Тема 1. представление о регионе как саморазвивающейся подсистеме общества. регион в системе государственного управления

Тема 1. представление о регионе как саморазвивающейся подсистеме общества. регион в системе государственного управления

Как известно, регионы существовали и в прошлом, в первую очередь как административно-хозяйственная единица, а также как территория для размещения производственных и трудовых ресурсов. Так, в советскую эпоху регионы приобрели отраслевую окраску и представляли собой в основном составляющие народно-хозяйственного комплекса страны, находящиеся в полной экономической и политической зависимости от существующей системы. Однако переход к рыночной экономике в корне изменил положение регионов в социально-политической системе государства. На наш взгляд, произошли две важные реформации: во-первых, демократизация системы способствовала развитию относительной самостоятельности регионов, во-вторых, рыночные отношения вызвали к жизни высокую социальную активность населения субъектов федерации. Все вместе взятое, в том числе природные ресурсы, производственная и социальная инфраструктура, дали толчок территориальным системам к саморазвитию. Сегодня можно наблюдать процессы регионального характера как в экономике, так и в социальной сфере, происходящие в различных территориальных системах России.

Для изучения регионального развития от моноаспектного взгляда на регион необходимо перейти к системному, полиаспектному изучению, а это означает необходимость рассмотрения региона как сложной, территориальной, юридически оформленной социальной системы, в которой воспроизводятся экономические, социальные, политические, идеологические, демографические, этнические, экологические и др. отношения. Это система с особенностями формирования и развития, многообразными связями с внешней средой.

Управляемость региона как сложной системы зависит от состава элементов и характера связей между ними. Большинство ученых к основным элементам этой системы относят: социальную общность людей, население территории, объединенное многочисленными связями (производственными, культурными, дружескими, семейными и т.д.), едиными целями и задачами.

Главной компонентой социальной общности выступает человек как социальное существо, растущий и совершенствующийся как личность, получающий в условиях данной территории возможности для своего развития.

Экономические и социальные элементы рассматриваемой социально-экономической подсистемы общества (региона) находятся в органическом единстве. Пространственную общность региона обеспечивает территория, которая представляет собой взаимосвязь элементов производственной (связь, коммуникации, транспорт) и социальной инфраструктуры (народное образование, здравоохранение, наука, физическая культура, спорт и т. д.).

Обобщая характер взаимосвязей, возникающих между элементами системы (региона), исследователь проблемы Глазырин Н.В., выделил следующие группы связей:

• социальные, определяющиеся типом производственных отношений и действующей общественно-политической системой;

• экономические, включающие материально-вещественные (обмен результатами труда) и миграционные (обмен населением);

• природно-экологические (связи по использованию природных ресурсов, взаимодействие людей с природной сферой);

• инженерно-планировочные (совокупность инженерно-технических устройств, технологические связи урбанизированных территорий);

• информационные (совокупность планов, научно-техническая информация и т.п.).

Регион, являясь относительно самостоятельной социальной системой и одновременно частью народно-хозяйственного комплекса страны, представляет собой подсистему всего общества. По отношению к целому регион выступает не только в виде структурной единицы, но и выполняет определенные функции.

Под функцией применительно к региону понимают «определенную область деятельности, характеризующуюся специфическими методами действия и поставленной целью». Из основных функций региона обычно выделяют следующие: социальную, экономическую, демографическую, технико-технологическую, экологическую, управления. Каждая из этих функций важна, но именно управленческая является определяющей в создании условий для «нормального протекания жизни» в регионе. Обычно под «региональным управлением» понимают «особый вид управленческой деятельности по регулированию социально-экономических процессов на территории, характеризующейся определенным единством экономической жизни и общностью условий воспроизводственной деятельности населения». Однако, при этом не учитываются специфические черты именно регионального управления. Региональное управление это управление условиями жизни: социальными, экономическими, технико-технологическими, экологическими и другими в пределах данной территории, направленное на эффективное использование местных природных, финансовых и трудовых ресурсов, совершенствования социальной инфраструктуры, реализацию разработанных проектов территориально-социальной системы или ее подсистем в целях обеспечения динамичного социально-экономического развития региона, повышения благосостояния граждан, проживающих в регионе. Каждая территориальная социальная система, любая ее подсистема имеет свои элементы, блоки и связи между ними, свои специфические цели, задачи, потребности и интересы. Каждый уровень управления обладает своими особенностями, способами и методами воздействия. Повышение эффективности управления и улучшения условий жизни граждан связано с определением границ региона. В научной литературе существуют различные подходы. Так, Некрасов Н.Н. в основу экономического районирования ставит производственно-территориальный признак, он выделяет микрорегион (зону), регион (экономический район), территориально-промышленный комплекс, промышленный узел.

