8. управление государственной собственностью

8. управление государственной собственностью

Вышеприведенный пример выбран не случайно — он впрямую связан еще с одной задачей аппарата управления экономикой, а именно с организацией участия государственных (муниципальных) представителей в управлении собственностью нескольких совладельцев, объединенных в форме акционерного общества, товарищества, финансово-промышленной группы или других правовых формах предпринимательской деятельности. До тех пор пока отсутствовал механизм этого участия и использовался номенклатурный статус такого представителя (его должностное положение и орган управления, делегировавший ему право участия в управлении), государственный бюджет не имел никаких или почти никаких поступлений от использования своей собственности. Всего лишь на всего присутствие представителя государства в органах управления коммерческой структуры ведет фактически к приватизации государственного интереса. Оно свидетельствует о некоторой заинтересованности государства в деятельности этой структуры, но и только, поскольку никаких дополнительных обязательств или ограничений из этого факта не вытекает. Скорее, наоборот, он работает на имидж акционерной компании, подразумевая, а зачастую и обеспечивая государственную поддержку ее интересов.

Возможно, в этом не было бы ничего плохого, если бы наряду с усилением бизнес-привлекательности этой предпринимательской структуры увеличивалась отдача результатов ее деятельности в государственный бюджет, что в конечном счете и обусловливало участие государства в этой деятельности (просто необходимость надзора за деятельностью некоторых предприятий сейчас не рассматривается). Поэтому и складывалась такая ситуация, когда едва ли не самыми дерзкими и неуязвимыми нарушителями финансово-экономических требований, предъявляемых федеральными или муниципальными властями к хозяйствующим субъектам, являлись крупные акционерные общества, контрольный пакет которых принадлежит тому же государству или муниципалитету.

Достаточно было посмотреть на список крупных должников перед бюджетом всех уровней, пенсионным и другими небюджетными фондами, чтобы убедиться в том, что такая ситуация подрывает экономику и создает прямую угрозу банкротства государства. Тогда-то и была введена коллегия государственных представителей в крупных акционерных обществах, на которую была возложена ответственность за результаты хозяйственной деятельности таких обществ.

Это стало необходимым потому, что назначение того или иного должностного лица в качестве государственного представителя рассматривалось им как продолжение его должностных административных обязанностей по основному месту работы. Между тем характер должностных обязанностей в государственной и предпринимательской структурах далеко не одинаков, а в некоторых случаях даже противоположен. Федеральные и муниципальные власти имели в 1997 г. под своим контролем более 3000 пакетов акций, извлекая из этого мизерный доход — несколько сотен миллиардов рублей ("старых"), в то время как балансовая прибыль только 20 крупных компаний составила в этом году около 100 трлн. руб. Направленные в акционерные общества 2000 представителей министерств и ведомств рассматривали свое пребывание в составе администрации этих обществ как обузу и практически не участвовали в ее работе.

Конечно, цель участия государственной или территориальной администрации в деятельности той или иной предпринимательской структуры не исчерпывается стремлением к максимизации доходов от нее. Не вдаваясь в детали, можно сказать, что главная задача этого участия состоит в обеспечении проведения намеченной экономической политики непосредственно на уровне хозяйствующего субъекта. Исходя из этого и следует трактовать функции представителя государства (или муниципалитета) в органах управления предпринимательских структур. По существу ему передано в траст государственное (муниципальное) имущество, а, как известно, такая передача осуществляется на условиях соответствующих трастовых договоров.

В пользу такой трактовки говорит и тот факт, что нередко весь пакет принадлежащих государству акций или часть его передается в трастовое управление руководителю акционерной компании (так, например, обстоит дело с акциями "Газпрома") для защиты интересов акционеров от нежелательных воздействий сторонних инвесторов. Но по существу это был способ "успокоения" директоров приватизируемых предприятий, чтобы не создавать угрозу потери ими привычного полновластия. И только в конце 1997 г. Центробанк совместно с Федеральной комиссией по ценным бумагам разработал положение о механизме выдачи лицензий физическим лицам на право доверительного управления пакетами акций. После утверждения этого положения можно будет заключать договоры с физическими лицами о доверительном управлении акциями других собственников.

