2.2. использование программно-целевого метода в управлении занятостью населения

2.2. использование программно-целевого метода в управлении занятостью населения

Цели разработки Программы содействия занятости населения.

Основные задачи Программы.

Подходы к формированию программных мероприятий.

Финансовый механизм реализации Программы.

Цели разработки Программы содействия занятости населения предполагают формирование ряда взаимоувязанных блоков или разделов, которые содержат как ряд показателей, так и комплекс мероприятий. Как правило, составляются целевой, структурный, Ресурсный блоки, блок технико-экономического обоснования и организационный блок. Рассмотрим последовательно этапы работ по каждому из указанных блоков на примере Программы содействия занятости Нижневартовска.

Целью разработки данной Программы, исходя из направлний государственной политики, является содействие занятости населения путем снижения уровня безработицы и смягчения ее социальных последствий, создания и сохранения рабочих мест в перспективных секторах экономики.

К числу конкретных целей разработки Программы относятся следующие:

профилактика массовых высвобождений;

снижение темпов роста безработицы;

создание условий для скорейшего трудоустройства безработных граждан;

содействие занятости безработных граждан, особо нуждающихся в социальной защите;

смягчение социальных последствий безработицы путем оказания целевой социальной и материальной поддержки граждан на период вынужденной безработицы;

обеспечение социальных гарантий занятости молодежи, инвалидов, лиц «предпенсионного» возраста и других категорий населения из числа неконкурентоспособных граждан;

создание условий для роста качества рабочей силы;

совершенствование работы службы занятости и др.

Обеспечивающие цели сгруппированы в следующие блоки:

• обеспечение правовых, экономических и организационных условий в целях содействия занятости;

• научно-методическое обеспечение выполнения программных мероприятий;

• обеспечение инвестиционной поддержки создания рабочих мест в перспективных секторах экономики;

• финансовые ресурсы, определяющие объем и структуру финансового обеспечения реализации Программы;

• социальные цели, выражающие потребности в необходимости проведения мероприятий по поддержке неконкурентоспособных граждан;

• информационные ресурсы, предполагающие создание банков данных, проведение мониторинга развития системы рабочих мест, освещение в средствах массовой информации процесса реализации Программы (рис. 2.1).

Рис. 2.1. Иерархия целей разработки Программы

На основе системы целей сформулирован круг конкретных стратегических задач, решаемых в рамках данной Программы на базе формирования новых подходов к организационно-управленческому механизму в сфере занятости и включающих разработку мер по:

обеспечению правовых, экономических и организационных Условий в целях стабилизации занятости населения и повышения качества рабочей силы;

повышению уровня конкурентоспособности рабочей силы содействию занятости неконкурентоспособных на рынке труда групп населения:

разработка предложений по стимулированию работодателей к созданию новых рабочих мест для неконкурентоспособных граждан;

осуществление комплекса работ по организации профессиональной реабилитации и содействия занятости инвалидовсоздание профессионально-информационного реестра для женщин, учитывающего конкурентоспособные профессии;

содействие занятости молодежи, в том числе временной занятости несовершеннолетних граждан и выпускников учебных заведений;

поддержка доходов длительно безработных граждан и граждан, находящихся под риском увольнения;

формированию эффективной структуры занятости населения, снижению уровня непродуктивной занятости:

меры по развитию новых видов занятости и последовательной ликвидации «неэффективных» рабочих мест;

предложения о льготном налогообложении прибыли предприятий;

определение порядка предоставления отсрочек и налоговых льгот;

развитию территориальной и профессиональной мобильности рабочей силы;

предотвращению массовой безработицы и неполной занятости;

совершенствованию информационной поддержки развития системы занятости и формирования рынка труда;

развитию службы занятости населения.

Разработанная в рамках программы система целей и задач на период до 2005 г. с детальной проработкой на 1998-2000 гг., базируется на целях более высокого порядка, относящихся к стратегии развития рыночной экономики Нижневартовска в среднесрочном и долгосрочном периодах.

