§ 2. россия: преобразование системы управления

§ 2. россия: преобразование системы управления

Помимо рассмотренных типов макрорегуляторов экономики имеется еще один тип—командно-административная система управления (в западной экономической литературе эту систему называют «командная экономика»). Что же представляет собой данный тип управления?

Командно-административная система управления — это централизованное государственное управление, которое заставляет все предприятия выполнять плановые директивы (обязательные задания) с помощью приказов и других внеэкономических методов. Характерные черты этой системы отражены в приводимой ниже схеме (рис. 18.4).

Рис. 18.4. Основные черты командно-административного управления

Эта система руководства макроэкономикой означает, во-первых, непосредственное управление всеми предприятиями из единого центра — высших эшелонов административной власти, что сводит на нет самостоятельность и демократическое самоуправление предприятий. Во-вторых, государство полностью контролирует производство и распределение продукции, в результате чего исключаются свободные рыночные связи между отдельными хозяйствами. В-третьих, государственный аппарат руководит их деятельностью с помощью административно-распорядительных методов, что подрывает свободную предприимчивость работников и их материальную заинтересованность в результатах труда.

В западной литературе «командную экономику» часто отождествляют с социализмом или даже коммунизмом, который нигде не был построен. Однако социализм — это не тип хозяйственного управления, а социально-экономический строй, базирующийся на государственной (общей совместной) собственности. К. Макконнелл и С. Брю в «Экономикс» признают тот факт, что «Общественная собственность и централизованное планирование не всегда существуют параллельно, одновременно друг с другом. Например, фашизм гитлеровской нацистской Германии был назван авторитарным капитализмом, поскольку экономика там была поставлена под жесткий контроль и ею так же жестко управляли, хотя собственность оставалась частной».

Следовательно, командно-административная система может существовать при разных общественных устройствах, ибо социально-экономический строй выражает отношения собственности, а командная система — отношения хозяйственного управления, т.е. совершенно другие экономические отношения. Почему же в таком случае одинаковая структура управления могла возникать в странах с различным социальным устройством?

Приказное управление полностью укореняется, когда происходит огосударствление экономики. Такая мера оправданно применяется при чрезвычайных обстоятельствах, вызванных войной, хозяйственной разрухой, голодом. В этих условиях командное руководство способно быстро сосредоточить материальные и людские ресурсы на решающих участках хозяйства, успешно выполнять сравнительно простые производственные задачи. В экстремальных условиях данный тип управления может оказаться единственно возможным и по-своему эффективным.

Впервые командное руководство экономикой возникло в разгар первой мировой войны — в 1916 г. — в Германии. Тяжелое военное и хозяйственное положение вынудило государство взять на себя контроль за производством, распределением дефицитных сырьевых и энергетических ресурсов, а также непосредственно распределять продовольствие. Центральная власть стала также регулировать трудовые отношения на предприятиях. Был введен закон о трудовой повинности граждан с 16 до 60 лет, установлен военный режим на производстве и введен 12-часовой рабочий день.

В нашей стране административное управление хозяйством было установлено в конце 1918 г., когда началась гражданская война и иностранная интервенция. 30 ноября 1918 г. был создан Совет рабочей и крестьянской обороны, который стал главным военно-хозяйственным и планирующим центром. Нужды обороны потребовали централизации управления страной. Была введена продразверстка (у крестьян отбирали все излишки продовольствия). Промышленность не выпускала товаров для населения, произошла натурализация экономических отношений. Была установлена всеобщая трудовая повинность. Руководство промышленностью сосредоточили в своих руках главные управления Всероссийского Совета народного хозяйства. Они лишили предприятия всякой самостоятельности, в директивном порядке снабжали их материальными ресурсами и реализовывали готовую продукцию.

Итак, командно-административную систему управления можно признать, как это ни покажется парадоксальным, нормальной формой регулирования хозяйства, пригодной, правда, для необычных, чрезвычайных исторических условий, когда общественный строй какой-то страны и жизнь ее граждан находятся под серьезной угрозой.

