяемый абсолютизацией практического опыта, фактов, чувственного восприятия без достаточного научного обоснования.

Определенный характер методов управляющего воздействия, форм, приемов и средств взаимодействия позволяет различать авторитарный, демократический и бюрократический стиль.

Авторитарный стиль проявляет авторитет силы личности в руководстве, приверженность волевым решениям субъектов власти, его крайность — диктаторские отношения, волюнтаризм.

Демократический стиль — антипод авторитарного — основан на демократизации процесса управления, т.е. включении в подготовку и согласование управленческих решений оптимально широкого слоя сотрудников и общественности, использовании коллегиальных методов, опоры на общественность в публичных делах.

В условиях все большего усложнения и разнообразия управленческой информации, усиления динамизма управленческих процессов, расширения комплексности, системной взаимозависимости разрешаемых вопросов коллегиальность как элемент демократического стиля управленческой работы выступает важнейшей предпосылкой ее рациональности и эффективности.

Универсальное значение имеет управленческая формула «обсуждение — сообща, а ответственность — единолична». Однако вопрос о соотношении единоначалия и коллегиальности не нашел пока удовлетворительного решения. При развитии коллегиальности исполнительным органам не хватает четкости, твердости и последовательности в вопросах реализации решений. При устойчивом и крепком единоначалии, обеспечивающем дисциплину и порядок, коллегиальность существует формально, не оказывая должного влияния на процессы принятия и исполнения управленческих решений.

Коллегиальность — не самоцель стиля госуправления, а лишь средство интеграции интеллектуальных и организационных усилий, которое применимо лишь в тех случаях, когда такая интеграция и возможна, и необходима.

Коллегиальность не заменяет и не подменяет индивидуальную деятельность и индивидуальную ответственность ни одного из ее участников — она действенна при их полной свободе и равноправии на всех стадиях управленческого цикла.

Правильно действующая коллегиальность предполагает, что на основе коллективно выраженной воли соответствующий организатор исполнения решений имеет самые широкие полномочия и может и обязан действовать как единоначальник, воплощающий в своих решениях (велениях) общий замысел и общее стремление. Поэтому, если следовать объективной тенденции демократизации управления, то коллегиальность должна распространиться на организацию и деятельность всех госорганов и чем выше расположен орган власти в иерархической пирамиде, тем более в стиле его работы желательны коллективные начала. Это облегчает и учет многообразных интересов, и обработку большого объема информации, и представление спектра компетенции, и лучшее решение многих других вопросов.

Бюрократический стиль отражает формальное, бездушное, казенное (приказное) отношение к делу; это работа на процесс, а не на результат. Бюрократизм, как правило, является неизбежным спутником, дополняет авторитарный стиль управления (и руководства). Преодоление в госуправлении бюрократизма, авторитаризма, тоталитаризма и прочих негативных «измов» возможно на основе гуманистической управленческой парадигмы.

Для характеристики стиля используется и такое определение как либеральный — при отсутствии инициативы, активности в деятельности, постоянном ожидании указаний сверху, нежелании принять на себя ответственность за решения и последствия, когда они неблагоприятные. Можно сказать, что эта разновидность стиля работы связана со свободой от ответственности за ее результат.

Кроме указанных выделяются анархический стиль, при котором все пущено на самотек и каждый работник делает все, что хочет и как хочет; кампанейский стиль, при котором руководители, должностные лица от случая к случаю хватаются за дело, бурно проводят различные мероприятия, а потом успокаиваются и так до следующей кампании; волевой стиль (административно-командный), характеризующийся исключительно приказным воздействием, грубым психологическим давлением, опирающимся на служебную зависимость.

Бессмысленно искать универсальный, эффективный во всех случаях жизни стиль: его просто нет. Искусство управления заключается в другом — умении вплетать лучшие черты каждого стиля в целостный процесс взаимодействия, в переключении с одного стиля на другой в зависимости от ситуации.

Охарактеризовать и оценить стиль административной системы можно по трем параметрам:

1) правовой статус и место в системе управления государственного органа;

2) формы, методы и процедуры управления, юридически оформленные и реально используемые;

3) качества должностных лиц, требуемые нормами и реально присущие.

