§ 4. органы государства и его аппарат

§ 4. органы государства и его аппарат

Государственная власть является разновидностью социальной власти, т.е. способности подчинять своей воле волю и поведение других людей, входящих в определенное сообщество. Такая власть изначально присуща человеческому обществу. При первобытнообщинном строе в ее осуществлении участвовали все взрослые члены рода или племени, и эта власть отражала интересы всего общества.

В государственно-организованном обществе власть приобретает политический характер. Политическая власть характеризуется тем, что она осуществляется уже не всем обществом, а его частью, и реализует не только общественные интересы, но и (а зачастую и в первую очередь) особые интересы определенной социальной группы, не совпадающие с интересами всего общества.

Политический характер имеет и государственная власть, которая понимается как руководство обществом при помощи специального, отделенного от общества аппарата, опирающегося на силовые структуры, реализующие при необходимости меры государственного принуждения.

Реализация государственной власти называется государственным управлением, которое осуществляется посредством соответствующего механизма.

Под механизмом государственной власти понимается взятая в единстве совокупность (система) всех организационных форм и средств, при помощи которых осуществляется государственное управление обществом. В этот механизм входят пять компонентов (подсистем): институциональный, коммуникативный, нормативный, идеологический и функциональный.

Институциональный компонент включает, с одной стороны, управляющую систему — совокупность структур, осуществляющих государственную власть, т.е. механизм государства, речь о котором пойдет далее, а с другой — управляемую систему, т.е. граждан, различные их организации и объединения (производственные, профессиональные, политические, религиозные, коммерческие и иные).

Коммуникативный — совокупность общественных отношений и иных связей и взаимодействий как внутри этих систем, так и между ними. Важнейшей частью этой подсистемы являются отношения власти — подчинения (властеотношения).

Нормативный — совокупность всех социальных норм (правовых, политических, нравственных и др.), на реализации которых основано осуществление государственной власти.

Функциональный — деятельность, поведение участников общественных отношений, в которых реализуется государственная власть.

Идеологический — совокупность идей, взглядов, оценок, суждений, эмоций и проч., на которых базируется деятельность, поведение участников указанных общественных отношений.

Горизонтальные потоки информации связывают субъектов одного уровня и представляют собой сведения, обеспечивающие их согласованную деятельность. Вертикальные потоки информации связывают субъектов разного уровня. При этом снизу — вверх в основном идет информация о состоянии объектов управления, а сверху — вниз "команды", в том числе как общего характера (правовые предписания), так и индивидуального: распоряжения, приказы и проч. по конкретным вопросам.

В обыденном, а иногда и в научном сознании бытует мнение о всесилии государственной власти. Это особенно характерно для нашей страны, поскольку в государстве долгие годы видели главное орудие социальных преобразований. Между тем, возможности государства несомненно ограничены. Прежде всего следует выделить Две границы государственного вмешательства в жизнь общества — верхнюю (границу возможного) и нижнюю (границу необходимого или целесообразного). В жизни эти границы нередко нарушаются: государство пытается влиять на то, что находится за пределами его возможностей или вмешивается в вопросы, которые могут быть успешно решены без его участия. Но и в том, и в другом случаях такое вмешательство оказывается либо бесполезным, либо вредным, тормозящим общественный прогресс.

Пределы возможности вмешательства государства в общественные отношения, (т.е. верхняя граница) определяются следующими обстоятельствами:

Во-первых, это законы природы: никакое воздействие государственной власти не способно их преодолеть (такие попытки бывали и неизменно свидетельствовали о том, что подобные вопросы должны решаться наукой, а не государством, напротив, государственная деятельность должна иметь научные основы).

Во-вторых, это законы общественного, в том числе экономического развития, которые также государство нередко игнорирует.

В-третьих, невозможность государственного вмешательства определяется уровнем духовной, и прежде всего политической, правовой и нравственной культуры населения.

И, наконец, в-четвертых, возможности власти ограничены существованием неотъемлемых прав человека и гражданина.

Если в трех первых случаях государственное вмешательство во многом связано с недостаточным уровнем познания соответствующих явлений и процессов, то в четвертом — существуют объективные критерии в виде соответствующих международно-правовых стандартов.