 Формирование содержания организационно-управленческого и научно-методического инструментария регулирования системы занятости населения производилось с учетом следующих предпосылок:

• концентрации усилии органов управления при проведении политики развития системы рабочих мест на период до 2005 г. на поддержке. Социально-экономическая целесообразность поддержания существующих рабочих мест обусловлена следующими обстоятельствами:

общей тенденцией удорожания создания новых рабочих мест. По расчетам, создание нового рабочего места в зависимости от сегмента экономики находится в пределах от 3095 тыс. руб. в топливной промышленности до 86,4 тыс. руб. в сфере обращения. Стоимость поддержания одного экономического рабочего места в отраслях материальной сферы находится в пределах от 125 до 43 тыс. руб. (в ценах 1996 г.);

колебаниями экономической конъюнктуры, особенно в переходный период. Не исключено, что через некоторое время возникнет потребность в труде именно данных категорий работников. Для предотвращения невосполнимой утраты накопленного трудового и интеллектуального потенциала необходимы меры, обеспечивающие эффективную загрузку мощностей;

• необходимостью реформирования предприятий, включая направления реструктуризации системы рабочих мест, в том числе в непроизводственной сфере; проведения политики «последовательного свертывания» устаревших (нерыночных) производств;

эффективной поддержки «точек экономического роста» конкурентоспособных товаропроизводителей; стимулирования «перелива» рабочей силы из стагнирующих производств в сектора «экономического роста», сферу услуг;

• усилением внимания к направлениям сохранения наиболее Ценных элементов научно-технического потенциала (перепрофилирование производства, переобучение кадров и др.).

В концептуальном плане реализация целей Программы основана на предположении активизации инвестиционной деятельности предприятий, усилении социальной направленности проводимыx экономических преобразований, реализуемых и разрабатываемых на территории города и округа долгосрочных и среди срочных инвестиционных программ, связанных со структурной перестройкой экономики города.

Динамика развития занятости сопряжена с экономическими социальными целями общества и города. Практически все разрабатываемые целевые комплексные программы и стратегические решения Администрации города включают направления кадровой политики. При формировании программных заданий в первую очередь учитывались различные взаимосвязи и взаимообусловленность развития системы занятости с направлениями социально-экономического развития города.

Основные задачи Программы. Перечень задач, исходя из сформулированных целей Программы, достаточно широк. В Программе приведены лишь приоритетные направления. Отбор из полного перечня тех проблем, которые требуют программного решения, производился на основании следующих критериев:

• особо важная значимость для региональной экономики города, связь с крупными структурными преобразованиями, повышение эффективности функционирования системы рабочих мест;

• межотраслевой и многоплановый характер проблемы;

• подготовленность городской системы управления и финансирования к решению данной проблемы. В условиях значительных финансовых ограничений в перечень программных мероприятий были включены лишь приоритетные направления, обеспечивающие при этом наименьшую финансовую нагрузку на расходную часть бюджета и отражающие реальные финансовые возможности города.

Подходы к формированию программных мероприятий. Реализация наиболее важных программных мероприятий, предусмотренных настоящим документом, связана с решением следующих блоков социально-экономических проблем, реализуемых в рамках других программ:

успешным выполнением целевых комплексных программ в области социально-экономического развития, в первую очередь Программы социально-экономического развития Нижневартовска на перспективу до 2010 г. с детальной проработкой на 1996-2000 гг.;

активизацией инвестиционного процесса. В решении данной проблемы принимают участие многие структурные подразделения Администрации города;

развитием профессиональной и территориальной мобильности. Эта группа мероприятий во многом успешно реализуется через целевые программы и мероприятия, разрабатываемые Управлением общего и профессионального образования и Администрацией города;

развитием новых видов занятости населения. Направление данной политики во многом осуществляется через мероприятия и программы по поддержке малого предпринимательства;

обеспечением социальных гарантий занятости неконкурентоспособных групп населения, осуществляемым главным образом в рамках мер, разрабатываемых службой занятости и Управлением социальной защиты населения и других направлений социально-экономической политики.

На основе экспертной оценки блоков кадровой политики, содержащихся в региональных целевых программах, реализуемых на территории города, был сформулирован перечень самостоятельных обеспечивающих целей и задач в области содействия занятости.

Программа представляет собой согласованный и увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс организационно-управленческих, научно-методических и других мероприятий, реализуемых до 2001 г. при поддержке Государственного фонда занятости населения. Программа ориентирована на выполнение мероприятий по согласованию задач в сфере трудовых отношений с социально-экономической стратегией города, рациональному сочетанию территориальных и отраслевых интересов.

Обобщенная оценка эффективности использования средств производится Нижневартовским городским центром занятости населения на основании отчета руководителя Программы. Выделение ресурсов на выполнение отдельных мероприятий производится на конкурсной основе. При сокращении объемов финансирования, а также при необходимости расширения круга работ

о учтенным в рамках документа мероприятиям Городской центр занятости населения рассматривает вопрос о дополнительных мерax по привлечению внебюджетных источников для выполнения этих работ в установленные сроки.