Эти три элемента и дают представление о единстве объективного и субъективного в стиле госуправления в определенное время, в определенном обществе. Нельзя и абсолютизировать, преувеличивать роль одной из сторон в этом единстве. Некоторые думают, что главное — обеспечить объективные факторы стиля управления, т.е. создать хорошие законы, нормы, регламентировать процесс госуправления, и тогда можно любому человеку доверить исполнение этих хороших норм. Может быть, отсюда и появилась иллюзия, что любая кухарка может научиться управлять страной. В то же время трудно ожидать от самых квалифицированных чиновников высокого качества управления, если в стране нет хороших законов и норм, политической стабильности, экономической благоприятной ситуации, реальной демократии.

Только в совокупности объективного и субъективного можно понять и правильно оценить стиль госуправления, а поставив «диагноз», определить и курс лечения, с тем чтобы изменить, рационализировать стиль по выверенному курсу.

Если стиль управления характеризует взаимодействие, почерк отношений, то его результат выражается, проявляется в режиме государственно-административного управляющего воздействия.

Режим государственно-административного управления можно определить как результирующую способов, методов (в их совокупности) и степени взаимодействия управляющей и управляемой систем, уровень (мера) контроля госаппарата за деятельностью, отношениями, процессами в обществе.

Очень важно, чтобы государственные служащие в каждой конкретной ситуации общения с населением аргументированно придерживались того или иного режима воздействия и контроля.

Выделяются следующие режимы управления: явочный — при государственном невмешательстве, полной свободе объекта управления выбирать свое поведение, государственное управление как таковое здесь отсутствует; регламентационный — государство формирует правовое пространство, в котором объект управления свободен выбирать свое поведение, причем государство не вмешивается в деятельность объекта, пока «правила игры» соблюдаются; уведомительный — порядок, связанный с необходимостью поставить государство в известность о задуманном действии, поведении; договорный — поведение участников государственного управления строится в соответствии с условиями соглашения, заключенного между ними; регистрационный — обязанность зарегистрировать действие, поведение; разрешительный — обязанность получить лицензию, квоту, сертификат, аттестат и др. на избранное действие, поведение; распорядительный — поведение объекта строится на основании прямых указаний субъекта управления; запретительный — государственная монополия либо запрет определенных видов действия, поведения и для субъекта, и для объекта управления. Приведенная классификация строится по принципу уменьшения свободы объекта управления выбирать свое поведение и одновременно усиления административного воздействия, государственного принуждения соответствующих институтов власти, свободы усмотрения должностных лиц.

Нельзя не видеть проблему конфликтов в системе исполнительной власти.

Конфликт (от лат. conflictus — столкновение) согласно широкому определению исходного понятия — это противоборство двух или нескольких сторон, потребности, интересы, цели, ценности и позиции которых несовместимы. В обществознании существует другое определение конфликта — это борьба за ресурсы, ценности, статус и власть, в которой целями сторон являются нейтрализация, нанесение ущерба или уничтожение противника. Вообще проблема определения конфликта — одна из самых запутанных в обществознании и во многом зависит от концептуальных установок исследователя. Некоторые ученые, отказываясь от универсального определения конфликта, идут по пути перечисления его характерных черт. Суммируя эти черты, можно сказать, что это — ресурсный или позиционный дефицит, несовместимость импульсов, интересов, систем ценностей, неудовлетворенность потребностей или посягательство на них, борьба за власть, статус, престиж, признание, социальную принадлежность, самоактуализацию, взаимные претензии, обиды, зависть и т.п.

Конфликты — неизбежные спутники общества, это своего рода вызов системе управления. Значит, нужно научиться управлять конфликтами. Занимается этим наука конфликтология, общая и прикладная, ее нельзя изложить на нескольких страницах. Укажем лишь некоторые методические подходы управления конфликтами в административной среде.

Административная среда — это не простое множество сотрудников аппарата управления, она имеет свою специфику и сущностные характеристики, определенные способы и тенденции взаимосвязей и взаимодействий, присущих ей и устанавливающихся в процессе функционирования государственной службы.