В России имеется еще одно важное территориальное деление -административно-территориальное. Оно классифицирует территорию страны на республики, края, области, города, районы, сельсоветы. Одним из важнейших уровней этого деления является область. Область в России это сложное социально-экономическое образование, взаимосвязанный комплекс городов, районов, сел, поселков, предприятий, транспорта, связи, бытового обслуживания населения, торговли, науки, культуры, образования, здравоохранения и т.д.

С точки зрения системного подхода к управлению территориальными образованиями, предлагается рассмотреть регион с двух сторон: с точки зрения экономической самостоятельности региона, как субъекта самоуправления и как объекта государственного управления.

Этими двумя характеристиками одновременно может обладать только субъект Федерации, который в рамках страны обладает относительной целостностью. Целостность базируется на юридическом признании статуса субъекта Федерации, закрепленного в Конституции РФ как базового уровня государственного управления. Область как субъект Федерации имеет фиксированные территориальные границы, обладает экономической целостностью.

Регион как субъект Федерации можно рассматривать как сложную социальную систему, все элементы которой взаимосвязаны между собой и влияют друг на друга. Характер и качество связей постоянно меняются, развиваются и совершенствуются. Социально-экономические процессы становятся сложнее, однако существуют проблемы комплексного развития региона, которые до сих пор не решены.

Регионы как территориальные системы можно классифицировать по их происхождению. В системном анализе выделяют естественные и искусственные системы. Под естественными понимают системы, «возникающие в результате естественных процессов», Искусственная это система, «созданная человеком как средство достижения поставленной цели». Г. Хакен предложил использовать методы синергетики для анализа процессов, протекающих в социальных системах. Как известно, «синергетика занимается изучением систем, состоящих из многих подсистем различной природы», Синергетический подход предполагает следующие принципы управления такими сложными системами:

• принцип подчиненности (общее поведение сложной системы зависит от небольшого числа макропараметров);

• принцип управляющих параметров (перевод системы из одного качественного состояния в другое происходит посредством изменения отдельных показателей);

• принцип бифуркаций (скачкообразное, труднопредсказуемое изменение в поведении большой системы при достижении управляющими параметрами определенных значений);

• принцип самоорганизации (переход системы из неупорядоченного, хаотического состояния в упорядоченное (или наоборот) есть свойство самой системы)

Возможности практического применения достижений синергетики до конца не исследованы. Но использовать идеи о самоорганизации сложных систем, в т.ч. для анализа проблем развития территориальных социальных систем представляется уместным. С точки зрения синергетики воздействие на систему может быть двух видов:

1. Системе навязывается поведение, обусловленное внешним воздействием, а не ее внутренними свойствами.

2. Система переводится из одного свойственного ей состояния в другое изменением одного или нескольких параметров.

В соответствии с этим меняется взгляд на проблему обеспечения устойчивости системы. До недавнего времени устойчивость связывалась с подавлением возмущения любого вида. Таким образом, возникла статическая устойчивость, ее альтернативой стала динамическая устойчивость, допускающая колебания системы относительно ее равновесного состояния. Обратные связи между структурными единицами возвращают систему в исходное состояние, или система, развиваясь достаточно плавно, переходит от одного устойчивого состояния к другому. Главное преимущество систем, обладающих динамической устойчивостью, в том, что они обладают большим запасом прочности к изменениям внешних воздействий по сравнению со статическими.

Статически равновесные структуры «жестко» реагируют на внешние воздействия, и, если они достаточно сильны, происходит полное разрушение всей системы.

