Составление и внесение проектов бюджетов

Составление и внесение проектов бюджетов

Составление проектов бюджетов предваряет разработка прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Федерации, муниципальных образований и отраслей экономики, а также подготовка сводных финансовых балансов. На основании этих документов органы исполнительной власти осуществляют разработку проектов бюджетов. В этом случае должна также учитываться необходимость достижения минимальных государственных социальных стандартов на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг, а также в соответствии с другими нормами (нормативами) , установленными законодательством и правовыми актами органов местного самоуправления (ст. 169 БК РФ). К сожалению, до настоящего времени законодательно государственные минимальные социальные стандарты не установлены.

Составление проектов бюджетов относится к исключительной прерогативе Правительства РФ, соответствующих органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Непосредственно проекты бюджетов составляют Минфин России, финансовые органы субъектов Федерации и муниципальных образований (ст. 171 БК РФ).

Исходными макроэкономическими показателями для составления проекта бюджета являются:

— объем валового внутреннего продукта (ВВП) на очередной финансовый год;

— темп роста ВВП в очередном финансовом году;

— уровень инфляции.

В целях своевременного и качественного составления проектов бюджетов финансовые органы имеют право получать необходимые сведения от финансовых органов другого уровня бюджетной системы, а также от иных государственных органов, органов местного самоуправления и юридических лиц.

К сведениям, необходимым для составления проектов бюджетов, относятся следующие: о действующем на момент начала разработки проекта бюджета налоговом законодательстве; нормативах отчислений от собственных и регулирующих доходов бюджетов других уровней бюджетной системы; о предполагаемых объемах финансовой помощи, предоставляемой из бюджетов других уровней бюджетной системы; о видах и объемах расходов, передаваемых с одного уровня бюджетной системы на другой; о нормативах финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг; о нормативах минимальной бюджетной обеспеченности.

При составлении проекта бюджета за основу принимаются:

1) бюджетное послание Президента РФ;

2) прогноз социально-экономического развития соответствующей территории на очередной финансовый год;

3) основные направления бюджетной и налоговой политики соответствующей территории на очередной финансовый год;

4) прогноз сводного финансового баланса по соответствующей территории на очередной финансовый год;

5) план развития государственного или муниципального сектора экономики соответствующей территории на очередной финансовый год;

6) долгосрочные целевые программы (если предусматривается их финансирование за счет средств бюджета).

Концептуально проектируемые бюджеты должны полностью соответствовать бюджетной политике Российской Федерации на очередной финансовый год, которая определяется в бюджетном послании Президента РФ. Бюджетное послание Президента ежегодно направляется Федеральному Собранию РФ не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году (ст. 170 БК РФ).

Прогноз социально-экономического развития территории разрабатывается на основе данных социально-экономического развития территории за последний отчетный период, прогноза социально-экономического развития территории до конца базового года, тенденций развития экономики и социальной сферы на планируемый финансовый год и предшествует составлению проекта бюджета. Изменение прогноза социально-экономического развития территории в ходе составления и рассмотрения проекта бюджета влечет за собой изменение основных характеристик проекта бюджета.

Перспективный финансовый план — документ, формируемый одновременно с проектом бюджета на основе среднесрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, субъекта Федерации, муниципального образования и содержащий данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению государственных или муниципальных заимствований и финансированию основных расходов бюджета. Этот план разрабатывается в целях:

— информирования законодательных (представительных) органов о предполагаемых среднесрочных тенденциях развития экономики и социальной сферы;

—комплексного прогнозирования финансовых последствий разрабатываемых реформ, программ, законов;

— выявления необходимости и возможности осуществления в перспективе мер в области финансовой политики;

— отслеживания негативных тенденций и своевременного принятия, соответствующих мер.

Перспективный финансовый план разрабатывается на три года, на базе текущего бюджета. Он ежегодно корректируется с учетом показателей уточненного среднесрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, субъекта Федерации, муниципального образования; при этом плановый период сдвигается на один год вперед. Этот план составляется по укрупненным показателям бюджетной классификации и законодательно не утверждается.

Баланс финансовых ресурсов представляет собой баланс всех доходов и расходов Российской Федерации, субъектов Федерации, муниципальных образований и хозяйствующих субъектов на определенной территории. Он составляется на основе отчетного баланса финансовых ресурсов за предыдущий год в соответствии с прогнозом социально-экономического развития соответствующей территории и является основой для составления проекта бюджета.