Значительная группа конфликтов в административной среде возникает как результат неупорядоченности отношений между политическими руководителями — правительством, министрами (их советниками, помощниками) и профессионалами госслужбы.

В исполнительной власти сейчас такое положение, что публичные административные службы зависят от усмотрения политического руководства, юридически не защищены и при каждой новой «команде» главы государства подвергаются реорганизации. Неслучайно их реальное положение профессор В.Е. Чиркин определил термином «материальные придатки исполнительной власти»1 (грубовато, но правдиво).

Автор в своей работе освещает опыт ФРГ по решению этого вопроса, который целесообразно изучить. В Германии актом правительства регулируется не только состав федеральных органов исполнительной власти (в ФРГ — 30 федеральных министерств и около 500 публичных служб), но и состав подразделений этих органов. Там руководитель госоргана не может быть судьей в собственных делах и по своему усмотрению изменять структуру подразделений вверенного ему учреждения. Имеется специальный федеральный государственный орган, который производит подготовку правительственного акта — Федеральное административное ведомство в составе МВД. Стабильность состава публичных служб обеспечивает устойчивость исполнения функций государства в отношении его граждан.

Министр — это одновременно и политик, и административный руководитель. Это означает, что по своему статусу и функциональным обязанностям он должен:

• быть членом правительственной команды, чувствовать и нести ответственность за работу Правительства в целом;

• участвовать в выработке стратегических решений, федеральных программ;

• уметь соотносить свои непосредственные обязанности с общей правительственной стратегией;

• находить поддержку своей программной деятельности у членов парламента, других демократических институтов;

• устанавливать коммуникативные связи, взаимодействие с госорганами других ведомств;

• координировать и объединять работу своих подчиненных, чтобы государственные служащие своевременно готовили предложения для законодательного органа по тому кругу проблем и в той части правительственной программы, которая касается его компетенции.

Придя к руководству министерством, министр должен признать и учитывать, что служащие его ведомства — профессионалы, знают все процедуры, нормы и правила, являются носителями своего рода «культурного наследия министерства». Смена лиц в министерстве и структурно-технологические модификации должны происходить с участием и при поддержке коллектива, постепенно, без ухудшения психологического климата в организациях. Это достигается, если необходимые (обоснованные) перемены осуществляются на основе отработанных процедур, механизмов и институтов, которые вписываются в «культурное наследие», традиции, принятый стиль управления в министерстве. Назначение нового министра не должно непременно приводить к реорганизации структур и аппарата подведомственного министерства.

Конфликты между «политиками» и «администраторами» в системе исполнительной власти можно минимизировать, если законом будут закреплены функции государства, формы и порядок их реализации за соответствующими публичными службами. Четкое законодательное разграничение полномочий, прав и обязанностей лиц, замещающих политические и административные должности на государственной службе, — условие успешного их взаимодействия при решении общих государственных задач.

В административной среде значительная группа конфликтов выявляет проблему ведомственности.

Подведомственность административная — распределение объектов, дел, которыми ведают структурные единицы исполнительной власти.

Определение подведомственности административной можно понимать как средство распределения труда по осуществлению государственных и муниципальных дел. Ее четкое распределение позволяет избежать дублирования и деятельности разных органов, служащих.

Анализ законодательства позволяет выделить шесть уровней подведомственности административной.

1. Государственная подведомственность административная — законодательное решение вопросов о том, органы какого государства вправе решать вопросы (о взыскании ущерба, алиментов, если стороны живут в разных странах, о выдворении иностранного гражданина, о преступлениях и др.) На этом уровне можно различать три разновидности подведомственности административной: а) между федеральным центром и субъектами РФ; б) между государственными — субъектами Федерации; в) между государственными и международными органами.

2. Родовая подведомственность административная — распределение полномочий между разными видами госвласти: судебная, государственно-административная, представительных органов, а также органов, которые не входят в три названных вида власти: президентуры, Центрального банка, Центральной избирательной комиссии, прокуратуры.

3. Видовая подведомственность административная, ее правила определяют, какой вид органов ведает делами (органы определенного ведомства, административные комиссии районные, городские).