История развития человечества свидетельствует, что общество как система опирается на принципы подчиненности, управляющих параметров и самоорганизации. Значит, на этих же принципах строится и региональная социальная система, и подчиненность ее элементов осуществляется посредством связей. По характеру связей можно выделить системы со статическим или динамическим типом связей. Под статическим типом связей мы понимаем такие отношения между элементами региональной социальной системы, главным свойством которых остается стремление сохранить как элементы комплекса, так и сложившиеся между ними связи неизменными, несмотря на изменения внешних условий и внутренних качеств элементов. Такой характер связей возможен при значительном усилении одного из элементов системы, завоевании им доминирующего положения и возникновения своеобразной «диктатуры».

При любой форме доминирующего воздействия исключается сообщность поведения элементов в системе. Отсутствуют признаки самоорганизующейся системы. Доминирующий элемент системы подавляет возникновения любых других. С другой стороны, создается видимость общности, т.к. обеспечивается согласованное действие элементов системы. Системы с такими характерами связей считаются «жесткими». Они могут находиться в состоянии статического равновесия. Процесс развития в них связан с разрушением доминирующих связей, при этом общество внутренне пытается сохранить ставшие привычными связи.

С позиций системной характеристики региона можно сделать вывод: системы, в которых присутствуют доминирующие связи, стабильны, но склонны к застою, активно сопротивляются любым нововведениям. При достаточно сильных внешних воздействиях или внутренних возмущениях они разрушаются.

На первый план выдвигается проблема, как организовать взаимоотношения между всеми субъектами деятельности внутри региона, чтобы обеспечить динамичное развитие и устойчивость к внешним воздействиям и внутренним нововведениям. Поэтому государственные структуры должны быть превращены из доминирующей внешней силы во внутренний элемент системы.

В соответствии с принципом подчиненности за ними должны быть сохранены права и возможности определения небольшого числа макропараметров, влияющих на поведение всех элементов системы, сохраняющих ее устойчивость.

В соответствии с принципом самоорганизации элементы социальных систем должны обладать достаточно большой степенью свободы. В этом случае упорядоченные состояния системы будут возникать как ее имманентное свойство, а не как результат навязанного внешнего воздействия.

Таким образом, мы приходим к выводу о возможности существования региона в двух формах с двумя различными наборами принципов его управления:

• Первая форма статическая. В ней один из субъектов отношений государство, сосредоточив всю полноту власти в своих руках, «диктует» поведение всех субъектов федерации через федеральное законодательство.

• Вторая форма динамическая. В ней относительно свободные субъекты федерации выбирают типы, виды и формы связей, соответствующие их представлениям об их лучшем устройстве. И в части, не противоречащей федеральному законодательству, никто не вправе им приказывать.

Поэтому было бы правильнее говорить о регионе как о динамичной саморегулирующейся социальной системе. Она наиболее способна к динамичному развитию, избавлена от лишней государственной опеки и является открытой системой.

Требование динамичного и равновесного развития системы предполагает определенные связи ее элементов. Руководящее воздействие федеральных органов управления оставляет простор для свободного установления связей, но и содержит жесткие требования к соблюдению норм федерального законодательства и механизм их безусловного выполнения. В противном случае система в силу ее внутренних свойств стремится перейти к хаосному состоянию. Вероятность такого состояния у социальных систем велика в период перестройки, и она обусловлена нелинейностью территориальных социальных систем. В этих условиях уже не работают привычные методы управления, при которых результаты пропорциональны усилиям. Как утверждает Арнольд В.И., необходимо вырабатывать специфическую нелинейную интуицию. Он приводит основные качественные выводы из математической теории перестроек применительно к переводу нелинейной системы, находящейся в устойчивом состоянии, признанном плохим к новому лучшему состоянию:

1. Постепенное движение в сторону лучшего состояния сразу же приводит к ухудшению. Скорость ухудшения при равномерном движении к лучшему состоянию увеличивается.

2. По мере движения от худшего состояния к лучшему сопротивление системы изменению ее состояния растет.

3. Максимум сопротивления достигается раньше, чем самое плохое состояние, через которое нужно пройти для достижения лучшего состояния. После прохождения максимума сопротивления состояние продолжает ухудшаться.

4. По мере приближения к самому плохому состоянию на пути перестройки сопротивление, начиная с некоторого момента, начинает уменьшаться, и, как только самое плохое состояние пройдено, не только полностью исчезает сопротивление, но система начинает притягиваться к лучшему состоянию.