Вторая, нижняя граница государственно-властного вмешательства определяется прежде всего двумя обстоятельствами, а точнее их сочетанием. Первое из них — важность, значимость для общества соответствующих общественных отношений. Следует отметить, что на практике существует два пути решения этой проблемы. С одной стороны — это попытка все регламентировать посредством "дополнения" законов многочисленными инструкциями, что имело место у нас. Однако чрезмерное (до десятков и сотен тысяч) количество инструкций нередко приводило к противоположному результату: к не — знанию правовых предписаний, пренебрежению законом и проч. И поскольку в принципе невозможно предусмотреть все жизненные обстоятельства, которые могут возникнуть, то более предпочтительным представляется второй путь: наделение некоторых субъектов, реализующих законы (обычно судов), правотворческими полномочиями, как это имеет место в Англии, США и некоторых других странах. Однако для такого решения необходим исключительно высокий уровень правовой и нравственной культуры как субъектов, наделенных правом дополнять законы, т.е. судей, так и населения, что в наших условиях пока недостижимо.

Наряду с этим граница необходимого определяется возможностями саморегуляции определенных общественных отношений. Большинство таких отношений регулируется без вмешательства государства различными социальными нормами, в основном нормами морали. Если такое регулирование обеспечивает порядок в обществе, не наносит вред интересам граждан, их объединений или государства, то, как правило, государственно-властное вмешательство приносит только вред. Здесь, как в медицине, должен действовать принцип "не навреди".

Указанные границы действия государственной власти относятся как к актам государства, имеющим индивидуальный, разовый характер, так и к актам постоянного действия (законам, указам и проч.).

Механизм и аппарат государства. В отечественной науке нет единого понимания терминов "государственный механизм" и "государственный аппарат".

Наиболее удачной представляется следующая точка зрения. Термин "механизм государства" ("государственный механизм") может употребляться в двух значениях — широком и узком.

В узком смысле это понятие идентично понятию "государственный аппарат": это совокупность, система органов государства, осуществляющих государственные функции и обладающих государственно-властными полномочиями. В государственный аппарат входят:

• законодательные органы, которые издают законы (для России — это Федеральное собрание, т.е. Государственная дума и Совет Федерации, соответствующие органы субъектов Федерации);

• исполнительные органы, которые осуществляют государственное управление, организуют исполнение законов (в России — Правительство, министерства и другие ведомства, аналогичные структуры субъектов Федерации, их органы на местах);

• судебные органы, осуществляющие правосудие и разрешающие споры между различными субъектами права (суды конституционные, общие и арбитражные);

• надзорные органы, которые осуществляют контроль и надзор за законностью как в целом, так и в различных сферах общественной жизни (органы прокуратуры, финансового и таможенного контроля, различные инспекции — лесоохраны, рыбоохраны и др.).

В широком смысле механизм государства — это совокупность, система всех государственных органов и организаций, осуществляющих функции государства. В этот механизм помимо государственного аппарата входят и те государственные структуры, которые хотя и осуществляют функции государства, но не обладают властными полномочиями (в частности, государственные предприятия и учреждения, а также силовые структуры — вооруженные силы, внутренние войска, тюрьмы, колонии и т.п.).

В последнее время было высказано мнение о необходимости еще более широкого понимания термина "механизм государства" (В. В. Лазарев, С. И. Игонькина). Идея заключается в том, что термин "механизм государства" предполагает "движение" его частей, поэтому его надо рассматривать не только в статике, но и в динамике, в его функционировании. Тогда в него, помимо органов и других организаций, представляющих его институциональную часть, включаются еще две составляющие: функциональная — совокупность функций для реализации которых существуют указанные структуры, и инструментальная — наличие полномочий, методов, средств и приемов, необходимых для реализации указанных функций.

Организация и функционирование государственного аппарата и составляющих его органов должны строиться на основе определенных принципов, т.е. основополагающих идей, отражающих характер государственной власти и методы ее осуществления.

Принципы организации и деятельности государственного аппарата можно разделить на два основных вида — специальные и общие.

Общие принципы относятся как к государственному аппарату, так и к государству в целом, а также к политической системе общества. Среди них можно выделить:

• политические (демократизм, федерализм, признание человека высшей ценностью, гласность и т.п.);

• правовые (верховенство закона, законность, приоритетность прав и законных интересов граждан и др.);

• идеологические (культурность, нравственность, справедливость, учет общественного мнения и проч.).