С этой точки зрения весьма поучительна история заключения трастового договора на управление 35\% из 40\% акций "Газпрома", принадлежащих государству. Договор предусматривает, что голосование по ключевым вопросам (изменение устава, избрание совета директоров, утверждение отчетов, выплата дивидендов и др.) производится доверительным управляющим по согласованию с коллегией представителей государства, которую возглавляет первый вице-премьер. Управляющий не имеет права распоряжения акциями и получает вознаграждение, размер которого определяется суммой начисленных государству дивидендов. Потребовалось специальное постановление Правительства для того, чтобы принудить руководителя "Газпрома" подписать этот договор, положивший конец безраздельному господству одного физического лица над гигантской хозяйственной системой.

В одном ряду с мерами по организации совместной деятельности государственных и коммерческих структур и повышению ее эффективности стоит и более важное направление всей экономической реформы — уменьшение места аппарата управления в хозяйственной деятельности. Концепция управления государственным имуществом, которая была разработана Министерством госимущества, исходит из того, что пределом для государственной администрации являются 100—150 казенных предприятий. Аналогичная концепция необходима и региональным, территориальным органам управления, чтобы ясно представлять себе объем своих возможностей в управлении региональной экономикой. Такая концепция имеет под собой строгую правовую основу — Федеральный закон о местном самоуправлении.

Здесь, правда, есть одна тонкость. Правовое регулирование деятельности тех или иных предпринимательских структур осуществляется специальным законодательством: Гражданским кодексом, федеральными законами об акционерных обществах и обществах с ограниченной ответственностью, финансово-промышленных группах. В них установлены и закреплены структура органов управления, их компетенция, иерархия подчиненности, порядок избрания или назначения на должность в этой структуре, подотчетность и другие организационные решения. Но среди них нет никаких норм, относящихся к регулированию вопросов особого участия государства как акционера в управлении делами организации. Более того, к примеру, Закон "Об акционерных обществах" прямо и недвусмысленно закрепляет положение о том, что каждая обыкновенная акция общества предоставляет акционеру — ее владельцу одинаковый объем прав (ст.31).

 Однако Закон, устанавливая структуру органов управления общества, порядок их формирования и общую компетенцию, вопросы организации управления делами общества полностью переносит на локальный уровень регулирования. Это значит, что в так называемых внутренних документах общества должны быть предусмотрены положения, определяющие особое место представителя государства в органах управления общества. В отличие от всех других его должностных лиц, государственный представитель осуществляет мандатное управление, чем и обосновываются дополнительные права, которые могут предоставляться ему обществом в обмен на определенные уступки или привилегии со стороны государства.

Несмотря на то что Закон "Об акционерных обществах" применяется уже давно, осознание роли и места локального механизма в системе правового регулирования акционерной деятельности все еще сильно отстает от требований организации эффективного управления. Очевидно, государственные органы в рамках проводимой экономической политики обязаны включать в сферу своего внимания не только общие правила регулирования предпринимательской деятельности, но и локальные механизмы. Тем более что предпосылки для этого имеются. В частности, еще в августе 1996 г. Госкомимущество РФ решило провести аудиторскую проверку деятельности крупнейших акционерных компаний (причем выбор аудиторской организации осуществлялся на конкурсной основе!). И поскольку аудит тем и отличается от ревизии, что ставит своей целью не только выявление недостатков и упущений (прежде всего бухучета), но и оказание помощи в их исправлении, нужно, во-первых, сделать такую проверку обязательной (имея в виду и такую же — т. е. на конкурсной основе — ее организацию), а во-вторых, в программу аудита включать и юридическую экспертизу локальной системы регулирования деятельности акционерной компании, прежде всего под углом зрения ее полноты и адекватности составу акционеров-сособственников, что, между прочим, отвечало бы духу Указа Президента РФ "О мерах по защите прав акционеров и обеспечению интересов государства как собственника и акционера" от 18 августа 1996 г. №1210.