В процессе составления бюджета каждому главному распорядителю, распорядителю бюджетных средств и бюджетному учреждению устанавливаются задания по предоставлению государственных или муниципальных услуг в зависимости от цели функционирования названных конкретных субъектов. При расчете финансирования государственного заказа на предоставление государственных или муниципальных услуг, выполняемого государственными, муниципальными унитарными предприятиями или иными юридическими лицами должны использоваться нормативы финансовых затрат на такие услуги. Однако в настоящее время применение данного положения приостановлено из-за отсутствия законодательного установления государственных минимальных социальных стандартов.

План развития государственного или муниципального сектора экономики включает:

— перечень и сводный план финансово-хозяйственной деятельности федеральных казенных предприятий;

—перечень и сводный план финансово-хозяйственной деятельности государственных или муниципальных унитарных предприятий;

—программу приватизации (продажи) государственного или муниципального имущества и приобретения имущества в государственную или муниципальную собственность;

—сведения о предельной штатной численности государственных или муниципальных служащих и военнослужащих по главным распорядителям бюджетных средств.

В план развития государственного сектора экономики федерального уровня (в форме сводного плана по главным распорядителям бюджетных средств) включается план предоставления государственных или муниципальных услуг бюджетными учреждениями. Органы государственной власти, органы местного самоуправления могут определять дополнительные составляющие и дополнительные требования к плану развития государственного или муниципального сектора экономики.

Долгосрочные целевые программы разрабатываются органом исполнительной власти, органом местного самоуправления и подлежат утверждению соответствующим законодательным (представительным) органом, представительным органом местного самоуправления. Перечень долгосрочных целевых программ формируется органом исполнительной власти, органом местного самоуправления в соответствии с прогнозами социально-экономического развития Российской Федерации и соответствующей территории и определяемыми на основе этих прогнозов приоритетами. Долгосрочная целевая программа, предлагаемая к утверждению и финансированию за счет бюджетных средств или средств государственного внебюджетного фонда, должна содержать:

— технико-экономическое обоснование;

—прогноз ожидаемых социально-экономических (экологических) результатов реализации указанной программы;

— наименование заказчика указанной программы;

— сведения о распределении объемов и источников финансирования по годам;

—другие документы и материалы, необходимые для ее утверждения.

В конечном счете показатели, представляемые для рассмотрения и утверждения в проекте закона (решения) о бюджете, должны отражать все основные характеристики. К таковым относятся в первую очередь общий объем доходов и расходов бюджета и его дефицит. В проекте закона (решения) о бюджете должны содержаться также прогнозируемые доходы, распределенные по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов, и нормативы отчислений от собственных доходов бюджета, передаваемых бюджетам других уровней бюджетной системы. Кроме того, в проекте закона (решения) о бюджете должны быть установлены:

— расходы бюджета по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов функциональной классификации расходов бюджетов;

— общий объем капитальных и текущих расходов бюджета;

—расходы и доходы целевых бюджетных фондов;

—объемы финансовой помощи бюджетам других уровней бюджетной системы, предоставляемой в форме дотаций, субвенций и субсидий (по бюджетам, получающим указанную финансовую помощь);

—распределение бюджетных ассигнований по главным распорядителям бюджетных средств в соответствии с ведомственной структурой расходов соответствующего бюджета;

—иные показатели, определенные БК РФ, законами субъектов Федерации и правовыми актами органов местного самоуправления о бюджетном устройстве и бюджетном процессе.

В проекте закона (решения) о бюджете в составе расходов бюджета устанавливаются лимиты предоставления налоговых кредитов на срок, превышающий пределы очередного финансового года.

Определяются также характеристики внутреннего долга, включая источники финансирования дефицита бюджета, верхний предел государственного или муниципального долга по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом, а также другие предельные значения с указанием предельных объемов обязательств по государственным или муниципальным гарантиям.