Специальные (организационные) принципы относятся только к аппарату государства и его органам. Среди них можно назвать разделение властей, компетентность, экономичность, ответственность в пределах компетенции, сочетание коллегиальности и единоначалия и др.

Следует остановиться на принципе разделения властей как особенно важном, от реализации которого зависит формирование правового государства. История человечества свидетельствует, что чаще всего вся полнота государственной власти сосредоточивалась в руках одного человека. Так было в восточных деспотиях, при абсолютизме периода позднего феодализма, в тоталитарных государствах XX века и т. п. При подобных режимах, как правило, существовало бесправие народных масс, беззаконие и произвол в отношении людей, попрание прав и интересов населения.

Закономерно, что вместе с идеями естественного права в трудах раннебуржуазных мыслителей появились и идеи о механизмах обеспечения естественных, неотъемлемых прав человека.

Разработка концепции разделения властей как гарантии политической свободы принадлежит французскому философу и просветителю Шарлю Луи Монтескье (1689—1755 гг.). В своих работах он обосновывал необходимость разделения законодательной, исполнительной и судебной власти, указывая, что при соединении хотя бы двух из них в одном и том же человеке или органе свобода невозможна, поскольку могут вводиться и использоваться "тиранические законы", станет возможным "произвольный контроль" за людьми, судья превратится "в угнетателя".

По мысли Монтескье, государственная власть, а точнее ее функции, должны быть разделены между относительно независимыми друг от друга органами — законодательными, призванными принимать законы, исполнительными, которые должны обеспечивать исполнение этих законов, и судебными, которые разрешают возникающие споры и конфликты. Тем самым создается система "сдержек и противовесов", препятствующая узурпации каким-либо органом или человеком всей полноты власти.

Идеи разделения властей положены в основу принятой 17 сентября 1787 года Конституции США, в которой в частности указывается: "Вся установленная здесь полнота законодательной власти принадлежит Конгрессу..." (ст. 1, разд. 1); "Исполнительная власть осуществляется Президентом..." (ст. II, разд. 1); "Судебная власть Соединенных Штатов осуществляется Верховным судом и... низшими судами..." (ст. III, разд.1). При этом Президент, обладая всей полнотой исполнительной власти, лишен права издавать акты законодательного характера и не имеет права роспуска Конгресса, а последний не может вмешиваться в функции исполнительной власти за исключением бюджетного контроля и импичмента (отстранения от должности) Президента в случаях, установленных законом. Право же определять соответствие Конституции различных государственных актов принадлежит исключительно Верховному суду, причем его решения обязательны и для Конгресса, и для Президента. Следует, однако, иметь в виду, что на практике закрепленное в Конституции США разделение властей не всегда соблюдается. Так, объявление войны относится к исключительной компетенции Конгресса (ст.1, разд.8 Конституции США). Однако США по решению Президента, т.е. помимо Конгресса, неоднократно без объявления войны осуществляли вторжение на территорию других государств — Вьетнама, Лаоса, Гренады, Панамы и др.

В странах, где формой правления является парламентская республика (Германия, Италия и др.) идеи разделения властей реализуются в значительно меньшей степени, поскольку правительство формируется парламентом и ответственно перед ним. Такое положение во многих случаях "уравновешивается" правом президента, который является главой государства, но не имеет исполнительной власти (она осуществляется правительством), на роспуск парламента.

В нашей стране после Октября 1917 г. принцип разделения властей отвергался как буржуазный. Вместо него провозглашался принцип всевластия Советов. По Закону вся полнота власти принадлежала трудящимся, народу в лице Советов (рабочих, крестьянских и солдатских депутатов; депутатов трудящихся; народных депутатов — в формулировках Конституций РСФСР 1918 г.; СССР 1936 г. и СССР 1977 г.). Именно Советы не только принимали законы, но и формировали все органы исполнительной власти (правительства СССР и союзных республик, исполкомы местных Советов), осуществляли контроль за их деятельностью, могли отправить их "в отставку". Советы избирали и судей. Однако на деле реальная власть находилась в руках верхушки партийно-государственного аппарата, которая фактически определяла состав Советов, направляла их работу, разрабатывала за — коны, которые принимались Советами, определяла состав судов и проч. Поэтому следует считать, что форма правления, соединяющая законе — дательную и исполнительную власть в лице Советов, фактически не была проверена на практике.

