16. дисфункции бюрократии

16. дисфункции бюрократии

Социологи употребляют слово "бюрократия" в нейтральном смысле. Но это не значит, что они не учитывают как положительные, так и отрицательные стороны бюрократии. Они идут дальше поверхностных суждений и стремятся дать глубокий анализ бюрократии. Первым это сделал Карл Маркс, а позже Макс Вебер. Последний считается родоначальником мировой социологии бюрократии. Он раскрыл анатомию формальной организации, исторические черты эволюции бюрократии как особого социального института, но он не затронул неформальную структуру бюрократии.

Функции неформальной структуры изучил Э. Мэйо. Он показал, что в реальности люди обращаются друг к другу не только и не столько как должностные лица, сколько как индивиды, устанавливающие между собой первичные, доверительные отношения, часто нарушая или обходя законные нормы и правила, не обращая внимания на иерархические статусы. Чиновники нередко пренебрегают служебными обязанностями, выдвигая на первый план личные, неофициальные отношения. Они нарушают закон, чтобы помочь тому, кто вызывает у них симпатии.

Нарушения, встречающиеся в работе налаженного механизма бюрократии, социологи называют дисфункциями. Их изучению посвятили свои исследования Ф. Селзник, Р. Мертон, Э. Шиллз, В. Томпсон, Р. Михельс. Каждый раз, когда бюрократия теряет свою эффективность, причиной выступают дисфункции. Их нет в идеальной бюрократии. Вмешательство человеческого фактора — эмоций, симпатий, пристрастий, неформальных норм и ценностей — одна из разновидностей дисфункции.

Чиновник в бюрократической организации делает карьеру не обязательно так, как требуют того формальные правила и нормы. "Сделать карьеру" означает для многих чиновников в Германии осесть в молодые годы в тепленьком местечке. Каста чиновников пользуется неслыханным преимуществом — они не подлежат увольнению. Чтобы предотвратить возможность подкупа, чиновникам запрещается брать подарки. Этот формальный запрет они успешно обходят, взимая наличными. Издаются строгие инструкции, пресекающие взяточничество. Но чиновников контролируют сами чиновники.

Взяточничество — один из самых древнейших элементов бюрократической организации. Само это явление возможно там, где существуют должности и должностные лица, распределяющие социальные блага. Взяточничество как подкуп должностного лица известно со времен Древнего Египта.

Злоупотребления среди египетских чиновников были достаточно частым явлением. Хотя они вряд ли принимали столь массовую форму, как в наше время. Чиновники из аппарата фараона склоняли местных богатеев к тому, чтобы те давали им рабов, инструмент и транспортные средства для работы в личном хозяйстве (своеобразной загородной даче), у бедных отнимали овощи под видом сбора для царского стола. Опять же под видом сбора в царскую казну они занимались мздоимством. Иногда они опускались до прямого насилия и взяточничества.

В дошедшей до нас жалобе царю на губернатора Янхаму сообщается о том, что он принуждал одного горожанина заплатить ему 2 тыс. сиклей, отдать жену и детей, иначе он их убьет. Правда, злоупотребления пресекались самими фараонами, они наносили его престижу не меньший вред, чем происки внешних врагов: виновники то и дело карались, отстранялись от должности, платили непомерный штраф, отдавались в рабы или лишались жизни. Бюрократическая машина египтян легко приносила в жертву рядовых чиновников, когда под угрозу ставилось ее существование.

Основу бюрократии составляет формальная организация, т.е. система предписанных ролей, целей, статусов, функций и стандартов деятельности. Стержнем формальной организации, по мысли Роберта Дабина, выступает особый код поведения чиновников, включающий нормы, правила и процедуры. Каждый из них знает или должен знать, в чем состоит круг его обязанностей, каковы его права и ответственность, что и как он должен делать на своем рабочем месте. Кроме того, чиновник, занимающий определенное место в иерархии, стремится знать, как ему вести себя с вышеи нижестоящими, на какой ступеньке управленческой лестницы он стоит, какова ее социальная значимость.

