27.1. законность в государственном управлении

27.1. законность в государственном управлении

Законность как термин имеет несколько смыслов. Ее можно толковать как:

1. Режим, т.е. установленный государственный порядок, в соответствии с которым все правоотношения и действия государственных органов, органов местного самоуправления, общественных институтов и граждан осуществляются в рамках закона.

2. Метод, т.е. совокупность способов, приемов, средств, юридических норм и гарантий, с помощью которых управленческая деятельность вводится в русло законов, направляется на исполнение законов в установленных законами формах и признанными законами действиями.

3. Принцип жизнедеятельности для всех — следование закону, правилу «выгодно поступать по закону и невыгодно — вопреки ему».

При любом подходе к законности ее сущность состоит в том, чтобы выраженные в правовых нормах (правилах поведения) позитивные обязывания исполнялись, дозволения использовались, запреты соблюдались, закон реально выполнял свою регулирующую роль в жизни государства, общества и конкретного человека.

Законность как реальный факт, а не благое пожелание, может быть только единой и неделимой, охватывать все государство и общество, все структуры управления и человека, касаться всех и каждого.

Проблему законности можно рассмотреть на двух уровнях: на уровне нормотворческой деятельности государственно-административных органов и на уровне правоприменения, реализации правовых актов, обеспечения режима законности в процессе организационно-управленческой деятельности.

Уровень законности в государстве прежде всего зависит от ее состояния в исполнительно-распорядительной деятельности субъектов административной власти, ибо1:

• Аппарат исполнительной власти представляет многочисленную группу. Число государственных служащих государственно-административной системы во много раз превышает численность всех служащих, занимающихся иной государственной деятельностью. С ними люди, негосударственные организации, трудовые коллективы контактируют намного чаще, чем с представительными и судебно-прокурорскими органами.

• Субъекты государственно-административного управления осуществляют правоприменение и издают, как уже отмечалось выше, огромное число нормативных актов, обладают большими властными полномочиями.

• Они непосредственно распоряжаются материальными, финансовыми, трудовыми ресурсами.

• Органы исполнительной власти, их должностные лица вправе осуществлять внесудебное принуждение, юрисдикционную деятельность, в их непосредственном ведении находится механизм физического принуждения, защиты.

• Они наделены дискреционными полномочиями, свободой усмотрения, которая служит одним из средств выполнения государственными органами возложенных на них задач и полномочий. Все эти причины и объясняют тот факт, что при низком уровне законности в государственно-административном управлении, даже если иные подсистемы государственного механизма неукоснительно выполняют юридические предписания, есть основания говорить о разрушении, кризисе режима законности. Если известны многочисленные случаи, когда работники милиции незаконно задерживают граждан, изымают у них имущество, когда без достаточных законных оснований военнослужащие применяют оружие, убивают и ранят людей, когда квартиры распределяются в обход установленных правил, лицензирование не обходится без взяток и другие подобные, то даже строжайшее соблюдение законов при осуществлении правосудия, в процессе прокурорского надзора не окажет существенного влияния на общую картину взаимоотношений государства и граждан, общественных институтов. Это будут лишь островки законности в море управленческого своеволия. Юридическая правомерность деятельности исполнительной власти — стержень правопорядка в стране.

Правопорядок — этим понятием обозначается система стабильных правовых связей и отношений, существующих в государстве, обществе, между людьми, обеспечивающих их потребности, интересы и цели, способствующих гармонизации и рационализации общественного развития. Правопорядок можно считать конечным пунктом реализации права1.

Государственные служащие, чтобы поддерживать правопорядок в стране, должны решать двуединую задачу: во-первых, действовать в соответствии с законом, подзаконными актами, в том числе теми, что изданы самой государственной администрацией, нормативными и индивидуальными актами вышестоящих звеньев исполнительной власти, судов и судей, во-вторых, проявлять инициативу для обеспечения выполнения законов, иных правовых актов, оперативных управленческих решений. Нельзя и невозможно активную администрацию лишать дискреционных полномочий, жестко связывать ее юридическими предписаниями. В рамках закона она должна иметь возможность выбора оптимальных вариантов решений и действий. Целесообразность деятельности, общественно полезная цель — существенный компонент законности в управлении. Важно учесть, что законы рассчитаны на обычные условия, нормальные обстоятельства. Но случаются и экстремальные ситуации, когда необходима активность исполнительных органов по предотвращению вредных последствий, оказанию помощи пострадавшим.

Целесообразностью должна руководствоваться администрация и при возникновении ситуаций, угрожающих личной и общественной безопасности, не охваченной правовым регулированием. Не стоит, однако, противопоставлять друг другу законность и целесообразность в деятельности госаппарата. Главный ориентир здесь — общественная польза, конституционные устои, гарантии прав и свобод человека.