При этом государственный или муниципальный заказ на проведение такого аудита должен включать и требование отражения в локальных документах акционерной компании, финансово-промышленной группы или иных предпринимательских структур эксклюзивных (исключительных) прав представителя государства или муниципалитета в органах управления этих структур. Сейчас даже предоставление прямой государственной поддержки тем или иным хозяйствующим субъектам не оговаривается такими условиями.

Федеральный закон "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации" от 21 июля 1997 г. № 123-ФЗ расширяет права государства и муниципальных органов власти как в области управления предприятиями с долей их собственности, так и в сфере контроля за самими приватизационными процессами. В частности, при преобразовании унитарного предприятия в акционерное общество государство получает золотую акцию, т.е. особые права на участие в управлении акционерными обществами независимо от того, как это зафиксировано в их локальных документах. Золотая акция помимо автоматического включения представителей исполнительной власти в органы управления общества дает, например, право вето при решении вопросов эмиссии, изменения уставного капитала, ликвидации общества и др.

Однако закон ничего не говорит об основаниях принятия таких решений представителем государства, что позволяет трактовать этот вопрос по усмотрению этого представителя. Тем самым опять создаются условия для злоупотреблений, что делает актуальной задачу разработать и закрепить правовыми средствами соответствующий принципам функционирования рыночной экономики механизм представления государственных и территориальных интересов в управлении деятельностью хозяйствующих субъектов в соответствии с выбранной экономической политикой.

Дело в том, что участие государственного служащего в коммерческой деятельности представляет собой юридическую коллизию, вызванную соединением в одном лице административного статуса и предпринимательского характера его деятельности. Разрешение этой коллизии связано с решением более общей проблемы коммерциализации государственного управления, т. е. извлечения государством дохода из своих прав на выполнение определенных экономических функций, и прежде всего из прав владения собственностью. В России, несмотря на активную и многотрудную кампанию приватизации, именно государство остается крупнейшим собственником — владельцем недвижимости, интеллектуальной собственности и в особенности земли.

Однако владеть — это не значит уподобляться собаке на сене, испытывая удовольствие от самого факта принадлежности прав на то или иное имущество: что хочу, то и ворочу. Кстати, юридическая формула института владения определяет его именно как господство над имуществом. Быть собственником с экономической точки зрения — это значит прежде всего умело распоряжаться и пользоваться своей собственностью, быть, как любили говорить раньше, рачительным хозяином. Увы, практика такова, что при всех прочих равных условиях государство — наихудший собственник, умудряющийся извлечь доход от своего имущества меньший, чем любой другой хозяин. И это наблюдение относится не только к России, а имеет универсальный, повсеместный характер. Именно поэтому во многих странах священный приоритет отдается частной собственности как основному двигателю хозяйственного прогресса!

Тем не менее можно и нужно требовать от государства рачительного обращения со своими владениями — ведь они все-таки принадлежат обществу. Государство, понимая (или ощущая) невозможность самому справиться с этой задачей, оставляет за собой только часть собственности (например, казенные или унитарные предприятия), а остальную часть продает (в процессе приватизации) или делит с предпринимательскими структурами. Смысл такого дележа вполне понятен: эти структуры как более эффективные собственники будут прилагать все усилия для получения наибольших доходов от использования полученной собственности, и тем самым больше достанется и государству.

Но превращаясь из собственника в сособственника, государство по-прежнему несет обязанности по управлению всей этой собственностью. Чаще всего (и привычнее) это делается путем участия представителя государства в управлении предпринимательской структурой. Важно лишь отметить, что мандат на участие в управлении частью собственности, принадлежащей государству или региону, который выдается государственному или муниципальному служащему, должен накладывать ограничения на свободу его усмотрения уже как должностного лица предпринимательской структуры. Содержание этих ограничений вытекает из декларированной экономической политики.