Иначе говоря, он должен получить ответ на вопрос о своем организационном статусе. Статус демонстрирует его персональное превосходство в сравнении с другими чиновниками. Статус ранжирует чиновников и отношения между ними на паритетные и приоритетные. В зависимости от того, высоким или низким статусом обладает данный чиновник, будут различаться церемониальные формы организационного поведения: с кем здороваться в первую очередь, в какой форме обращаться с просьбой к начальнику и т.п.

Если речь идет о служебном церемониале, т.е. правилах обращения и общения, то они определяются особым документом, который называется инструкцией. В организации она сведена к минимуму общих положений или практических рекомендаций, которые охватывают далеко не всю сферу поведения. Кроме инструкций, т.е. совокупности формальных правил, существуют еще неформальные правила. Их называют негласными нормами поведения, обычаем или конвенциональными нормами. Считается неприличным фиксировать на бумаге, скрепляя ее подписями и печатями, например, церемонию общения с начальником или обращение, в частности, личное поздравление с Новым годом.

Поясняющий пример

ИНСТРУКЦИЯ ВИЗИРЯ

Образцы чиновного церемониала можно найти у древних египтян. На гробнице визиря Рехмира сохранились ритуальные речи царя и инструкции, восходящие к эпохе Среднего царства. А рядом расположен текст речи самого визиря, повествующий о правилах должного поведения государственного чиновника: "Визирь, слушая в своей зале, при всяком акте, должен сидеть на седалище. На полу должен быть ковер, за спиной его подушка, подушка — под ногами, в руках палка, 40 кожаных свитков (свод законов) — развернуты перед ним.

Вельможи юга стоят перед ним, по обе стороны, начальник кабинета справа, докладчик — слева, секретари рядом... все на своих местах. Когда кто-либо скажет: "Нет никого предо мной", он должен быть представлен курьером визирю. Визирю должно быть доложено и о закрытии присутственного места в такой-то час, и об открытии его...

Ему докладывают о своей деятельности столоначальники. Затем он должен идти на совет к царю. Он должен войти к фараону раньше главного казначея, который должен ожидать у северного фасада. Затем главный казначей встречает его и докладывает:

"Все твои дела в порядке". Когда оба сановника доложат друг другу, визирь посылает открыть всем двери царского дома, чтобы все могли входить и выходить с ведома курьера, который должен распоряжаться, чтобы все это было записано.

Когда к нему обращается проситель, он должен поставить решение в два месяца для земли севера или юга, но для земли вблизи столицы и двора — в 4 дня, согласно закону, он должен выслушивать каждого просителя. Всякая просьба должна быть изложена письменно; не дозволяется просить устно".

Далее подробнейшим образом перечисляются все деловые обязанности визиря Рехмира: он набирает войска и утверждает списки гарнизонов, командующим выдает инструкции по управлению войсками, выслушивает всех чиновников от ^первого до последнего, определяет границы номов, принимает документы о храмовых доходах, контрактах и залогах, составляет списки всех быков, наблюдает за каналами в первый день каждой декады, заведует наблюдениями выхода Сириуса и подъема Нила. От него исходят должностные награждения, ему представляют отчет все служащие на флоте с высших до низших чинов, он наблюдает за скульптурными и строительными работами в храме, расписывает в фунтах золота и серебра повинности от каждого нома и делает многое другое.

Источник: Тураев Б. А. История древнего Востока:-Т. [. Л.: 1936. С. 269-270.

Инструкция визиря Рехмира служит образцом точности и исчерпывающей полноты. Напротив, у современных чиновников обязанности определяются абстрактно, в самом общем виде. Отсюда — многочисленные противоречия и дисфункции: должностное лицо обвиняют в том, чего оно не должно делать, и не требуют того, что оно обязано выполнять. Прикрываясь обтекаемой формулировкой обязанностей, современный бюрократ стремится уклониться от их исполнения. Данные эмпирических исследований свидетельствуют, что в 60—80\% случаев ответственность конкретного должностного лица устанавливается очень нечетко.