Напротив, когда война заканчивается, командное руководство экономикой становится ненужным, изживает себя и, как правило, демонтируется. Приказные методы не отвечают задачам хозяйственного строительства. Поэтому в нашей стране в начале 1921 г. чисто административная система управления была упразднена. Однако в конце 20-х — начале 30-х годов вновь произошло огосударствление экономики. Вся власть фактически перешла к центральному государственному аппарату и вновь установилась тоталитарная система командования народным хозяйством.

В начале хозяйственного строительства сверхцентрализованное управление давало определенный результат. Ибо объем выпуска всей продукции был еще невелик, а структура промышленности — сравнительно простой. Когда же производство достигло современных масштабов, эффективно руководить им из центра стало невозможно. Если в 20-е годы у нас насчитывалось всего два десятка индустриальных отраслей, то в начале 90-х годов имелось свыше 500 отраслей, подотраслей и видов производств, более 45 тыс. крупных предприятий. Промышленность выпускала свыше 24 млн. наименований видов продукции.

Можно ли компетентно, со знанием дела решать из центра все многообразие конкретных проблем, связанных с развитием такого хозяйства? Вот как на этот вопрос ответил известный английский экономист Ф. Хайек. В книге «Дорога к рабству» (1944) он заметил: «Когда правительство должно определить, сколько выращивать свиней или сколько автобусов должно ездить по дорогам страны, какие угольные шахты целесообразно оставить действующими или почем продавать в магазинах ботинки — все такие решения нельзя вывести из формальных правил или принять раз навсегда или на длительный период».

Практика централизованного управления показывает, что при нем местная администрация передает на самый верх (скажем, в министерство) решение даже мелких вопросов. Между тем тот, кому предстоит их решать, знает существо дела, безусловно, хуже, чем те, кто работают на местах. В итоге высшие государственные органы из-за своей перегруженности делами и удаленности от низов оказываются не в состоянии принимать рациональные решения по конкретным вопросам, за которые они берутся. Такое положение наблюдается во всех странах, где допускается сверхцентрализация управления. М. Аллэ сделал следующее обобщение: «...Фактически центральная администрация стоит перед невозможностыо принятия рациональных решений в том случае, когда речь идет о местных вопросах. Поэтому нет нужды искать за тридевять земель объяснение тому, что может происходить в СССР и что описывается как результат злоупотребления бюрократии. То же самое мы часто наблюдаем еще и сегодня во многих французских службах».

При чрезмерной централизации исполнительной власти развивается своего рода раковое заболевание — происходит бюрократизация государственного аппарата. В этом случае чиновники работают формально, они используют занимаемые должности в личных и корыстных интересах. Для всякого бюрократического аппарата характерен неудержимый рост управленческих штатов. Это явление описано в так называемом законе Паркинсона, отражающем количественное размножение административных органов. Когда демократия неразвита и скована, бюрократизм разрастается до опасных размеров и становится тормозом общественного развития. Так, если в 1936 г. в нашей стране в правительстве было 18 народных комиссариатов, руководивших отдельными отраслями и сферами управления, то в 1940 г. их количество возросло до 40. Центральный аппарат имел в начале 70-х годов более 60 министерств и ведомств, а в середине 80-х годов около 100.

Бюрократизация государственного управления упрочила абсолютный монополизм, порождающий экономический застой. Поскольку командная экономика отторгает высокоэффективные достижения научно-технического прогресса, то она способна увеличивать выпуск лишь сравнительно простой в техническом отношении продукции. При этом государственные органы завышают масштабы экономического роста, не могут заинтересовать предприятия рационально расходовать материальные ресурсы. В немалой степени этому способствует то, что успехи приказного управления оцениваются показателем валовой продукции, за которым скрывается и повторный счет и незавершенные производством или даже непригодные для потребления изделия. Получается, что чем больше завод использует средств производства, воплощающих прошлый труд иных предприятий, тем больше у него прирост производства и тем выше заработная плата и прибыль. Таким способом, по сути дела, поощрялся затратный характер хозяйствования на всех уровнях управления.