В проекте федерального закона о федеральном бюджете, кроме того, должны быть определены основные характеристики внешнего долга Российской Федерации. В частности, определяется его верхний предел по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом, предел государственных, внешних заимствований, объемы и перечень государственных внешних заимствований по показателям источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета, пределы предоставления Российской Федерацией государственных кредитов иностранным государствам и их юридическим лицам, а также международным организациям (в том числе государствам—участникам СНГ), предел предоставления государственных гарантий третьим лицам на привлечение внешних заимствований. В проекте федерального бюджета устанавливается также соотношение между величиной прожиточного минимума и минимальным размером пенсии по старости, минимальными размерами стипендий, пособий и других обязательных социальных выплат.

Вместе с проектом бюджета на очередной финансовый год составляются:

— прогноз консолидированного бюджета соответствующей территории на очередной финансовый год;

— адресная инвестиционная программа на очередной финансовый год;

—план развития государственного или муниципального сектора экономики;

— структура государственного или муниципального долга и программа внутренних и внешних заимствований, предусмотренных на очередной финансовый год для покрытия дефицита бюджета;

— оценка потерь бюджета от предоставленных налоговых льгот;

— оценка ожидаемого исполнения бюджета за текущий финансовый год;

— другие документы и материалы.

Законами субъектов Федерации, правовыми актами органов местного самоуправления может быть предусмотрено составление и иных документов и материалов.

Проект закона (решения) о бюджете вносится на рассмотрение законодательного (представительного) органа органом исполнительной власти, органом местного самоуправления в срок, определенный для: федерального бюджета— Бюджетным кодексом РФ, для бюджета субъекта Федерации и местного бюджета—соответствующим законом или правовым актом. Одновременно с проектом бюджета законодательному (представительному) органу представляются указанные выше документы и материалы.

Особенности имеет составление проекта федерального бюджета. В соответствии со ст. 184 БК РФ составление проекта федерального бюджета осуществляется Правительством РФ и начинается не позднее чем за 10 месяцев до начала очередного финансового года. Проект составляется в соответствии с бюджетной политикой, определенной в Бюджетном послании Президента РФ. Порядок и сроки составления проекта федерального бюджета, а также документов и материалов, обязательных для представления одновременно с проектом, также определяются Правительством РФ.

Уполномоченный орган исполнительной власти организует разработку прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и уточнение параметров среднесрочного прогноза.

Минфин России организует разработку проектировок основных показателей федерального бюджета на среднесрочную перспективу и проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Проектировки основных показателей федерального бюджета на среднесрочную перспективу разрабатываются одновременно с проектом федерального бюджета на очередной финансовый год на основе среднесрочной программы Правительства РФ, среднесрочного прогноза социально-экономического развития и прогноза сводного финансового баланса по территории Российской Федерации.

На первом этапе осуществляются разработка федеральными органами исполнительной власти и выбор Правительством РФ плана-прогноза функционирования экономики Российской Федерации на очередной финансовый год, содержащего основные макроэкономические показатели, характеризующие состояние экономики. На основании этого плана-прогноза разрабатываются основные характеристики федерального бюджета на очередной финансовый год и распределяются расходы федерального бюджета в соответствии с функциональной классификацией расходов и проектировок основных доходов и расходов федерального бюджета на среднесрочную перспективу. После принятия названных показателей Правительство РФ направляет бюджетные проектировки федеральным органам исполнительной власти для распределения по конкретным получателям средств федерального бюджета, а также уведомляет органы исполнительной власти субъектов Федерации о методике формирования межбюджетных отношений на очередной финансовый год и на среднесрочную перспективу.

На втором этапе федеральные органы исполнительной власти распределяют предельные объемы бюджетного финансирования на очередной финансовый год в соответствии с функциональной и экономической классификациями расходов бюджетов и по получателям бюджетных средств. Одновременно они разрабатывают предложения о проведении структурных и организационных преобразований в отраслях экономики и социальной сфере, об отмене нормативных правовых актов, исполнение которых влечет расходование бюджетных средств, не обеспеченное реальными источниками финансирования в очередном финансовом году, о приостановлении о поэтапном введении в действие указанных нормативных правовых актов.

Одновременно уполномоченный орган исполнительной власти формирует перечень федеральных целевых программ, подлежащих финансированию из средств федерального бюджета в очередном финансовом году, согласовывает объемы их финансирования в предстоящем году и на среднесрочную перспективу.