5. Величина ухудшения, необходимого для перехода в лучшее состояние, сравнима с финальным улучшением и увеличивается по мере совершенствования системы. Слабо развитая система может перейти в лучшее состояние почти без предварительного ухудшения, в то время как развитая система, в силу своей устойчивости, на такое постепенное, непрерывное улучшение неспособна.

6. Если систему удается сразу, скачком, а не перманентно перевести из плохого устойчивого состояния к хорошему, то в перспективе она сама будет эволюционировать в сторону хорошего устойчивого состояния.

В ходе становления административно-командной системы она достигла своего максимума в обеспечении определенного уровня благосостояния населения. Сейчас, если мы связываем возможность дальнейшего повышения благосостояния со сменой системы экономических отношений, то такой переход, при прочих равных условиях, будет сопровождаться обязательным временным снижением уровня жизни. Если же уровень жизни опускается ниже какого-то критического уровня, то может произойти «социальный взрыв» и потеря управляемости системы. Поэтому интегрированной задачей государственного управления и самоуправления в регионе является повышение благосостояния населения, организация собственной жизнедеятельности региона. Исходя из изложенного, мы рассматриваем самоуправление шире и полагаем, что самоуправление возможно на любом уровне. В нашем случае регион, в лице высших органов власти, является и субъектом Федерации, и объектом государственного управления, и одновременно это самоуправляющаяся система.

Центр как федеральный орган власти и управления, который сосуществует с субъектом Федерации в единой законодательной среде, воздействует на эту систему сверху. Как объект государственного управления регион испытывает детерминирующее воздействие:

• государственной налоговой инспекции и полиции

• органов управления государственной собственностью

• органов федерального казначейства и финансов

• органов прокуратуры и суда

• органов управления общественным порядком, таможенным контролем

• органов управления социальным обеспечением населения.

Регион является объектом государственного управления и подсистемой федерации. Как подсистема она состоит из отдельных элементов, которые призваны обеспечить её жизнедеятельность, с одной стороны, и с другой выступить в качестве субъекта государственного управления в пределах компетенции, определенной законодательством РФ о разграничении полномочий между субъектами Федерации и центром. Разграничение полномочий свидетельствует о том, что регион признан субъектом самоуправления и субъектом государственного управления в рамках известных статей законодательства и пунктов договора о разграничении полномочий субъекта Федерации и центра.

Как субъект самоуправления регион имеет право:

1. Самостоятельно разрабатывать: а) региональное законодательство, б) утверждать и исполнять региональный (областной) бюджет.

2. Устанавливать региональные налоги и сборы.

3. Выпускать региональные займы под гарантии регионального бюджета.

4. Регулировать на территории региона цены и тарифы на производимую продукцию и услуги предприятий, находящихся в областной собственности.

5. На осуществление всех полномочий собственника в отношении объектов, находящихся в областной собственности.

6. На утверждение программ и планов социально-экономического развития региона.

7. На утверждение схемы управления территорией региона.

8. На образование и упразднение органов управления региона.

9. Осуществлять ответственность за принимаемые решения. 10.Планировать материальные и финансовые ресурсы.

Необходимо отметить, что в переходный период регион объективно вынужден выполнять функции самоуправления. Это связано, в первую очередь, с реальным снижением уровня жизни народа, что находит отражение в общественном сознании. Поэтому региональные органы власти вынуждены самостоятельно строить социальную политику в регионе и решать важнейшие вопросы жизнеобеспечения.

Необходимо иметь в виду, что интересы населения территории сосредоточены в представительных органах власти региона. Система представительных органов должна быть выстроена таким образом, чтобы быть способной защитить интересы народа и не нарушать баланс сил исполнительной ветви власти. Причем следует заметить, что взаимоотношения региональных ветвей власти (исполнительной и представительной) и населения внутри региона гораздо сильнее, чем отношения высших органов государства и населения. Кроме того, органам представительной и исполнительной власти региона Конституцией РФ делегированы полномочия вступать во взаимоотношения от имени региона с другими субъектами права, в том числе и международного, по вопросам экономического и социального развития. Таким образом, регион как автономная система объективно должен управлять собой в рамках федерального законодательства.

Для эффективного управления жизнеобеспечением территории необходимы источники. Такими источниками являются государственная собственность и финансы, находящиеся в распоряжении региона.

