Региональное законодательство о сми

Региональное законодательство о сми

Пресса в России регулируется не только федеральными законами и постановлениями, но и множеством региональных законодательных актов. Все 89 субъектов Федерации имеют конституционное право издавать правовые акты, регулирующие различные сферы, находящиеся в их юрисдикции.

Как же получилось, что средства массовой информации оказались в сфере интересов местных законодательных собраний?

Ныне действующая Конституция Российской Федерации, спешно разработанная и принятая в декабре 1993 г., основной целью ставила закрепление намерений президентской администрации получить чрезвычайно широкие полномочия после упразднения Верховного Совета в конце сентября того же года. Поэтому в тех частях Конституции, которые не касаются напрямую вопросов распределения властных полномочий в России, имеются определенные упущения. Одно из них затрагивает распределение полномочий в отношении СМИ между федеральным и региональными правительствам и.

В ст. 72, 73 и 74 Конституции установлен перечень вопросов, которые находятся в ведении федеральных властей, в ведении региональных властей, а также тех, которые находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Ни в одной из трех этих статей Конституции РФ не упоминаются средства массовой информации. Это дает региональным и федеральным законодательным органам определенную свободу маневра при толковании возможностей регулирования.

Тем не менее некоторые положения указанных статей, в которых распределяются полномочия различных уровней государственной власти, касаются проблем СМИ. Например, ст. 72 относит исключительно к федеральному ведению защиту фундаментальных прав и свобод человека (включая право на поиск, получение, производство и распространение информации), а также так называемую федеральную информацию (не совсем, впрочем, ясно, что может тогда быть названо «нефедеральной информацией») и федеральную связь. В свою очередь в ст. 73 говорится, что вопросы «воспитания» и «культуры» находятся в совместном ведении федеральных и региональных властей. Так к чему же конкретно относятся средства массовой информации?

Здесь можно использовать прецедент — хотя и весьма ограниченного применения в условиях российской правовой системы. Конституционный Суд России рассматривал дело на основании двух заявлений по поводу конституционности Федерального закона «О рекламе» (принятого в 1995 г.). В одном заявлении утверждалось, что регулирование рекламы является частью регулирования культуры и, следовательно, должно находиться в совместном ведении Федерации и ее субъектов. В другом заявлялось, что, поскольку реклама не упоминается в Конституции, она должна входить исключительно в компетенцию региональных властей. В решении Конституционного Суда говорится, что в тех случаях, когда законодательство о рекламе регулируют вопросы бизнеса, конкуренции и права на доступ к информации, оно находится исключительно в ведении федерального законодателя. В отношении прочих вопросов в этой сфере субъекты Федерации вправе принимать собственные нормативные акты.

Можно было бы предположить, что это решение Конституционного Суда относится также к СМИ. Однако нельзя быть полностью уверенным, что это действительно так. Если мы правы, то некоторые вопросы, перечисленные в Конституции как находящиеся исключительно в ведении Федерации, касаются и сферы средств массовой информации. Приведем их перечень:

границы права граждан на получение информации; » правовой статус организаций (например, организаций федеральных СМИ);

федеральное налогообложение;

уголовная ответственность за нарушения в сфере массовой информации.

Тогда в совместном ведении будут находиться такие вопросы:

защита права граждан на получение информации;

местное налогообложение;

регистрация и лицензирование;

административный контроль за средствами массовой информации, их отношениями с государственными властями субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Совместное ведение означает, что региональные органы власти могут принимать законодательные и иные акты, регламентирующие указанные сферы. Однако такие акты не должны противоречить федеральному законодательству. До недавнего времени в большинстве случаев местные власти обычно игнорировали такие законы с молчаливого одобрения федеральных властей. Изменения наступили, когда Владимир Путин сформулировал курс «диктатуры права» на приведение регионального законодательства в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством.