4. Территориальная подведомственность административная, правила которой устанавливают, какой из органов данного вида ведает делами (по месту жительства, совершения, обнаружения, нахождения).

5. Иерархическая подведомственность административная предполагает случаи, когда законодатель устанавливает, исходя из важности дел, их ведение вышестоящему органу или предоставляет ему право брать дела у нижестоящих органов и принимать их к своему производству (например, вышестоящий ОВД, таможенный орган вправе принять дело, подведомственное нижестоящему, к своему производству).

6. Должностная подведомственность административная означает, что в рамках органа ведать (контролировать, решать и т.д.) могут разные должностные лица.

При решении вопросов о подведомственности административной конкретных объектов, дел, действий следует строго последовательно использовать правила определения подведомственности административной на каждом уровне. Следует также иметь в виду, что подведомственность административная может быть однозначной (императивной) и альтернативной. Она может быть общей, установленной общей нормой, и специальной, закрепленной специальной нормой, содержащей исключение из общего правила.

Ведомственность — это негативное явление, выражается в том, что в ущерб интересам всего общества отдается предпочтение интересам своей отрасли, своего ведомства, госоргана, своего предприятия, своего участка работы.

Отношения соперничества традиционно присутствуют между ведомствами военного и гражданского профиля, организациями, принадлежащими к разным уровням государственного управления или теми, кто выполняет отраслевые функции, и теми, кто координирует или контролирует выполнение этих функций.

Есть в теории и практике госадминистративного управления термин «границы юрисдикции». Законодательные и иные правовые акты определяют, что данное учреждение действует в определенной сфере, очерчивает определенные границы (ведение). Однако они не носят характера жестких, непреодолимых, раз и навсегда установленных демаркационных линий. Напротив, эти границы проницаемы, подвижны, постоянно подвержены изменениям. В таких условиях чиновники предпринимают усилия, чтобы отстоять относительную автономию юрисдикции своего учреждения. Чем выше уровень автономии учреждения, тем более монопольно он осуществляет свою юрисдикцию, тем меньше у него конкурентов и тем меньше политических ограничений, накладываемых вышестоящими начальниками. Однако чрезмерное расширение влияния затрудняет межведомственное сотрудничество, координацию и т.п. Чиновники ревностно отстаивают автономию своих учреждений, «неприкосновенность» институциональных рубежей. В госаппарате возникают различные корпоративные интересы, создаются коалиции и группировки, которые всеми способами — правовыми и нелегальными — пытаются лоббировать тот или иной закон, административное решение. Это проявляется и при разработке политических и административных решений, и при распределении народно-хозяйственных ресурсов. Проблема относится к числу архиактуальных и труднорешаемых.

Снять остроту подобного рода конфликтов можно более строгим нормативным регламентированием компетенции и ресурсов различных ведомств, законодательным урегулированием лоббистской деятельности. Однако кардинальное решение проблемы связано с улучшением общей социально-экономической ситуации в стране.

Чтобы понять причины конфликтов внутриорганизационных. можно обратиться к мнению госслужащих1. К главным причинам конфликтов они относят: усталость людей, отсутствие нормального отдыха, низкий моральный и культурный уровень сотрудников, низкий профессионализм сотрудников; слабую исполнительскую дисциплину в аппарате, психологическую несовместимость, личные качества руководителя, различия в политических позициях, завышенные требования руководителя.

Нужно подумать, как можно исключить в каждой конкретной организации конфликтогенные факторы, используя данную информацию.

Актуальной проблемой является мотивация труда государственных служащих. Их интересы, стремления играют важную роль в формировании отношений, складывающихся на службе. Как правило, они носят дифференцированный характер: служение интересам государства, народа; интересы ведомства; интересы структурного подразделения; групповые интересы корпорации чиновников; приоритет своего учреждения; личные интересы; интересы непосредственного руководителя. Карьера, служебный рост — отнюдь не из последних элементов в системе мотивации.

К сожалению, большинство опрашиваемых признает в реальной структуре приоритетов следующие факторы, определяющие карьеру на госслужбе: протекционизм — 65,9\%, профессионализм — 49,4, богатство — 48,3, национальность — 39,6, умение работать с людьми — 30\%.