Обтекаемые формулировки должностных обязанностей порождают разветвленную систему тайных ходов в управленческой пирамиде, множество запасных лазеек, ложных тоннелей. Абстрактная формулировка возникает из желания предусмотреть все случаи, возникающие в деловой практике. В действительности же она не решает ни одной конкретной ситуации. Поэтому ее приходится снабжать массой дополнительных инструкций, лишенных всякого смысла.

Поясняющий пример

КОМСОМОЛЬСКИЙ ЦИРКУЛЯР

В 1987 г. Московский горком комсомола разослал в районные комитеты циркуляр "План реализации нештатных ситуаций". В нем подробно описаны 17 неожиданных ситуаций, которые могут возникнуть на отчетно-выборных конференциях, и "правильные" способы их разрешения. Если на конференцию пришло мало народу, пустые места следовало заполнять активистами или оперотрядом. Если зал переполнен, то предписывается в половине десятого утра перекрыть вход и через боковые двери внести 40 стульев. Детально регламентируется ход собрания: в каком часу специально подготовленные комсомольцы должны подать предложения об изменении повестки дня, когда председательствующему надо зачитать заранее подготовленный текст; что надо делать, если от делегатов поступают записки с каверзными вопросами (в этом случае у стола редакционной комиссии моментально должны собраться наиболее опытные работники РК ВЛКСМ, список которых заранее согласовывается, и готовить ответы).

Другая черта должностной иерархии — ритуал. Как любая форма демонстративного поведения, он связан с особым пониманием бюрократами престижа, статуса, авторитета, выполняемых функций. Ритуал освящает и приподнимает обычные действия, придает им торжественность, вносит элементы праздничности, тем самым превращая их в предмет, недосягаемый для критики и сомнений. Ритуал сакрализирует рутинные действия чиновников, придает им особую значимость и ценность.

Ритуальные аспекты почитания были на высоте в двух культурах — в современной Японии и в Древнем Египте. У древних египтян ритуал был наполнен глубоким религиозным смыслом. Это и понятно, так как первоначально жречество и чиновничество мало различались: жрецы поучали гражданские чины, а гражданские чиновники отправляли жреческие функции. Поэтому обращение к «чину» в какой-то степени было равнозначно обращению к "богу". Имени фараона вообще не полагалось упоминать всуе. Вместо него говорили "великий дом", "жизнь ему, здравие и благополучие". Царь не умирал, а "заходил в свой вечный горизонт".

Отсюда один из древ постоянных титулов царя — "живущий вечно". Коронация означала момент вступления царя в непосредственное общение с божеством и обставлялась особенно пышно. Церемониал сопровождался символическими действами, например, прикосновением губами к груди божества и присвоением материальных символов власти — львиного хвоста, диадемы с фигурой страшной змеи, царской короны. Элементы древней коронации сохранились в современных служебных церемониях и сегодня, в частности, в церемонии приведения к присяге президента страны.

Каждый чиновник имел свой титул. Например, титул "стоящий над людьми" обозначал принадлежность к высшему сословию. Внутри же сословия существовали дополнительные титулы, которые добавлялись к первому. Так, сочетание двух титулов "стоящий над людьми" (общегрупповой символ) и "главный" (внутригрупповой атрибут) давало новый титул — "князь". Эти князья имели, кроме того, и придворные титулы, например, "царский знакомый" или "единственный друг". Наконец, существовал еще функциональный титул, выражающий личное расположение царя к чиновнику. Вместе с ним даровалось право на получение гробницы.

Награждение верных слуг саркофагом из казенных каменоломен, жертвенной доской, фасадом гробницы для заупокойного культа или участком земли служило дополнительным источником средств существования для чиновников и способом усиления авторитета фараона. В своих посмертных автобиографиях, начертанных на стенах гробниц, вельможи перечисляли не только свои заслуги, но и царские милости. Странным в древних обычаях является только заупокойный характер дарений. Но смысл и функция одаривания за службу сохранились неизменными в течение пяти тысяч лет. И сегодня за преданность чиновников награждают многочисленными орденами и медалями, высокими званиями, юбилейными подарками, как и прежде, начальство одаривает подчиненных не из личных средств, а за казенный счет. Хотя услуги оказываются им лично.