Несогласованные вопросы по бюджетным проектировкам в предстоящем году и на среднесрочную перспективу подлежат рассмотрению межведомственной правительственной комиссией, возглавляемой министром финансов.

Разработка и согласование федеральными органами исполнительной власти показателей проекта федерального бюджета на очередной финансовый год, представляемых одновременно с ним документов и материалов, законопроектов о минимальном размере оплаты труда, о минимальном размере государственных пенсий, о порядке индексации заработной платы работников бюджетной сферы и государственных пенсий в очередном финансовом году, а также составляемого в виде приложения к проекту перечня законодательных актов (статей, отдельных пунктов статей, подпунктов, абзацев), действие которых отменяется или приостанавливается на очередной финансовый год в связи с тем, что бюджетом не предусмотрены средства на их реализацию, завершаются не позднее 15 июля года, предшествующего очередному финансовому году.

В период с 15 июля по 15 августа года, предшествующего очередному финансовому году, Правительство РФ рассматривает прогноз социально-экономического развития на очередной финансовый год и уточненные параметры прогноза на среднесрочную перспективу, проект федерального бюджета и проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов на очередной финансовый год, проект перспективного финансового плана, другие документы и материалы, характеризующие бюджетно-финансовую политику в очередном финансовом году и на среднесрочную перспективу, представленные Минфином России и другими федеральными органами исполнительной власти, и утверждает проект федерального закона о федеральном бюджете для внесения его в Государственную Думу.

Внесение проекта федерального закона о федеральном бюджете в Государственную Думу в соответствии со ст. 194 БК РФ должно быть осуществлено не позднее 24 часов 26 августа текущего года. Одновременно указанный законопроект представляется Президенту РФ. Вместе с проектом вносятся следующие документы и материалы:

— предварительные итоги социально-экономического развития Российской Федерации за истекший период текущего года;

— прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год;

— основные направления бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год;

— план развития государственного и муниципального секторов экономики;

—прогноз сводного финансового баланса по территории Российской Федерации на очередной финансовый год;

—прогноз консолидированного бюджета Российской Федерации на очередной финансовый год;

— основные принципы и расчеты по взаимоотношениям федерального бюджета и консолидированным бюджетам субъектов Федерации в очередном финансовом году;

— проект федеральных целевых программ и федеральных программ развития регионов, предусмотренных к финансированию из федерального бюджета на очередной финансовый год;

—проект федеральной адресной инвестиционной программы на очередной финансовый год;

— проект государственной программы вооружения на очередной финансовый год (в рамках государственной программы вооружения, утверждаемой Президентом РФ на десятилетний период);

—проект программы приватизации государственных и муниципальных предприятий на очередной финансовый год;

— расчеты по статьям классификации доходов федерального бюджета, разделам и подразделам функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации и дефициту федерального бюджета на очередной финансовый год;

— международные договоры Российской Федерации, вступившие в силу и содержащие ее финансовые обязательства на очередной финансовый год, включая нератифицированные международные договоры о государственных внешних заимствованиях и государственных кредитах;

— проект программы государственных внешних заимствований Российской Федерации на очередной финансовый год;

— проект программы предоставления Российской Федерацией государственных кредитов иностранным государствам на очередной финансовый год;

— проект структуры государственного внешнего долга Российской Федерации по видам задолженности и с разбивкой по отдельным государствам в очередном финансовом году;

—проект структуры государственного внутреннего долга Российской Федерации и проект программы внутренних заимствований, предусмотренных на очередной финансовый год;

—предложения по индексации минимальных размеров стипендий, пособий и других обязательных социальных выплат, денежного содержания федеральных государственных служащих, денежного довольствия военнослужащих, а также по порядку индексации (повышения) оплаты труда работников организаций бюджетной сферы;

—перечень законодательных актов (статей, отдельных пунктов статей, подпунктов, абзацев), действие которых отменяется или приостанавливается на очередной финансовый год в связи с тем, что федеральным бюджетом не предусмотрены средства на их реализацию.

Кроме того, одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год Правительство РФ вносит в Государственную Думу следующие проекты федеральных законов:

— о внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации о налогах и сборах;

—о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;

— о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации».

До 1 августа текущего финансового года на рассмотрение Государственной Думы вносится проект федерального закона о тарифах страховых взносов в государственные внебюджетные фонды на очередной финансовый год.