Итак, большинство надеется больше на протекционизм, чем на деловые и личные качества. Да, эта проблема требует решения.

Коммуникационный процесс в организациях зачастую осложняется конфликтами между формальными и неформальными структурами.

Неформальные отношения всегда и везде существуют как один из способов социализации личности, они порождают неофициальные структуры спонтанно, по воле и на основе личных симпатий, проявляются в виде неписаных правил, несанкционированных связей и действий, могут усиливать организационные формы правления, придавая управленческим отношениям большую гибкость, или подрывать, ослаблять организацию.

Неформальные отношения и созданные ими структуры вызывают самую различную реакцию: их терпят, одобряют, поддерживают, подавляют. Подавление чаще всего непродуктивно, ибо ухудшает психологический климат, создает напряжение в служебных отношениях, ненужный всплеск внимания к этому вопросу, ажиотаж, незапланируемую рекламу — и в конечном счете может свести на нет все расчеты руководителей, а организацию превратить в неуправляемую.

Более предусмотрительно рассматривать и направлять неофициальные управленческие отношения как продолжение и дополнение должностной деятельности: человек выполняет официально предписанные функции, но дополняет их своим пониманием управленческих задач, инициативой, объединением с единомышленниками. В таком случае неформальные группы выступают своеобразным буфером между индивидами и формальной структурой управления, создают дополнительные условия человеку для творчества, самореализации на службе, придают динамику, оптимизируют процесс принятия и выполнения управленческих решений. Умный формальный руководитель стремится к сотрудничеству, партнерству и вовлечению во власть неформального лидера. Вовлечение во власть означает и ответственность, прибавляет положительный конструктивный потенциал в коллективе или хотя бы нейтрализует активно-негативный потенциал, накапливающийся на неформальном уровне.

Существует ряд официальных административных механизмов, которые можно использовать для воздействия на систему коммуникаций организации. Например, учитывая, что сотрудники более охотно обращаются за информацией к знакомым лицам, чем к незнакомым, администрация способствует установлению дружественных отношений между сотрудниками. Умный руководитель охотно привлекает к работе сотрудников нескольких подразделений, которые продолжают играть роль каналов информации и после окончания совместного проекта, сохраняя сложившиеся отношения. Целенаправленное увеличение объема делового общения, коммуникативного взаимодействия помогает гасить межличностные конфликты.

Еще одна конфликтогенная проблема, дестабилизирующая управленческие отношения — коррупция.

Коррупция (лат. corruptio — подкуп) — подкупность и продажность общественных и политических деятелей, работников управленческих органов. Коррупция означает злоупотребление служебным положением, прямое использование должностным лицом прав и полномочий в целях личного обогащения.

Коррупция оказывает негативное влияние на экономическую деятельность, разрушает рыночные механизмы и конкуренцию, ведет к повышению цен и нерациональному использованию государственных ресурсов.

В конечном счете коррупция увеличивает неравенство в обществе, способствуют обострению чувства несправедливости и вызывает социальный протест у населения, снижает эффективность работы аппарата.

Рост коррупции чиновников современного российского общества обусловлен рядом факторов. Среди них:

• стремительный переход к новой экономической системе, не подкрепленный необходимой правовой базой и правовой культурой;

• незрелость демократических культурных традиций;

• образование «вакуума» в государственно-контрольной сфере как следствие распада советской системы контроля.

Коррупция является проблемой национальной безопасности России, во всяком случае так считает большинство опрошенных граждан.

В борьбе с коррупцией используются различные методы, среди которых: разработка законодательных актов; формирование профессиональной госслужбы; ограничение вмешательства государства в экономику; совершенствование механизма государственного распределения и регулирования; усиление контроля за органами управления; гласность в работе органов власти; ясная и результативная политика; честность и компетентность руководства. Однако следует признать, что действенный антикоррупционный механизм пока не создан.

Итак, если классифицировать внутрисистемные конфликты по их участникам, то можно выделить:

• конфликты между министерствами и ведомствами;

• конфликты между министерствами (ведомствами) и региональными или местными органами власти;

• конфликты между политическими должностными лицами (группы А) и профессиональными (карьерными) госслужащими;

• конфликты внутриорганизационные.