Официально было провозглашено, что при составлении народнохозяйственного плана в качестве главного применяется балансовый метод. В его основу положен баланс — таблица, состоящая из двух частей: ресурсной и распределительной. В первой указываются объем и источники поступления различных видов ресурсов, во второй — направления и масштабы их использования. Как правило, составлялись материальные (натуральные и стоимостные), денежные и трудовые балансы в масштабе народного хозяйства.

Центральные плановые органы были не в состоянии охватить все народнохозяйственные пропорции. Приблизительно и кустарно лишь главные задания плана увязывались с имеющимся количеством наиболее важных и ограниченных ресурсов (например, в 80-е годы Госплан охватывал не более 5\% всех пропорций в экономике). Более детально общегосударственный план дорабатывался механически — путем применения стандартных нормативов, основанных на прошлом опыте. Как правило, ставилась задача — наращивать производство «от достигнутого»: отталкиваясь не от реального совокупного спроса, а от того уровня экономических показателей, которыми завершался предыдущий плановый период.

Госплан ограничивался разработкой одного варианта общегосударственного плана, не пытаясь путем многовариантных расчетов найти наиболее эффективные экономические решения. После того как план был официально утвержден, он по указаниям государственных руководящих органов многократно переделывался по объективным и субъективным причинам. Поскольку в плановом порядке поддерживалась дефицитная экономика, а необходимые для воспроизводства резервы (свободные производственные мощности, сырье, финансовые средства) всегда отсутствовали, то народнохозяйственный план представлял собой некое подобие не раз перекраивавшегося «тришкина кафтана». Его окончательная доводка и исправление проводились в ходе реализации плановых заданий, которые предписывалось выполнять любой ценой. И тогда неизбежно обнаруживались явные ошибки в расчетах и диспропорции, заложенные в самом плане. То добывалось слишком большое количество железной руды, а для выплавки металла не хватало кокса. Или было мало выпущено запасных частей для поддержания в рабочем состоянии станков, установленных на новом заводе. Не случайно народнохозяйственные планы — вопреки победным официальным сообщениям — на деле не выполнялись.

В. Леонтьев дал реалистичную оценку основного способа планирования, примененного командной системой управления: «Что касается метода экономического планирования в России, то его вполне можно охарактеризовать, вспомнив высказывание о говорящей лошади: удивительно не то, о чем она говорит, а то, что она вообще может разговаривать. Западные экономисты часто пытались раскрыть «принципы» советского метода планирования. Они так и не добились успеха, так как до сих пор такого метода вообще не существует».

За более чем 50-летнее существование командно-административная система управления подорвала основы нормального функционирования общественного производства и в результате ввергла нашу страну в глубокий застой и экономический кризис. Она показала свою несостоятельность в положительном решении современных созидательных задач хозяйственного развития.

Сформировать высокоэффективный механизм управления можно, если освоить и использовать все то положительное, что выработала отечественная и мировая практика в этой области.

Мы находимся сейчас в самом начале пути к новой системе национального хозяйства России. В связи с этим приходится говорить о стартовом отрезке еще не пройденной дороги и о нерешенных проблемах.

1. Исходной является проблема выбора макроэкономического регулятора.

В самом начале экономических реформ — уже в 1992 г. — было ясно, пожалуй, только одно: надо уходить от командно-административной системы управления национальным хозяйством. Но какой иной тип макрорегулятора выбрать? По этому поводу у экономистов и государственных деятелей России не было единства и согласия.

Выбор был сделан российским Правительством в пользу самого быстрого перехода от одной крайности (командной системы) к противоположной (либеральной рыночной экономике). Реформаторы обосновывали свой выбор, исходя из классической либеральной и неоклассической модели рыночного саморегулирования. Весь расчет строился на том, что так называемая невидимая рука — свободный рынок — возьмет на себя все бремя хозяйственного механизма.

Однако нам хорошо известно, что в 1992 г. в нашей стране появились лишь первые зачатки рыночных отношений, не принявших цивилизованную форму. Что касается конкурентного рынка, способного регулировать хозяйственные связи, то он появится, по-видимому, не скоро.