Почему же местные власти стараются получить как можно больше власти в этой сфере? Одно из объяснений лежит в стремлении — прежде всего бывших автономных республик — добиться большей независимости от Москвы. Другая причина связана с главной движущей силой законодательства о СМИ в России или даже бывшем Советском Союзе в целом. Как справедливо подмечено в книге профессора Монро Прайса (США) «Телевидение, телекоммуникации и переходный период: право, общество и национальная идентичность»20, регулирование СМИ — в особенности вещательных — в данном регионе обусловливается наблюдающимися внутри общества попытками сохранить или закрепить картель преданности. Причем речь здесь идет не просто о бизнес-картеле, а о картеле, включающем преобладающую смесь политических взглядов и культурных отношений. Такое законодательство служит укреплению национальной идентичности России, в противоположность, скажем, идентичности Украины или Беларуси — и наоборот. Хотя Прайс имеет в виду законодательство о СМИ республик бывшего СССР, та же самая модель и мотивация могут быть применены к регулированию в «нациях без государства» — республик в составе Российской Федерации.

Дарованные региональным правительствам свободы ведут свой отсчет с известной фразы Б. Ельцина, сказанной им в период пика его противостояния с Президентом СССР М. Горбачевым в 1991 г.: «Берите столько суверенитета, сколько сможете проглотить!». Это было закреплено и в конституционном праве принимать местные конституции и законы, которое Ельцин — если сформулировать это цинично — «жаловал» им в обмен на лояльность во время противостояния с распущенным парламентом.

Таким образом, региональное законодательство также сыграло важную роль в укреплении мини-национальных «идентичностей», в усилении «мини-картелей», которые служат столпами существующих властных структур, зачастую неподконтрольных федеральным властям.

Действительно, законодательство о средствах массовой информации в российских регионах касается отнюдь не культурного своеобразия, скажем, кабардинцев и адыгов, или того, каким именно образом СМИ должны следовать местным традициям или религиям. Оно разрабатывается и принимается, скорее, для того, чтобы показать журналистам, кто настоящий «хозяин в доме», который может «казнить или миловать». Неудивительно поэтому, что из девяти принятых «нациями без государства» региональных конституций, в которых обычно вслед за федеральной Конституцией повторяются те же прекрасные слова о свободе мысли и слова, только в трех имеется указание на запрет цензуры21.

По меньшей мере шесть субъектов Федерации приняли собственные нормативные акты о СМИ. По большей части эти документы механически повторяют российский закон о СМИ 1991 г., что ставит под сомнение правовую целесообразность подобного законотворчества. Достаточно интересно, что в местных законах воспроизводятся многие из общепризнанных ошибок и внутренних противоречий федерального закона.

В региональных законах о СМИ появился ряд новых ограничений. Например, в республиках Башкирия и Адыгея запрещено учреждение и/или распространение на территории этих субъектов РФ любых средств массовой информации, учрежденных организациями, которые зарегистрированы за пределами данного региона, без предварительного разрешения со стороны местных властей. Башкирский кодекс «О средствах массовой информации» требует специальной аккредитации журналистов из других регионов, если они хотят получить такой же статус, как их местные коллеги. В некоторых законодательных актах говорится об обязательных разрешениях, которые обязаны получить корреспондентские бюро «внешних» СМИ. Закон Кабардино-Балкарии «О средствах массовой информации и издательской деятельности» запрещает использование СМИ «для посягательства на единство и целостность региона». Нельзя не отметить, что все это противоречит ст. XIX Всеобщей декларации прав человека, ст. X Европейской конвенции о защите прав человека, российской Конституции и т.д.

Кроме региональных законодательных актов о СМИ, местное регулирование средств массовой информации состоит из групп документов, регламентирующих следующие области:

дополнительные субсидии местным СМИ (освобождение от уплаты местных налогов и т.п.);

регулирование доступа к информации и аккредитация журналистов;

регулирование вопросов непристойности, порнографии, эротических изданий и программ.

Трудно возражать против первой из трех групп этих документов. В нее входят несколько десятков правовых актов. Однако в соответствии с недавно проведенным исследованием «Общественная экспертиза»22, только 20 из них не противоречат соответствующим федеральным законам. Поскольку федеральное законодательство предусматривает предоставление СМИ федеральных льгот, почему бы и регионам не сделать то же самое? Ведь если будут введены единые льготы, это только поможет развитию и укреплению местных СМИ. Однако льготы вовсе не одинаковы: 20 регионов предоставляют поддержку только государственным местным СМИ, 25 исключают электронные СМИ из числа тех, кто может надеяться на такую помощь, и т.п.