Другим направлением коммерциализации государственного управления является предоставление за плату (прямо говоря — продажа) права пользования своими правами собственника (из-за строгости приходится идти на такую тавтологию: права — правами). Сюда относятся:

• аренда имущества и ее частный случай — концессия, предоставляющая право пользования недрами;

• квотирование, т. е. разрешение пользования определенными ресурсами: природными (морскими — лов рыбы, крабов и т.п.), информационными, экологическими ресурсами (например, разрешение на выбросы фреона или захоронение радиоактивных отходов), а также пользования воздушным и космическим пространством (для пролета самолетов или запуска космических объектов на геоцентрические орбиты) и др. Сюда же относится и разрешение на вывоз за пределы страны сырья, оборудования, продовольствия, товаров народного потребления и т.д.;

• лицензирование, которое представляет собой по существу передачу (продажу) государством предпринимательским структурам или отдельным физическим лицам (частным предпринимателям) своих прав на осуществление той или иной экономической деятельности. Благодаря этому решаются две задачи: во-первых, контроль за соблюдением заданных требований к некоторым специфическим видам экономической деятельности (производство и торговля некоторыми товарами и услугами, обращение ценных бумаг и работа с деньгами физических лиц, экспортно-импортные операции и др.). Во-вторых, государство снимает с себя обязанность по удовлетворению части потребностей своих граждан либо из-за того, что эти потребности имеют слишком большое и индивидуализированное разнообразие, либо из-за нехватки средств на организацию этой деятельности. Достаточно сказать, что сейчас в списке лицензируемых видов деятельности только на федеральном уровне насчитывается несколько десятков наименований, что свидетельствует, с одной стороны, о привлекательности для предпринимательских структур занятия определенными видами экономической деятельности, обеспечивающей хороший доход (скажем, выпуском и продажей алкогольной продукции или оказанием туристических услуг), а с другой, — о неуверенности государства в своих возможностях удовлетворить спрос на услуги и продукцию этих видов деятельности;

• сертификация, включающая в себя функции государственного управления по контролю, в данном случае — определению и отслеживанию допустимости того или иного товара или услуг (к примеру, охраны или частных сыщиков) на рынок, их соответствию требованиям государственных стандартов, безопасности, надежности (к примеру, финансовых, страховых или туристических компаний), потребительским свойствам;

• конкурсная передача прав с помощью тендеров, торгов, аукционов на участие в производстве определенных видов продукции или услуг, особенно в добыче сырья и полезных ископаемых, оказание финансовых (банковских) услуг, на размещение и приобретение пакетов ценных бумаг (акций государственных или подконтрольных государству компаний, облигаций, государственных казначейских и долговых обязательств), а также на размещение государственных заимствований, заказов на аудиторскую проверку государственных или подконтрольных государству компаний и организаций, государственных заказов на выпуск определенных видов продукции и др.;

• коммерческое участие в реализации инвестиционных проектов и программ, в том числе международных, путем предоставления (продажи) гарантийных обязательств и прямых капитальных вложений на условиях возвратности, платности и прибыльности.

Наконец, коммерциализация государственного управления может осуществляться (и осуществляется) не только за счет допуска предпринимательских структур к участию в осуществлении экономических функций государства, но и путем перевода этих функций целиком на коммерческие (платные) начала. По существу в этих случаях государство при реализации части своих функций действует как обыкновенный участник рынка, что, как мы уже знаем, отвечает представлению о нем в концепции "laissez fair" как о ночном стороже. С определенной натяжкой этот перевод можно назвать приватизацией бюрократии.

Особенно ярко эта возможность проявляется при решении задач регулирования естественных монополий. В нынешнем переходном периоде главной целью российских органов управления в регулировании деятельности естественных монополий (общероссийских и локальных) фактически стало формирование условий для обеспечения финансовой сбалансированности хозяйственных результатов работы предприятий: директивно устанавливая тарифы на услуги естественных монополий, государство доплачивает предприятиям из своего бюджета для обеспечения некоторого уровня рентабельности их деятельности. Качество и эффективность обслуживания потребителей этих услуг выступают при этом только как минимальные требования к производителю и лишь косвенно — как некий дополнительный (вспомогательный) критерий оценки деятельности аппарата управления. Между тем этот критерий должен стать единственным, если точно следовать пониманию функций государственного управления рыночной экономикой.