Когда в 1993 г. к руководству Правительством пришел В. Черномырдин, то он дал резкую оценку принципа «laissez faire» применительно к нашей стране. По его словам, мы принципиально не приемлем опасной теории «пусть идет, как идет». Российское Правительство признало ошибочным применение классической и неоклассической концепций регулирования экономики. Совершенно неопределенной была признана ситуация с управлением государственными предприятиями. Правительство Российской Федерации в июле 1993 г. констатировало, что в итоге реформ государственные предприятия оказались неподконтрольны ни рынку, которого еще не было, ни плану, которого уже не стало, ни государству как собственнику. Надо было находить выход из этой тупиковой ситуации.

2. Другой проблемой преобразования системы управления в России является определение отношения к институтам плановой организации народного хозяйства.

В 1992 г. российское Правительство одним махом уничтожило «до основания» институты административного регулирования производства. Так, был упразднен Государственный плановый комитет (Госплан), который разрабатывал централизованные планы и прогнозы социально-экономического развития. Перестал существовать Государственный комитет по материально-техническому снабжению, который в соответствии с народнохозяйственным планом обеспечивал все отрасли средствами производства. Таким образом, в ожидании «невидимой руки» отрубили «видимую руку» государственного макрорегулирования.

Однако народное хозяйство развивается прежде всего по объективным экономическим законам. Первую роль здесь играет закон пропорционального развития макроэкономики. Как известно, этот закон требует увязки и сбалансированности всех народнохозяйственных пропорций. Это означает, как минимум, что без научно поставленного прогнозирования нельзя обеспечить управление всем хозяйственным механизмом. Невозможно составить государственный бюджет — финансовый план государства на предстоящий год.

Сама жизнь заставила наконец наладить работу по прогнозированию социально-экономического развития. Накануне очередного хозяйственного года Правительство разрабатывает годовой прогноз социально-экономического развития страны, на который опирается годовой государственный бюджет. Стали разрабатываться также среднесрочные (2—3 года) и более долгосрочные прогнозы развития российской экономики.

3. Важнейшей проблемой преобразования системы управления стала задача создать «российскую модель» экономики, которая, по замыслу Правительства, соответствует национальным традициям, что предполагает выполнение государством важной роли в хозяйственной жизни и наличие социальной ориентации экономики.

По мнению Правительства, в первую очередь надо наладить управляемость макроэкономики. Для этого требуется направить государственную деятельность по следующим каналам:

а) придать преобразованиям макрорегулятора институциональное направление, т.е. создать государственные и иные институты (органы), которые усиливают управляемость национальной экономикой (развить хозяйственное законодательством, провести демонополизацию, создать институты рыночного хозяйства и т.п.);

б) восстановить управление государственными предприятиями, в частности создать казенные предприятия (прямо подчиненные Правительству), перевести часть предприятий на полный коммерческий расчет (здесь государство назначает руководителей фирм), расширить управление предприятиями через акционерную форму (в них государство владеет контрольным пакетом акций);

в) сделать экономику социально ориентированной. Согласно статье 7 Конституции Российской Федерации (1993), государство в нашей стране обязано обеспечить «достойную жизнь и свободное развитие человека». В Конституции конкретно указаны обязанности такого «социального государства».

Однако реформы, сопровождающиеся кризисным спадом экономики, не дали желаемых социальных результатов. В 1992—1995 гг. произошло невиданное в мирное время падение уровня жизни народа. Об этом достаточно красноречиво говорят две цифры. По уровню потребления населением продуктов питания страна откатилась назад на 33 года. Реальная заработная плата в 1994 г. составляла только 36\% к уровню декабря 1990 г.

4. Наконец, серьезной проблемой является установление эффективных методов экономического регулирования.

Между тем с самого начала экономических реформ стали применяться такие методы государственного регулирования, которые усиливали нестабильность национальной экономики:

а) для покрытия большого бюджетного дефицита государство ввело огромный инфляционный налог. Однако чрезмерно высокие темпы инфляции нанесли сильный удар по национальной экономике;

б) необычайно высокие налоги подорвали нормальную заинтересованность предпринимателей и работников в увеличении производства.