В управлении государственной собственностью и финансами в настоящее время выявились противоречия. Во-первых, система государственного управления разделилась на самостоятельные территориальные звенья подсистемы управления регионов-субъектов Федерации. Во-вторых, изменилась система производственных отношений, так как структура бывшей государственной собственности реформировалась она распалась на государственную, региональную (областную), муниципальную и частную. Произошли изменения и в структуре государственных финансов -в бюджете. Он разделился на федеральный, региональный (областной) и муниципальный. Это разделение несет в себе глубокий экономический смысл, так как является результатом изменившихся производственных отношений в обществе, определяет разных собственников на бюджетные средства и одновременно разграничивает ответственность по уровням управления за финансирование социальных мероприятий жизнеобеспечения региона.

В то же время система управления государственной собственностью, расположенной на территории региона, представляет собой вертикальную структуру с жестким подчинением федеральным органам власти. Это противоречие привело к тому, что в регионах практически не формируется фондовый рынок, нет движения акций предприятий, находящихся в областной собственности, а значит, нет дополнительных поступлений в областной бюджет. Гораздо более серьезные противоречия накопились в системе управления областными бюджетными средствами -областными финансами. Прежде всего, система управления областными финансами осталась нереформированной в старой форме общегосударственной собственности на бюджетные средства. Поэтому можно сделать вывод, что при изменившихся производственных отношениях система управления финансами содержит в себе старые принципы централизованной системы, она вступает в противоречие с формирующимися рыночными отношениями, которые объективно приводят к самостоятельности региона как подсистемы государственного управления и как субъекта самоуправления. Как субъект Федерации регион имеет право разрабатывать собственные законы. Это позволяет заполнить свободное законодательное пространство, так как федеральный представительный орган длительное время не принимает законы по проблемам регионального и местного самоуправления. Это дополнительный аргумент в пользу того, что регион выступает как самоуправляющаяся система, имеющая собственное законодательство. Причем, исходя из того, что каждый закон имеет свою цену, законы субъекта Федерации могут приниматься только в рамках обеспечения их исполнения областным бюджетом. Кроме того, ухудшение условий жизни абсолютного числа граждан вынуждает местные власти предпринимать как теоретические, так и практические шаги в реализации региональной социальной политики и, главное, финансировать мероприятия, необходимые для социальной поддержки населения. И в этих условиях подсистема управления областными финансами бюджетом приобретает особое значение она становится основной в общей системе управления регионом и требует к себе пристального внимания. В настоящее время можно отметить, что расходование бюджетных средств для социальной поддержки населения производится по традиционным направлениям и в традиционных объемах.

В связи с изложенным можно сделать некоторые выводы относительно системной характеристики региона:

• регион как целостная динамичная социальная система обладает всеми признаками для самоорганизации и саморазвития;

• в переходный период в условиях изменения отношений собственности и перехода к рыночным отношениям регион имеет все условия для самоуправления;

• с изменением форм и субъекта собственности на региональные бюджетные средства произошла реформация в управлении общегосударственной собственностью, которая привела к противоречиям в распределении бюджетных средств.

 КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Какие системообразующие характеристики региона вам известны?

2. Назовите основные функции, которые выполняет регион?

3. Что такое регион? Дайте определение.

4. Как осуществляется региональное управление. В чем состоят противоречия во взаимоотношениях «федеральный центр регион»?

5. В чем особенности синергетического подхода в понимании регионального развития? Почему некоторые регионы стремятся к саморазвитию?

6. Какие вы видите сценарии регионального развития в связи с процессами регионализации экономики?

ЛИТЕРАТУРА К ТЕМЕ

1. Ларина Н.И., Кисельников А.А. Региональная политика в странах рыночной экономики. М, 1998.

2. Игнатов В.Г.,Бутов В.И. Регионоведение (экономика и управление). Ростов-на-Дону, 2000.

3. Территориальное управление и самоуправление. Финансы и статистика. М., 1990.

4. Соколов О.Ю. Региональное хозяйствование: проблемы и перспективы. Саратов, 1991.

5. Семенов Г. Рационализация взаимоотношений между федеральными и региональными бюджетами: пути обновления налого-бюджетного механизма//Вопросы экономики. М., 1994. №9.