Попутно заметим, что интенсивную законотворческую деятельность посткоммунистической эры можно также объяснить состязанием между исполнительной и законодательной ветвями власти за влияние на прессу. Президент и парламент России балансировали на грани войны с начала 1992 г. Дарованием различных привилегий журналистам как тот, так и другой пытались доказать свой статус «гаранта» свободы печати и слова в России, а также «защитника» печати от трудностей переходного периода экономики. Это были явные попытки привлечь прессу на свою сторону в политической дуэли. Между прочим, из многочисленных указов и законов, предоставляющих прессе налоговые послабления, льготные тарифы и государственные субсидии, практически ни один не работает в полной мере. Причина, о которой уже говорилось, кроется в том, что исполнительная власть никогда не спешит исполнять то, что принимает законодатель, а парламент, единственным экономическим рычагом которого является утверждение бюджета, не выделяет средств на программы, разработанные одной исполнительной властью. Похожая тенденция наблюдается и в провинции, где региональные губернаторы, как правило, «соревнуются» с местными законодательными собраниями.

Две другие группы актов восполняют пробел в федеральном законодательстве по этим вопросам. И можно только надеяться, что когда соответствующие законы будут, наконец, приняты Государственной Думой, не возникнут противоречия между этими двумя наборами актов.

Важно отметить, что юридическая грамотность действующих региональных законов далека от совершенства. Возьмем, например, последнюю группу региональных правовых актов, касающихся вопросов непристойности. Некоторые из них разрешают показ программ сексуального характера по эфирному телевидению только после 23 или 24 часов по местному времени, но не определяют, до которого часа действует это разрешение. До 22:59 следующих суток? Один из законов разрешает продажу порнографических журналов вдали «от улиц с оживленным пешеходным движением». Что это значит с правовой точки зрения: продавать их в лесу?

При взгляде «сверху» местное законодательство в ряде случаев противоречит федеральному законодательству, создавая тем самым дополнительные трудности для утверждения принципа господства права в России. Возникает естественный вопрос: как практически разрешить это противоречие?

 С правовой точки зрения, есть две возможности. Первая — когда федеральная власть, в лице прокуратуры или Министерства юстиции, подаст региональным законодателям жалобу на имеющиеся противоречия и потребует от них внести изменения в определенные части регионального законодательства. Федеральные власти пробовали действовать подобным образом в отношении избирательного законодательства, но в целом не смогли добиться положительного результата: местные законодатели попросту игнорировали эти обращения. Федеральные власти не могут на деле заставить местных законодателей внести изменения в законы.

Вторая возможность — действовать через судебную систему. Если, к примеру, местное законодательство нарушает чьи-то права, это лицо может обратиться в суд с ходатайством восстановить их по меньшей мере в том объеме, который предусмотрен федеральным законодательством. Хотя местные суды, будучи зависимыми от местных властей, скорее всего отклонят такое ходатайство, и это само по себе будет служить основанием для того, чтобы подать кассацию в федеральные суды, дойти до Верховного или Конституционного Суда. Нам остается только ждать, когда российские граждане или средства массовой информации найдут достаточно сил, времени и ресурсов, чтобы пойти по этому долгому пути. При этом окончательное решение будет удовлетворять только истца, поскольку прецедент не станет обязательным указанием для других судов.

То, что мы видим сегодня в российских провинциях, — это балканизация законодательства о СМИ, выражающаяся в открытых или потенциальных противоречиях между федеральными и региональными законодательными актами и отсутствии приемлемого пути их разрешения в нынешнем политическом климате. Нарушения прав журналистов, ограничения свободы слова и печати становятся тем привычнее, чем дальше от Москвы. Преданность местным «царькам» становится решающим фактором для карьеры журналиста. Хотя в регионах имеется практически свободный доступ к общенациональным СМИ, последние относительно скудно освещают местные события. На местном уровне средства массовой информации, по крайней мере традиционные (эфирные вещатели и периодическая печать), находятся под узаконенным «контролем», а зачастую и откровенным гнетом.