Финансовый механизм реализации Программы. Начиная с 2001 г. финансирование мероприятий Программы осуществляется за счет средств федерального бюджета, местного бюджета, внебюджетных фондов, средств работодателей и других источников Финансовый механизм Программы строится на следующих принципах:

• учет стоимости программных мероприятий, содействующих стабилизации занятости, предусмотренных другими целевыми программами, и исключение данных финансовых затрат из общей суммы финансирования настоящей Программы;

• выделение средств из федерального бюджета и других источников на поддержку финансирования наиболее значимых мероприятий, научно-методическое сопровождение реализации мероприятий.

Расходы на финансирование данной целевой Программы включают:

• предоставление «предувольнительных» консультационных услуг высвобождаемым работникам;

• совершенствование профессиональной ориентации;

• развитие профессионального обучения;

• организацию общественных работ;

• содействие временному трудоустройству несовершеннолетних граждан;

• социальную адаптацию граждан на рынке труда;

• организацию трудоустройства безработных граждан, особо нуждающихся в социальной защите;

• содействие гражданам в организации предпринимательской деятельности;

• содействие в переезде граждан для их трудоустройства в другой местности;

• организацию ярмарок вакансий и учебных мест, специализированных мероприятий по взаимодействию с работодателями;

• информирование населения и работодателей о положении на рынке труда, данных о потребности в работниках и гражданах, ищущих работу, о возможностях профессионального обучения при содействии службы занятости населения и другие мероприятия.

Нижневартовский городской центр занятости населения как получатель средств федерального бюджета, направляемых на финансирование Программы, реализует следующие функции:

составляет и направляет на утверждение в Департамент Федеральной Государственной службы занятости населения по Ханты-Мансийскому автономному округу (Департамент ХМАО (ПГГЗН) бюджетную заявку и иные документы, подтверждающие право на получение бюджетных средств;

составляет годовые и квартальные сметы доходов и расходов в пределах лимитов бюджетных средств, определенных Департаментом ХМАО ФГСЗН, на реализацию данной Программы;

использует бюджетные средства в соответствии с утвержденной сметой доходов и расходов на реализацию данной Программы;

в пределах выделенных средств оплачивает на договорной основе предприятиям и организациям, осуществляющим проведение мероприятий по реализации государственной политики содействия занятости, частичную или полную стоимость оказанных ими услуг в соответствии с Федеральным законом «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» от 6 мая 1999 г. № 97-ФЗ.

Основанием для перечисления средств предприятиям и организациям, осуществляющим мероприятия по содействию занятости населения, являются договоры с указанными организациями, подтверждающие факт выполнения ими договорных обязательств;

представляет в Департамент ХМАО ФГСЗН отчет о выполнении сметы доходов и расходов, отчеты о выполнении основных мероприятий по предоставлению государственных услуг в рамках реализации мероприятий, предусмотренных данной Программой;

в течение всего периода реализации Программы осуществляет в рамках своих полномочий контроль за целевым и эффективным использованием бюджетных средств, предоставлением отчетности и выполнением мероприятий по содействию занятости населения.

Конкретная структура источников финансирования определялась спецификой предусмотренного мероприятия в целях содействия занятости. Финансирование мероприятий Программы содействия занятости населения предполагается в перспективе осуществлять в основном из средств федерального бюджета, за исключением ряда мероприятий, финансируемых за счет расходов местного (краевого, областного) бюджета, направленных реализацию инвестиционных и социальных программ, оказывающих влияние на состояние рынка труда.

Расчеты ожидаемых средств, направляемых на реализацию мероприятий по содействию занятости населения, производились на основании анализа динамики показателей социально-экономического развития Нижневартовска за предшествующий период и выявления значимых тенденций развития, которые могут быть применены при прогнозировании развития города.

Расчеты базируются на тщательном анализе сложившихся тенденций расходов, направляемых на реализацию государственной политики занятости населения в предшествующие годы. Известно, что основным источником финансирования Программы занятости населения в предшествующие годы (до 2001 г.) был Государственный фонд занятости населения.

В рамках Программы также предполагается изыскание возможности привлечения дополнительных средств из фондов Правительства Ханты-Мансийского автономного округа. Эти средства должны быть целевыми и направлены в первую очередь на развитие Межрайонного центра профессиональной ориентации и психологической поддержки в связи с выполнением этим учреждением межрайонных функций.