Сейчас принцип разделения властей закреплен в ст. 10 Конституции Российской федерации. Действительно, между Федеральным собранием, Правительством и судами федерального уровня существует соответствующее разделение полномочий, они относительно независимы и самостоятельны.

Однако действительного "равновесия" между всеми ветвями власти не достигается, поскольку по Конституции Президент в качестве главы государства и гаранта Конституции не только определяет основные направления внутренней и внешней политики государства (ст. 80, ч. 1—3), но наделен определенными законодательными и исполнительными полномочиями: он обладает правом законодательной инициативы и отлагательного вето, издания указов, в том числе нормативных, правом роспуска Государственной Думы; он, по существу, возглавляет исполнительную власть: назначает Председателя Правительства (с согласия Думы), его заместителей, министров, принимает решение об отставке Правительства, может председательствовать на его заседаниях и проч. Обладает он и значительным влиянием на судебные органы, поскольку только он может представить Совету Федерации кандидатуры на должности судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда России и назначать судей всех других федеральных судов.

Такое особое положение Президента порождает противоречия в определении его места в системе государственных органов. Одни ученые относят его к системе исполнительной власти, другие же ставят его над всеми остальными ветвями власти.

Если признать правильной первую точку зрения, то у нас исполнительная власть обладает не только значительно большими полномочиями, чем другие ветви власти, но в определенной степени наделена законодательными и судебными функциями. Если же считать, что Президент "возвышается" над всеми ветвями власти, то это еще более нарушает принцип разделения властей, поскольку создается еще одна высшая власть, по сути никому не подконтрольная и не подотчетная.

В любом случае одна из главных задач развития в нашей стране демократии заключается в более сбалансированном разделении полномочий между всеми ветвями государственной власти, создание системы сдержек и противовесов, обеспечивающих реальную демократию. При этом, применительно к любому государству, "сдерживанию" подлежит в первую очередь исполнительная власть, поскольку именно ей подчинены все силовые структуры — вооруженные силы, внутренние войска, спецподразделения и проч., и именно она имеет наибольшие возможности для узурпации всей полноты власти.

Органы государства. Орган государства — это элемент государственного аппарата (организация, учреждение), осуществляющий определенную часть государственных функций и наделенный государственно-властными полномочиями. К числу государственных органов относятся: министерства и ведомства, их местные отделы и управления, суды, прокуратуры и т.п.

Каждый орган государства обладает следующими признаками:

• организационное единство, наличие устойчивой структуры, основанной на соподчиненности составляющих ее подразделений;

• состоит из государственных служащих, т.е. лиц, состоящих на службе у государства и получающих соответствующее вознаграждение;

• пользуется частью государственного имущества (здания, средства транспорта, связи и проч.), которое находится в его оперативном управлении;

• находится на бюджетном финансировании, располагает выделяемыми ему финансовыми средствами;

• обладает определенными полномочиями (компетенцией);

• в пределах этой компетенции может издавать правовые акты (нормативные и правоприменительные), обязательные для исполнения.

Компетенция органа государства — это крут его прав и обязанностей, установленный законом или иным нормативно—правовым актом (уставом, положением и т.п.). Компетенция каждого государственного органа зависит в основном от двух обстоятельств:

• целей его деятельности (так, полномочия органов здравоохранения, финансового контроля или прокуратуры различаются именно по этому признаку);

• места в системе государственных органов (например, полномочия МВД России или районного отдела внутренних дел).

Классификация органов государства может быть осуществлена по различным основаниям.

В зависимости от порядка формирования выделяются органы представительные, т.е. избираемые населением (для России — Государственная Дума, Совет федерации, Президент и проч.) и формируемые другими государственными органами (Правительство, Министерства, Прокуратура и т.п.).

По территориальным пределам деятельности — федеральные, чье властное воздействие которых распространяется на всю страну (Федеральное Собрание, Президент РФ, Правительство РФ), и органы субъектов Федерации (аналогичные органы республик в составе России, краев, областей и проч.).

По характеру полномочий можно выделить органы общей компетенции, которые занимаются всеми направлениями государственной деятельности (президенты и правительства РФ и субъектов Федерации), и специальной компетенции, наделенные полномочиями в определенных сферах деятельности государства (министерства, ведомства Федерации, ее субъектов и т.п.).