Эти методы непосредственно связаны с разработкой и осуществлением государственного бюджета, рассмотрению которого посвящается следующая глава.

Экономический тренинг

1. Ключевые термины и понятия

Неоконсерватизм; современный монетаризм; теория экономики предложения; теория рациональных ожиданий; неоклассический синтез; основы смешанного типа управления; рыночное регулирование в секторах экономики; государственное регулирование в секторах экономики; варианты смешанного типа управления; функции государственного управления; методы регулирования экономики; командно-административное управление; реформа управления российской экономикой.

2. Дискуссионные вопросы

2.1. Что такое общественные и квазиобщественные товары? Кто и на каком основании их получает?

2.2. Почему современную рыночную экономику на Западе называют смешанной? Что здесь смешано?

3. Тесты

3.1. Какие из перечисленных благ граждане получают на рынке, а какие обеспечивает государство:

а) жилье;

б) продукты питания и одежда;

в)образование;

г) медицинское обслуживание;

е) доставка почты.

3.2. Общественные блага отличаются от частных тем, что они:

а) дел и мы;

б) находятся в индивидуальном пользовании; ;

в) неделимы и не находятся в индивидуальном владении;

г) делимы и находятся в общественном пользовании.

4. Проблемный вопрос

Цели экономической политики в Федеративной Республике Германии (согласно Закону но содействию стабилизации и росту экономики от 8 июня 1967 г.), связанные с достижением общеэкономического равновесия, состоят в том чтобы в рамках рыночной экономики одновременно обеспечивать: а) стабилизацию у ровня цен; б) высокую степень занятости; в) сбалансированность внешнеторговых операций (равенство вывоза товаров и услуг за рубеж и ввоза зарубежных благ в страну) и г) постоянный и соразмерный экономический рост.

В связи с этим важное значение для достижения общеэкономического равновесия имеет выяснение проблемы: какие из укатанных целей экономической политики совместимы (согласуются между собой) и какие несовместимы; каким образом можно согласовать эти цели.

5. Верно—неверно

5.1. Общественные блага обычно продаются на частных рынках.

5.2. Спрос на общественное благо можно измерить таким же непосредственным

образом, как и на частное благо.

5.3. Фирма, стремясь максимизировать прибыль, учитывает внешние затраты производства продукции.

5.4. Государство влияет на внешние затраты только при помощи системы налогообложения.

6. Вопросы на сообразительность

6.1. Почему западное общество, как правило, получает меньше продукции на доллар, израсходованный государством, чем на доллар, использованный частной фирмой?

6.2. Часто утверждается, что надо руководствоваться тем, как рынок распределяет доходы субъектов хозяйствования, и не следует вмешиваться в этот процесс. Какие аргументы можно выдвинуть за и против такого взгляда?

6.3. Что является предпочтительным для государства: а) предлагать людям делать сбережения на старость (через систему личных пенсионных счетов) или б) осуществлять такую программу сбережении через государственную систему социального обеспечения?

7. Какой ответ Вы дадите на вопросы, заданные П. Хейне в книге «Экономический образ мышления»?

Государственное производство благ часто оправдывают тем, что эти блага имеют первостепенное значение для общественного благосостояния и обеспечение ими нельзя возложить на «капризный» рынок. Объясняет ли это, почему парки и библиотеки, как правило, принадлежат муниципалитетам, а еда и медицинское обслуживание обычно обеспечиваются посредством рынка? Можете ли Вы предложить для этих примеров лучшее объяснение?

8. Вопросы по управлению российской экономикой

8.1. В какой мере и где рынок выступает регулятором экономики? Что даст рыночное регулирование?

8.2. В какой мере и где осуществляется государственное регулирование в России? Что осталось и чего не хватает для такого управления?

8.3. Как вы представляете себе возможность и формы смешанного типа управления в Российской Федерации?