Мешает внедрению этого принципа в систему государственного управления России сохранение за государственными органами, на которые возложены функции регулирования естественных монополий (отраслевыми министерствами, государственными комитетами, комиссиями, муниципалитетами), не только функций управления (контроля), но и хозяйственных функций. Скажем, объявленная в 1997 г. и получившая некий завершенный вид в 1998 г. реформа Министерства путей сообщения даже декларирует соединение этих функций.

Разграничение и передача хозяйственных функций государственных органов управления унитарным или муниципальным хозрасчетным организациям позволяют упорядочить реализацию государственной службой ее экономических функций, а правовое обеспечение привести в соответствие с требованиями рыночной экономики. Так, например, создание федеральной и региональных энергетических комиссий как самостоятельных юридических лиц, а также передача функции реализации электроэнергии и энергетических мощностей независимому финансовому оператору оптового рынка позволило создать конкурентную среду естественному монополисту РАО "ЕЭС России" и оптимизировать экономическими методами тарифы.

Аналогично в системе железнодорожного транспорта начали создавать операторские компании, которые осуществляют грузовые перевозки арендованным у МПС или выкупленным у него подвижным составом, что немедленно сказывается на тарифах (в сторону их уменьшения).

Опыт других стран, намного раньше вставших перед такой же проблемой, показывает плодотворность продвижения реформы в этом направлении. Так, например, принятые в США в 80-е годы законодательные акты по дерегулированию железнодорожного транспорта, выделению убыточных пассажирских перевозок в государственные корпорации федерального и местного уровней дали мощный стимул для развития конкуренции между акционерными компаниями, что в конечном счете позволило снизить тарифы и обеспечить рентабельность всех перевозок.

В декабре 1997 г. кабинет министров Японии утвердил проект собственной реорганизации к 2001 г., который был разработан Советом по административной реформе. Некоторые цифры, приведенные в докладе этого Совета, весьма впечатляют: предполагается сократить число министерств и ведомств с 22 до 13, количество департаментов в правительственных ведомствах со 128 до 90, а отделов — с 1200 до 1000. Основной способ осуществления этого "харакири" аппарата управления состоит, как отмечено в докладе, "в уменьшении государственного регулирования, в приватизации и превращении части государственных служб в независимые самоокупаемые ведомства".

Главным принципом военной реформы в России, необходимость которой стала давно очевидной, является выделение из системы Министерства обороны всех структур, которые способны работать на коммерческих началах. По этому же пути пошло Правительство при реформировании системы управления продовольственным комплексом, приняв решение от 26 сентября 1997 г. № 1224 о создании унитарного предприятия "Федеральное агентство по регулированию продовольственного рынка" при Министерстве сельского хозяйства и продовольствия РФ. Теперь многие функции рыночного регулирования производства и снабжения продовольствием переведены на коммерческие начала, в том числе функции участия в создании и обеспечении оптовых продовольственных рынков, обеспечения гарантий при осуществлении операций с сельскохозяйственной продукцией, содействия развитию конкуренции в сфере закупок и торговли продовольственной продукцией и др.

Кроме того, благодаря освобождению государственных органов управления от ряда функций, т.е. передаче части экономических функций государства предпринимательским структурам, удается минимизировать организационно-экономическую базу коррупции. Как это ни покажется странным, но одной из существенных причин столь нерешительного, мягко говоря, подхода к реформированию управления естественными монополиями является гигантская диспропорция в размере оплаты труда по исполнению государственно-управленческих и хозяйственно-коммерческих функций: зарплата государственного служащего любого ранга, скажем, по железнодорожному ведомству пока что несравнима с тем доходом, который может получить хозяйственный руководитель этой отрасли народного хозяйства. Таким образом, эффективная организация выполнения государственным аппаратом экономических функций прямо связана с затратами на его содержание.