Как желаемый вариант на концептуальном уровне возможно предположить увеличение доходной части за счет предоставления платных услуг Нижневартовским Городским центром занятости населения в соответствии с Порядком реализации мероприятий по содействию занятости населения и направления расходования финансовых средств. Однако механизм реализации данной политики на федеральном уровне пока еще законодательно не закреплен, поэтому предложения авторов по развитию системы платных услуг носят рекомендательный характер и данный финансовый блок не учитывается в составе доходной части.

По разработанному авторами варианту в 2001 г. по сравнению с 2000 г. должны были наблюдаться следующие тенденции изменения структуры средств, направляемых на реализацию Программы содействия занятости:

увеличение расходов более чем в 2,5 раза на осуществление программ материальной поддержки безработных;

повышение расходов на осуществление программ обучения, особенно профессиональной ориентации. Предположительно, на профессиональную ориентацию возрастут почти в 3 раза. Это во многом обусловлено началом активного функционирования Межрайонного центра профессиональной ориентации и психологической поддержки;

увеличение расходов на реализацию специальных программ занятости. Так, предположительно, расходы на организацию занятости выпускников учебных заведений «МП» за 2000-2001 гг. должны были возрасти в 2,3 раза; расходы на организацию поддержки предпринимательства в 2,6 раза; расходы по организации общественных работ (включая поддержку «Клуба работодателей») в 5,6 раза. С учетом возможного финансирования из местного бюджета занятость на общественных работах может значительно увеличиться. Предполагалось, что расходы на временную занятость несовершеннолетних возрастут в 3,6 раза.

Примерная структура доходов и расходов, направляемых на реализацию государственной политики занятости населения Нижневартовска в 2001-2005 гг., представлена в табл. 2.1.

Таблица 2.1

Примерная структура доходов и расходов Нижневартовского городского центра занятости населения, направляемых на реализацию государственной политики занятости населения Нижневартовска в 2001-2005 гг.

Таким образом, из вышесказанного ясно, что при любом варианте развития событий финансирования из федерального бюджета перед службой занятости встают задачи обеспечения ресурсами выполнения мероприятий Программы содействия занятости населения.

В условиях прекращения деятельности Государственного фонда занятости населения к основным мероприятиям по обеспечению реализации Программы содействия занятости населения могут относиться следующие.

1. Мероприятия, направленные на повышение ресурсной части финансового блока:

подготовка предложений по активизации отдельных направлений политики занятости населения, обоснование необходимости финансирования этих мероприятий из местного бюджета. Правительства Ханты-Мансийского автономного округа, внебюджетных источников, средств работодателей;

внедрение практики предоставления платных услуг службой занятости при условии подготовки соответствующих нормативных и распорядительных актов, регламентирующих данный вид Деятельности;

разработка системы мероприятий, направленных на привлечение средств городского (краевого, областного) бюджета для реализации совместных со службой занятости инвестиционных и социальных программ, содействующих занятости населения;

подготовка и направление на рассмотрение в Администрацию города перечня наиболее эффективных инвестиционных проектов в соответствии с определенными приоритетами развития города (реструктуризация, создание эффективных рабочих мест и производств), разработка предложений о долевом участии в финансировании указанных проектов и т.д.

2. Мероприятия, направленные на снижение расходной части финансового блока:

определение приоритетов финансирования;

подготовка предложений по перераспределению расходе с точки зрения максимального соответствия определенным социально-экономическим приоритетам, максимальной эффективности содействия занятости;

с целью снижения негативных социальных последствий дефицита средств разработка системы приоритетов по очередности оказания материальной поддержки безработным (семьи с несколькими безработными, неполные семьи и т. д.);

в условиях дефицита средств неизбежно встанет вопрос о сокращении размеров материальной помощи безработным. В этих целях необходимо разработать систему оценки обоснованности и шкалу снижения размеров любого типа пособия по группам безработных в зависимости от социального положения, стажа и т.д.;

разработка (использование) системы критериев наивысшей социальной эффективности инвестиций с точки зрения создания и сохранения рабочих мест как в инвестируемом, так и в смежных производствах (мультипликативный эффект);

проведение регулярной оценки эффективности затраченных средств, в первую очередь направленных на создание и сохранение рабочих мест, поддержку предпринимательства.