В зависимости от порядка осуществления государственно-властных полномочий можно выделить органы коллегиальные, в которых решения принимаются путем голосования (палаты Федерального Собрания, парламенты субъектов федерации и т.п.), единоначальные, в которых властные акты принимаются единолично — обычно их главой (министерства, государственные комитеты и другие ведомства, учреждения), и смешанные — в них решения могут приниматься и в том, и в другом порядке (так, в судах уголовные и гражданские дела, в зависимости от их категории и других обстоятельств, могут рассматриваться как судьей единолично, так и коллегией судей).

О разделении государственных органов по характеру осуществляемых властных полномочий речь уже шла — это органы законодательные, исполнительные, судебные и надзорные. Это деление имеет особое значение, поскольку на нем основано выделение "ветвей" государственной власти и принцип разделения властей. Все органы государства состоят из государственных служащих.

Государственные служащие — это лица, занимающие должности в государственном органе (организации, учреждении), выполняющие работу, определенную должностными обязанностями, и получающие за это соответствующую оплату. Государственные служащие, нередко называемые иначе — чиновниками, функционерами, состоят на государственной службе.

Государственная служба — это выполнение работниками государственных организаций (органов, учреждений, предприятий и др.) трудовой деятельности, предусмотренной по должности и направленной на осуществление задач и функций государства. Эта служба должна основываться на персональной ответственности лиц, ее осуществляющих. Она должна быть подчинена интересам народа, быть подконтрольной и подотчетной народу. Подобные требования к этой службе и тем, кто ее реализует, выдвигались и ранее, в Советский период, однако они никогда в полной мере не реализовались, как не реализуются и сейчас, поскольку чиновники, как правило, стараются не упустить и свои собственные интересы.

В этой связи одну из важных проблем функционирования государственной службы составляет наличие у государственных служащих определенных льгот и привилегий. Привилегированное положение государственных служащих, особенно чиновников, занимающих достаточно высокие должности в государственном аппарате, во многих случаях порождало и порождает деформацию правового и нравственного сознания этих людей и аппарата в целом, одним из проявлений которых является бюрократизм.

Эффективность государственного управления. Под эффективностью государственного управления понимается степень достижения целей государства при осуществлении управления с учетом произведенных затрат.

Исследование данной проблемы представляет значительную сложность. Трудно учесть все эти цели, поскольку их много. В каждой из сфер государственной деятельности (экономической, политической, социальной, идеологической и др.) существует множество частных целей. Так, в сфере политики государство должно стремиться к достижению добрососедских отношений с другими странами, к социальному миру внутри страны, к согласию в межрегиональных и межнациональных отношениях и т.п. Сложно не только интегрировать все это в единых показателях, но и выразить их математически.

В заключение следует кратко остановиться на основных направлениях совершенствования как организации, так и функционирования государственного аппарата, имея в виду, прежде всего, аппарат Российского государства:

• Демократизация аппарата государства: должны быть выработаны формы и юридические механизмы реального контроля народа за властными структурами, обеспечивающие подчинение государственного аппарата интересам общества;

• Реализация принципа федерализма: достижение оптимального согласования интересов центра и субъектов Федерации, последних между собой, решительное пресечение всех проявлений сепаратизма, приоритетность Конституции России и федеральных законов по отношению к законам субъектов Федерации;

• Все государственные органы должны реально исходить из признания, не на словах, а на деле, человека высшей ценностью. Государство должно действительно стать социальным, заботиться о благополучии людей, обеспечивать им достойную жизнь, возможность пользоваться всеми материальными и духовными благами, принадлежащими обществу;

• Государственная деятельность должна иметь правовые основы. Реально должны осуществляться все правовые принципы, и прежде всего, принципы законности и верховенства закона. Особое значение в современных условиях имеет искоренение коррупции и усиление борьбы с бюрократизмом.

Функционирование государственных органов должно строиться на началах нравственности. Государственные служащие, особенно занимающие высокие должности, должны быть честными, высокоморальными, принципиальными людьми, принимающими справедливые и нелицеприятные решения.

Важными задачами являются повышение компетентности государственного аппарата, совершенствование его структуры и сокращение численности, реализация принципа разделения властей, формирование и обеспечение успешной деятельности органов местного самоуправления.