§ 1. общее понятие преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы

§ 1. общее понятие преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы

в органах местного самоуправления

Деяния, ответственность за которые предусмотрена в гл. 30 УК, представляют особую опасность. Эти преступления совершаются лицами, занимающими должности в государственном аппарате или органах местного самоуправления, и поэтому их преступная деятельность не только причиняет ущерб гражданам, обществу или государству, но и дискредитирует власть, подрывает ее авторитет, порождает недоверие к органам власти в глазах населения и тем самым влияет на снижение эффективности деятельности аппарата государственной власти. Кроме того, существует непосредственная связь коррумпированной части чиновничества с организованной преступностью. Определенная часть должностных лиц, злоупотребляя своими должностными полномочиями, участвует в криминализации российской экономики, отмывании денег, добытых преступным путем, а также способствует сокрытию организованной преступности от ее разоблачения правоохранительными органами.

Особенностью рассматриваемых преступлений является также их исключительно высокая латентность. Это обстоятельство нужно иметь в виду при оценке статистических данных по этой категории преступлений. По данным статистики, число лиц, осужденных за должностные преступления, в 1991—1997 гг. составляло в общем числе осужденных 0,4—0,3\%. При этом число лиц, осужденных за все должностные преступления, выросло с 2,3 тыс. человек в 1994 г. до 2,9 тыс. человек в 1996 г., а число лиц, осужденных за получение взятки, составило 1114 человек в 1994 г. и 1381 человек в 1997 г. Очевидно, что это лишь малая часть действительно совершенных преступлений.

Принципиальные изменения в экономической, социальной и политической жизни, происшедшие в России в последние десятилетия, отказ от тоталитаризма, развитие многоукладной экономики — все это оказало влияние на определение этих преступлений в УК РФ 1996 г. Опасность этих преступлений законодатель подчеркнул тем, что поместил гл. 30 в разд. Х УК, носящем название «Преступления против государственной власти». Глава пополнилась тремя новыми составами (ст. 287, 288, 289 УК). Новое уголовное законодательство значительно повысило ответственность работников государственного аппарата: по двум составам (ст. 288 и 292) уголовной ответственности могут подлежать все работники государственного аппарата, как должностные, так и не должностные лица; существенно повышена ответственность лиц, принадлежащих к высшим эшелонам власти за все наиболее серьезные преступления по должности, а не только за получение взятки, как это было предусмотрено прежним УК.

В начале 1990 г. Верховный Суд СССР обобщил судебную практику по делам о должностных преступлениях и 30 марта 1990 г. принял постановление «О судебной практике по делам о злоупотреблении властью или служебным положением, превышении власти или служебных полномочий, халатности и должностном подлоге». В настоящее время это постановление по многим вопросам не утратило своей актуальности и должно применяться при истолковании соответствующих положений УК 1996 г.

Преступлениями против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления являются деяния, совершенные государственными и муниципальными служащими с использованием своих служебных полномочий и посягающие на нормальную деятельность органов государственной власти или органов местного самоуправления.

Глава 30 УК включает 9 составов преступлений, посягающих на единый родовой объект — нормальную деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, а также нормальную деятельность соответствующих органов в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ (примечание к ст. 285 УК).

В соответствии со ст. 10 Конституции РФ под государственной властью понимаются органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Деятельность органов государственной власти определяется Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г., в котором установлено, что государственная служба в РФ основана на принципах верховенства Конституции и федеральных законов, приоритета прав и свобод человека и гражданина, профессионализма и компетентности государственных служащих, гласности и ответственности в их деятельности и других важных принципах.

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Основные положения, касающиеся организации и деятельности этих органов, закреплены в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления».

Объектом рассматриваемых преступлений является также нормальная деятельность государственных или муниципальных учреждений, т.е. организаций, создаваемых государством или органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемых полностью или частично государством или органом местного самоуправления.

Объектом рассматриваемых преступлений может быть также нормальная деятельность органов, действующих в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях. Вооруженные Силы РФ состоят из органов управления, объединений, соединений, воинских частей, учреждений, военных академий, институтов и училищ (ст. 11 Федерального закона «Об обороне» от 31 мая 1996 г.). К другим войскам и воинским формированиям относятся пограничные войска, внутренние войска МВД, войска Федеральной службы безопасности, войска правительственной связи, железнодорожные войска, войска гражданской обороны, личный состав Главного управления охраны РФ и др.