Специалисты предлагают такие методологические подходы к управлению конфликтами, как:

• управление по причинам. Зная причины, разрушающие управленческие отношения, можно найти пути их сохранения;

• управление по закону. Дух повиновения закону даже в мелочах должен определять климат сферы управления.

• адекватная и без опоздания реакция на начавшиеся изменения в общественной сфере, объекте управления;

• приоритет чести, но и отказ от ведомственных амбиций;

• принцип равенства в общении с верхними и нижестоящими структурами и людьми;

• ограничение срока пребывания на выборной (политической) должности;

• приближение потенциальных разрушителей управленческих отношений к процессу принятия решений, ибо их близость стимулирует правительство и должностных лиц к поддержанию надлежащего порядка в практической работе и делопроизводстве и способствует повышению ответственности у оппозиции;

• умеренность в использовании символов статуса управленческого органа. Чем больше привилегий, дополнительных вознаграждений, тем больше взаимного недоверия и хуже взаимодействие между руководителями и подчиненными, управляющими и управляемыми;

• открытая борьба со злоупотреблениями должностных лиц, прежде всего с коррупцией;

• направление реформ государственной службы, нацеленных на преодоление противоречий, предполагает использовать в качестве важнейшего регулятора право.

Известно, что правоприменительная практика выражается в следующих юридических формах: исполнение, т.е. выполнение предписания, содержащегося в норме; соблюдение как воздержание от запрещенных действий; использование, т.е. самоопределение относительно целесообразности использования нормы в конкретном случае; применение — принятие властного (управленческого) решения на основе действующей нормы.

Здесь уместно отметить, что в управленческой практике нередко исходят не из той или иной правовой нормы непосредственно, а опираются на так называемую общепринятую аргументацию, т.е. следуют не букве, но духу закона. При неясности нормативного текста управленцы могут действовать на основе прецедента, опыта в прошлом в аналогичных ситуациях (методом аналогий). Правовые, эмпирические, нравственные нормы и правила воплощены в принципы государственной службы. Значит, следование им должно стать доминирующей тенденцией в управленческих отношениях.

Поддержим и такое обозначившееся направление в упорядочении отношений в системе исполнительной власти, как формирование служебного права, нового для России правового института.

Служебное право позволяет выделить и нормативно регулировать такие группы отношений по службе, как:

• реализация кадровой политики в государственной службе (подбор, расстановка кадров в госуправлении, работа со служащими и в целом с персоналом в госорганах);

• отношения субординации на госслужбе: между руководителем и подчиненными;

• отношения по практическому функционированию госслужбы, т.е. между органом, должностным лицом и теми, кто является объектом их воздействия;

• общественные отношения по реализации принципов госслужбы;

• общественные отношения по формированию и реализации правового статуса госслужащего;

• общественные отношения по прохождению госслужбы;

• общественные отношения по прекращению госслужбы;

• общественные отношения по управлению госслужбой;

• общественные отношения по реформированию госслужбы.

В механизме реформирования государственной службы и отношений должное место следует отвести административной этике — нормам отношений, поведения, предписываемым особым общественным и профессиональным статусом государственных служащих.

Известно, что этика связана с ценностями, относящимися к человеческому поведению, которые свидетельствуют о правильности или ошибочности определенных действий, о мотивах и результатах таких действий. Проблема этики в госуправлении связана с тем, что перед госслужащими возникает вопрос «морального выбора» в процессе его профессиональной деятельности. В качестве средства регулирования поведения руководителей и служащих выступает не только внешний (законы, кодексы, нормы), но и внутренний контроль (убеждения, нравственные ценности, нормы морали, принципы).

При возникновении этических дилемм (например, этика цели и средств) управленцы могут следовать трем принципам:

• максимальный социальный результат и удовлетворение интересов большинства людей,

• соблюдение прав, свобод и достоинства других лиц,

• справедливое распределение выгод и издержек среди различных групп и слоев общества.