Одаривание может принимать материальную и нематериальную форму. Это могут быть знаки особого расположения высокого лица, одобрительные жесты, взгляды. Особый аспект ритуала чинопочитания — поступки, которые, если их совершить по отношению к равному себе или нижестоящему, выглядели бы унизительно, к примеру, целование ног. Но если фараон позволил целовать себе ноги, то это знак высочайшей милости. На это могут рассчитывать только особо приближенные. Чиновники помельче допускаются лишь до того, чтобы целовать царский пол. Пережитки подобного ритуала — современные приемы "задабривания" начальства, скажем, намерение потереть ему спинку в бане, сбегать в магазин за дефицитным товаром.

Одаривание и знаки милости отличаются от другого элемента бюрократической жизни. Это льготы, которые не входят в содержание церемониала. Льготы и привилегии имеют социальную или экономическую природу, они служат формой либо освобождения от каких-то повинностей (бесплатный проезд, постой, кормление), либо дополнительных выплат или милостей (например, привилегия первым входить к царю с докладом). Льготы и привилегии оказываются вышестоящим лицом нижестоящему, но не наоборот. Ответной благодарностью подчиненных на подобные знаки внимания может быть только добросовестная служба. Чиновник не может иначе отблагодарить начальника. Лояльность и преданность в ответ на льготы и привилегии — естественная форма обмена между низами и верхами.

Превращенной формой лояльности выступает лесть и угодливость. Настоящая преданность доказывается реальными поступками, а ложная — вербальными символами. Взятка также выступает ложной формой ответной реакции подчиненного на расположение начальника. Во-первых, взятка является не оплатой, а авансом — своеобразным выпрашиванием (покупкой) будущих милостей. Во-вторых, взятка не имеет юридического оправдания. То, что покупается за взятку, входит в круг должностных обязанностей, например, быстрое оформление документов, которое чиновником намеренно тормозится.

Во всем цивилизованном мире мздоимство преследуется законом как то, что нарушает рациональные принципы управления, вносит дисфункции. Взятка ставит вышестоящее лицо в зависимость от нижестоящего, первый подпадает под власть второго, ибо должен ответить ему каким-то знаком особого расположения: ускорить решение вопроса или решить тяжбу в его пользу. Взятка часто служит средством сделать карьеру, продвинуться по службе раньше других. Но нарушение равенства среди подчиненных, если оно происходит по инициативе нижестоящего, а не начальника, подрывает основы иерархии. В конечном счете взятка есть присвоение не принадлежащих тебе прав одаривать должностное лицо, покушение на привилегии начальника, косвенный способ распределения богатства (льгот и привилегий) в пользу одних и в ущерб другим.

Взятка — социальная форма добровольного унижения. Чем больше чиновник кланяется и умилостивляет вышестоящее лицо, тем быстрее продвигается по служебной лестнице. Свой гипертрофированный вид унижение принимает в восточной бюрократии. В восточной деспотии у подчиненных существовало единственное право — унижаться и смиренно ждать милости, а у начальника — унижать и снисходить. Уважение лишь скрывало стремление одного занять место другого. И когда такое происходило, этот другой перенимал все атрибуты власти, манеру поведения и образ жизни начальствующего лица.

Бюрократия, особенно восточная, существует в мире слов. Отсюда цветистость ритуала, лингвистические обороты письма, заверения и клятвы, служебное продвижение за счет ораторского искусства, обещаний, доносительства. Расцвет древнеегипетской бюрократии совпадает с расцветом ораторского искусства. Высокомерная риторика и любовь к трескучим одам в честь высокопоставленных вельмож характерны не только для египетской бюрократии. Становление советской бюрократии в течение 70 лет происходило на фоне усиления вербальных символов и ослабления значимости реальных поступков.

Речи партийных деятелей, правительственные постановления, отчетные доклады съездам партии, официальные пресса и литература демонстрировали образцы канцелярита и угодничества. Бюрократическая риторика, сошедшая с высокой трибуны, продолжала жить в лозунгах и призывах, украшавших улицы и площади каждого города, в парадных рапортах предприятий, в приукрашивании статистических данных о развитии народного хозяйства.