Не является объектом рассматриваемых преступлений деятельность хозяйственных товариществ, производственных и потребительских кооперативов, общественных организаций, а также иностранных фирм. Преступления, направленные против интересов такого рода организаций, не являющихся государственными или муниципальными, посягают на нормальное функционирование экономики и подлежат квалификации по ст. 201—204 УК РФ. Президиум Верховного Суда РФ не признал субъектом должностной халатности частного нотариуса, которая не проверила личность доверителей и их подписи, в результате чего договор купли-продажи квартиры был в судебном порядке признан недействительным.

С объективной стороны рассматриваемые преступления характеризуются двумя признаками. Во-первых, преступления совершаются благодаря использованию соответствующими лицами своего служебного положения, во-вторых, эти преступления совершаются вопреки интересам службы. Для установления признаков преступления необходимо выяснить полномочия данного лица, определенные соответствующим положением, уставом, инструкцией или другим нормативным актом, в котором предусматриваются права и обязанности этого лица. Под «использованием своих служебных полномочий» понимаются действия лица, вытекающие из его служебных полномочий и связанные с осуществлением прав и обязанностей, которыми это лицо наделено в силу занимаемой им должности (п. 10 постановления Пленума Верховного Суда СССР от 30 марта 1990 г.). Не являются таким «использованием» действия, не связанные с непосредственным осуществлением своих прав и обязанностей по службе.

Признак использования своих полномочий «вопреки интересам службы» означает, что действия лица по своему содержанию противоречат задачам и целям, ради которых функционирует соответствующий орган.

Деяния, предусмотренные в ст. 285, 286, 288 и 293 УК, влекут уголовную ответственность только при наступлении указанных в этих статьях последствий, т.е. эти составы описаны в законе как материальные. Чаще всего этими преступлениями причиняется материальный ущерб. Однако в качестве последствий закон указывает и существенное нарушение прав и законных интересов граждан, организаций, общества или государства. Такие последствия могут заключаться в нарушении конституционных прав и свобод граждан, сокрытии совершенных преступлений, подрыве авторитета органов власти и т.д.

Другие составы этой главы УК (ст. 287, 289, 290, 291 и 292) сформулированы в законе как формальные, эти преступления окончены с момента совершения описанных в этих статьях действий.

С субъективной стороны все преступления, предусмотренные гл. 30 УК, являются умышленными, за исключением халатности. Ряд составов кроме умысла предусматривают в качестве обязательных признаков наличие определенного мотива — корыстной или иной личной заинтересованности (ст. 285, 292 УК). Корыстным мотивом является стремление извлечь выгоду материального характера. «Иная личная заинтересованность» может выразиться в стремлении извлечь выгоду неимущественного характера, руководствуясь такими побуждениями, как карьеризм, протекционизм, семейственность, желание приукрасить действительное положение вещей, получить взаимную услугу, заручиться поддержкой, скрыть некомпетентность и другими мотивами (ст. 17 постановления Пленума Верховного Суда СССР от 30 марта 1990 г.).

Субъектом рассматриваемых преступлений могут быть три категории лиц: любые лица; служащие государственного аппарата и органов местного самоуправления; должностные лица.

Любое лицо может быть привлечено к ответственности только за дачу взятки должностному лицу (ст. 291 УК). За два преступления — присвоение полномочий должностного лица и служебный подлог (ст. 288, 292 УК) подлежат ответственности любые государственные служащие и служащие органов местного самоуправления. Понятие государственного служащего дано в ст. 3 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации»: государственным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий обязанности по государственной должности за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта РФ.

Все остальные виды рассматриваемых преступлений (ст. 285, 286, 287, 289, 290, 293 УК) предусматривают в качестве субъекта преступления должностное лицо, занимающее должность в органе законодательной, исполнительной или судебной власти. По данным МВД РФ за 1992 г., из общего числа уголовных дел, возбужденных на должностных лиц, 79 дел было возбуждено на депутатов республиканского, краевого, областного значения и местных органов власти, 1320 — на сотрудников органов государственного управления и 376 — на работников правоохранительных органов.

Понятие должностного лица дается в примечании 1 к ст. 285 УК. Должностными лицами являются: а) государственные служащие, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти, и б) государственные служащие, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственном органе, органе местного самоуправления, в государственном или муниципальном учреждении либо в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ.