Во всех странах возросло внимание к административной этике. Так, в США в 1985 г. принят «Этический кодекс американского общества государственного управления» (АОГУ имеет свой орган — «Public Administration Review»), создан Совет по борьбе с коррупцией и эффективности государственного управления при Президенте США, а в 1989 г. на основе закона об этической реформе сформирована самостоятельная структура — Бюро по правительственной этике, наделенное правом издавать распоряжения по вопросам этики, устанавливать набор стандартов поведения госслужащих, давать этическую оценку принимаемых законов, осуществлять специальные программы обучения служащих, анализировать финансовое положение работников правительственной администрации и решать другие вопросы морального порядка.

В России ученые Российской академии и государственной службы при Президенте Российской Федерации разработали примерный этический кодекс государственных служащих Российской Федерации. В Администрации Президента РФ и правительственных структурах ведется работа над кодексом государственной службы, который включает правовые и моральные требования. Главная функция этических кодексов — помочь государственным служащим в правильном свете видеть ценности государства, госслужбы, своей организации, научиться понимать, какие действия могут подорвать доверие к этим ценностям и государству, чтобы избегать их.

Одним из средств укрепления законности и этичности в деятельности госслужащих является присяга (введена Петром I в 1720 г.), принимается в момент вступления в должность, в устной или письменной форме.

Выполнение присяги не такое простое дело в жизни, как в теории, включает в себя то, что можно определить как зона допустимого в отношениях руководителя и подчиненного (за пределами можно ожидать неповиновение или хотя бы сопротивление). Как относиться служащим к незаконным (неэтичным) приказам и распоряжениям руководителей? Прямое неповиновение приказу, недопускаемое присягой, влечет если не санкции, то осложнения субординационных отношений — это возможно одобрить лишь в экстремальных ситуациях, когда действие, предписанное в приказе, административно или уголовно наказуемо. В других случаях госслужащий запрашивает повторное письменное подтверждение указанного распоряжения и обязан его выполнить. Ответственность ложится на руководителя, отдавшего неправовое (неэтичное) распоряжение. В то же время исполнительность создает необходимые условия непрерывного функционирования аппарата госорганов.

Удовлетворенность государственных служащих деятельностью своего руководства, правительства, в целом, правящего режима может быть высокой, низкой и отрицательной. Высокой — когда служащие полностью удовлетворены политикой режима, а их индивидуальные оценки совпадают с целями государства (такое состояние дает возможность чиновникам испытывать дополнительное уважение к столь же лояльным коллегам); средней — при которой служащие испытывают противоречивые чувства к целям режима; низкой — когда у служащих появляются пессимистические взгляды на политику правительства и накапливаются факторы, усиливающие чувство незащищенности, снижающие мобилизованность и осложняющие отношения к лояльным членам коллектива (вплоть до открытой враждебности); и отрицательной — когда индивидуально-личностная позиция служащих резко противостоит целям государственной политики.

Это может вызвать потребность выступить с политическим протестом, может и не иметь никаких последствий для служащих и их взаимоотношений с коллегами и внешней средой, а может и привести к отставке.

Итак, главные проблемы государственной службы и управленческих отношений обусловлены противоречиями между курсом на демократизацию отношений и изжившим себя политически и нравственно, но сохраняющимся на практике авторитарным (административно-командным), бюрократическим стилем в руководстве и управлении; между возросшими требованиями к профессионализму и компетенции кадров госслужбы и реальным состоянием госаппарата, уровнем подготовки, степенью социальной и правовой защищенности.

Административные реформы как преодоление противоречий в управленческих отношениях должны включать по крайней мере триединую задачу: установление новых отношений между государством и гражданами, развитие между государством и госслужащими отношений, основанных на доверии, введение новой демократической практики и новых технологий принятия решений в государственных органах.

Важным ресурсом упорядочения отношений в системе исполнительной власти является повышение ответственности должностных лиц и в целом законности в государственной службе.

Вопросы для самоконтроля и размышления

1. Определите сущность управленческих отношений и их специфику в системе исполнительной власти.

2. Объясните различия между политическими и административными отношениями.

3. Что вы вкладываете в понятия: стиль управления, режим управления?

4. Обозначьте наиболее часто встречающиеся конфликты в административной среде. Как вы видите возможности их разрешения?