Если в проекте федерального закона о федеральном бюджете и проекте федерального закона о бюджете Пенсионного фонда РФ предусматривается индексация минимального размера оплаты труда и минимального размера государственных пенсий, Правительство РФ одновременно вносит и проекты соответствующих федеральных законов.

В случае возникновения разногласий между Государственной Думой, Советом Федерации, органами федеральной судебной системы, Конституционным судом РФ, Счетной палатой РФ и Правительством РФ в связи с составлением смет расходов соответствующих органов одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете Правительство РФ представляет протокол разногласий по поводу расходов указанных органов, не прошедших согласование.

Уже в процессе рассмотрения проекта федерального закона о федеральном бюджете, но не позднее 1 октября текущего года, дополнительно к документам и материалам, указанным выше, Правительство РФ представляет в Государственную Думу:

— оценку ожидаемого исполнения федерального бюджета за текущий финансовый год и консолидированного бюджета Российской Федерации за отчетный финансовый год;

—проекты программ предоставления гарантий Правительства РФ на очередной финансовый год и отчет о предоставлении гарантий за истекший период текущего финансового года;

—проект программы предоставления средств федерального бюджета на очередной финансовый год на возвратной основе по каждому виду расходов и отчет о предоставлении средств федерального бюджета на возвратной основе за отчетный финансовый год и истекший период текущего финансового года;

— предложения по расходам на содержание Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов, в том числе по расходам на содержание военнослужащих и гражданского персонала с указанием их штатной численности на начало и конец очередного финансового года.

К этому же сроку Банк России представляет в Государственную Думу проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на очередной финансовый год. Предварительно указанный проект направляется Президенту РФ и в Правительство РФ.

В течение суток со дня внесения проекта федерального закона о федеральном бюджете Совет Государственной Думы или в период парламентских каникул Председатель Государственной Думы направляет проект в комитет Государственной Думы, ответственный за рассмотрение бюджета (далее — Комитет по бюджету), для подготовки заключения о соответствии представленных документов и материалов установленным требованиям. На основании заключения Комитета по бюджету Совет Государственной Думы (Председатель Государственной Думы) принимает решение — проект к рассмотрению либо возвратить в Правительство РФ на доработку. Законопроект может быть возвращен на доработку в том случае, если состав представленных документов и материалов не соответствует установленным требованиям. Доработанный законопроект со всеми необходимыми документами и материалами должен быть вновь представлен в Государственную Думу в десятидневный срок и рассмотрен Советом Государственной Думы (Председателем Государственной Думы).

Процесс составления проектов бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов также имеет свои особенности. Это объясняется прежде всего тем, что помимо федерального законодательства он основывается также на соответствующих законах (решениях). Например, Закон г. Москвы от 6 сентября 1995 г. № 17 «О бюджетном процессе в Москве» определяет, что составление проекта бюджета относится к ведению Правительства Москвы. Проект бюджета города формируется в виде базовых структурных или удельных показателей на основе результатов прогнозов и расчетов. Решение о начале работы над составлением проекта бюджета принимает премьер Правительства Москвы в соответствии с нормативными актами, определяющими особенности бюджетной системы Российской Федерации в планируемом бюджетном году. Правительство Москвы готовит проект бюджетного послания и представляет его мэру Москвы. Используемая для целей закона о бюджете города Москвы бюджетная классификация основывается на бюджетной классификации, установленной нормативными актами Российской Федерации, и утверждается Московской городской Думой по представлению Правительства Москвы. Бюджетное послание мэра Москвы Московской городской Думе включает в себя:

— оценку исполнения бюджета предшествующего и текущего финансовых годов;

—прогноз основных показателей социально-экономического положения Москвы в соответствующий период;

—основные приоритеты бюджетной политики Москвы в наступающем финансовом году;

— сведения о прогнозируемых доходах бюджета Москвы;

— проект бюджета Москвы.

Не позднее 1 июня года, предшествующего соответствующему финансовому году, мэр Москвы представляет бюджетное послание и проект закона о бюджете города Москвы на следующий финансовый год в Московскую городскую Думу. Представление бюджетного послания и проекта закона о бюджете является официальным внесением проекта бюджета в Московскую городскую Думу.