Понятие представителя власти сформулировано в примечании к ст. 318 УК: такими лицами признаются должностные лица правоохранительных или контролирующих органов, а также иные должностные лица, наделенные в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости. Функции представителя власти осуществляются во всех трех видах власти, как на федеральном уровне, так и на уровне местного самоуправления. Представителями власти в сфере законодательной власти являются депутаты Государственной Думы, члены Совета Федерации Федерального Собрания РФ, депутаты представительных органов субъектов Федерации. В сфере исполнительной власти представителями власти являются члены Правительства, должностные лица правоохранительных и контролирующих органов.

Лицами, осуществляющими функции представителя власти по специальному полномочию, являются различные общественные инспекторы, ревизоры, общественные контролеры (например, в торговой сети, на транспорте), привлекаемые к исполнению полномочий без назначения на должность, а также нештатные сотрудники милиции и другие лица. Так, А., работавший переводчиком в газете, но одновременно выполнявший обязанности общественного контролера по проверке предприятий торговли и общественного питания, был признан должностным лицом и осужден за получение взятки.

Организационно-распорядительные функции осуществляют те должностные лица, которые руководят трудовым коллективом, осуществляют подбор и расстановку кадров, организацию труда подчиненных, поддержание трудовой дисциплины в государственном органе, органе местного самоуправления, государственном или муниципальном учреждении, в Вооруженных Силах. Это могут быть руководители министерства, государственного комитета, руководители структурных подразделений.

Административно-хозяйственные функции выполняют должностные лица, в обязанности которых входит управление и распоряжение государственным имуществом, его хранение и реализация, обеспечение контроля за осуществлением такого рода операций в соответствующем органе.

Не являются должностными лицами рядовые рабочие и служащие, охранники, почтальоны, проводники вагона, машинист тепловоза, рядовой стрелок охраны и иные лица, выполняющие сугубо профессиональные или технические обязанности. Однако такие лица могут быть признаны должностными, если кроме исполнения своих профессиональных обязанностей они наделяются функциями организационно-распорядительного или административно-хозяйственного характера (п. 4 постановления Пленума Верховного Суда СССР от 30 марта 1990 г.). Такая ситуация может иметь место, если, например, врач муниципальной больницы незаконно выдает документ, удостоверяющий временную нетрудоспособность, — листок нетрудоспособности. Таким образом, для признания виновного должностным лицом имеет значение не название его должности, а характер выполняемых этим лицом функций. Поэтому были признаны должностными лицами секретарь приемной комиссии техникума, которая за взятки выдавала тексты экзаменационных диктантов, преподаватель иностранного языка, который за взятки ставил зачеты студентам.

В четырех составах (ст. 285, 286, 287 и 290 УК) из всех должностных лиц выделяются лица, занимающие государственные должности РФ или государственные должности субъектов РФ, а также главы органа местного самоуправления, которые ввиду особой ответственности их должностного положения несут повышенную уголовную ответственность. Перечень таких лиц установлен Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами (примечание 2 к ст. 285 УК). Лицами, занимающими должности такого уровня, являются Президент РФ, Председатель Правительства РФ, председатели палат Федерального Собрания РФ, министры, руководители законодательной или исполнительной власти субъектов Федерации и другие лица, входящие в категорию «А» в соответствии со ст. 1 Федерального закона РФ «Об основах государственной службы Российской Федерации». Перечни государственных должностей субъектов Российской Федерации устанавливаются конституциями и уставами субъектов РФ. Лица, замещающие государственные должности категории «А», не относятся к государственным служащим и на их деятельность не распространяется Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации». К этой же категории лиц, несущих повышенную уголовную ответственность, относятся и главы органов местного самоуправления, и их заместители.

Глава 30 УК включает девять составов преступлений, посягающих на нормальную деятельность органов государственной власти или местного самоуправления в любой сфере. Наряду с гл. 30 УК предусматривается ответственность должностных лиц во многих других статьях. Такие нормы есть в гл. 19 УК «Преступления против конституционных прав и свобод человека и гражданина» (ст. 136, 137, 138 и др.), в гл. 22 «Преступления в сфере экономической деятельности» (ст. 169, 170), в гл. 31 «Преступления против правосудия» (ст. 299, 300, 301 и др.). Но деяния, описанные в приведенных выше статьях УК, хотя и совершаются государственными служащими или должностными лицами, посягают на иные объекты, в этом и состоит их отличие от преступлений, ответственность за которые предусмотрена в гл. 30 УК.