Обеспечение правопорядка и законности в обществе во многом зависит от состояния государственной дисциплины.

Государственная дисциплина — точное соблюдение всеми организациями и гражданами установленного государством порядка деятельности государственных органов, предприятий, учреждений, организаций по выполнению возложенных на них обязанностей и реализации функций государственного управления.

Государственная дисциплина основывается на объективном выражении требований и предписаний государственных органов в пределах их полномочий. Она требует соблюдения законности, договорных обязательств, несовместима с ведомственным или местническим подходом к решению общегосударственных задач. Исходя из целей служения интересам человека и общества, государство посредством установления государственной дисциплины стремится к достижению общественной стабильности, созданию необходимых условий для нормального развития и жизнедеятельности во всех сферах: социальной, правовой, экономической, культурной. В демократических государствах государственная дисциплина строится на демократических принципах организации управления, которые учитывают соблюдение баланса интересов человека и государства, неразрывно увязывается с укреплением дисциплины труда, с требованиями норм морали и нравственности.

Государственная дисциплина может состоять из различных видов дисциплины: плановой, финансовой, договорной, технологической, служебной и др. Например, плановый элемент государственной дисциплины заключается в необходимости планирования государственными органами своей деятельности, реализации запланированных программ в какой-либо сфере своей компетенции. В области хозяйственных, коммерческих отношений главным элементом государственной дисциплины является соблюдение договорной дисциплины. Она выражается в точном и неуклонном выполнении юридическими и физическими лицами принятых обязательств по договорам. Ослабление договорной дисциплины как важнейшего хозяйственно-экономического элемента государственной дисциплины ведет к упадку хозяйства страны. Требования финансовой дисциплины обязательны не только для исполнения государственного бюджета, они также распространяются на всех субъектов финансово-экономической деятельности и обязательны для них независимо от форм собственности. Исполнение государственной дисциплины при этом означает соблюдение законодательства, устанавливающего систему нормативов, в соответствии с которыми могут планироваться и расходоваться денежные средства как государственных учреждений, так и частных предприятий и индивидуальных предпринимателей.

Формируясь и совершенствуясь под воздействием правовых норм, закрепленных в законах, подзаконных актах, иных распорядительных документах (приказах, инструкциях), государственная дисциплина является важным фактором управления отношениями между людьми и их организациями.

Как вид государственной дисциплины в государственных органах и учреждениях существует служебная дисциплина. Она обеспечивает четкую работу государственного аппарата, требует от каждого его работника понимания возложенных на него служебных функций, ответственности в соответствии с занимаемой должностью. Государственная дисциплина участников управленческого процесса, регулируемого государством, предполагает неуклонное исполнение закона не только работниками государственного аппарата, но также и всеми гражданами страны, занятыми в различных сферах жизнедеятельности.

Служебная дисциплина есть добросовестное и ответственное исполнение обязанностей по государственной службе, функций и полномочий по занимаемой государственной должности.

В многозвенном иерархически организованном аппарате государственного управления только поведение в соответствии с должным — юридически установленным и нравственно признаваемым — в состоянии поддерживать рациональность и эффективность его функционирования.

Штатная дисциплина, касающаяся в основном руководителей государственных органов и органов местного самоуправления, заключается в следовании определенным типовым моделям организации соответствующих органов. Конечно, руководитель обладает известной свободой в построении структуры своего аппарата, но есть апробированные рекомендации, опыт, игнорировать которые вряд ли целесообразно.

Кроме того, надо учитывать, что неустойчивость в штатном расписании, частые перестановки кадров создают психологическое напряжение, нездоровый моральный климат в коллективе.

Учетно-статистическая дисциплина обусловливает использование унифицированных показателей, корректное и типовое ведение многочисленных документов. При ее нарушении статистика теряет свой сущностный информативный характер.

Трудовая дисциплина означает поведение в соответствии с условиями трудового законодательства, трудового договора и правилами внутреннего трудового распорядка.

В исполнительской (служебной) дисциплине нужно видеть два аспекта: институциональный, т.е. совокупность норм, процедур, требований, которые государственный служащий призван исполнять как служебный долг, и поведенческий — доброжелательность, обязательность в общении с руководством, коллегами, гражданами (потребителями управленческих услуг) — гражданский долг. Эти два аспекта не должны быть в противоречии. Но у каждого могут возникнуть и возникают сложные ситуации, связанные с необходимостью выбора между служебным долгом и гражданским. Выбор своей позиции — ответственное дело!