Глава xxiii управление социально-экономическим развитием регионов

Глава xxiii управление социально-экономическим развитием регионов

1. Территориально-производственные факторы экономики

Развитие экономики любой страны определяется тенденциями изменения главных составляющих, влияющих на ее состояние. Среди них — природные и трудовые ресурсы, технический прогресс, масштабы и структура производства, общественная (в том числе территориальная) организация труда, особенности исторического развития территорий. В совокупности они представляют территориально-производственные факторы, которые делятся на объективные и субъективные.

Территориально-производственные факторы соответствующим образом группируют и оценивают по степени важности. Выделяют природные, экономические, демографические, социальные факторы. Состав учитываемых факторов зависит от решаемой проблемы. Трансформация политической и экономической систем, формирование многоукладной экономики, функционирующей на рыночных принципах, меняет состав и соотношение роли рассматриваемых факторов.

Экономическое содержание территориально-пространственных факторов связано с транспортными, материальными, трудовыми издержками. Они влияют на прибыль и эффективность хозяйственной деятельности. Наряду с материальными могут быть и факторы нематериального характера (разнообразие, качественный уровень, интенсивность культурной деятельности и рекреационных услуг, творческий климат, привязанность людей к месту и т.п.).

Территориально-пространственные факторы подразделяются на множество групп. Назовем основные. Это прежде всего природные (энергетические, минерально-сырьевые, биологические, водные), и климатические и другие ресурсы, включая условия их локализации, добычи и использования. Это также экологические ресурсы, диктующие ту или иную степень бережливого использования природных ресурсов и обеспечения нормальных условий для жизни населения. Важное место занимают ресурсы технические, характеризующие достигнутый и возможный уровень техники и технологии, а также социально-демографические, отражающие степень обеспеченности трудовыми ресурсами, развитие социальной инфраструктуры, социальный климат, а также технико-экономические, включающие трудоемкость, материалоемкость, энергоемкость, транспортабельность продукции и т. д. Большую роль играют социально-демографические факторы, отражающие степень обеспеченности трудовыми ресурсами, развитие социальной инфраструктуры, социальный климат. Разумеется, нельзя не сказать о факторах экономических, характеризующих экономико-географическое и транспортное положение, стоимость капитальных и текущих затрат, сроки строительства, эффективность производства, назначение и качество продукции, территориальные экономические и международные связи и т. д. Наконец, геополитические факторы. Они выражают степень удаленности от мировых и национальных центров экономического притяжения.

Зависимость экономики стран и их регионов от вышеперечисленных факторов не вызывает сомнений. Поэтому учет территориальной (пространственной) составляющей в реализации экономических программ и проектов признавался и признается важным элементом обеспечения эффективности системы государственного управления и регулирования экономикой.

1 Место региональной политики в экономической

стратегии

Чтобы разумно учесть влияние территориально-производственных факторов на хозяйственную деятельность, государству необходима эффективная региональная политика. Многие современные социально-экономические проблемы можно решить только при понимании возрастающей роли регионов в становлении рыночных структур. Региональная политика предполагает наличие механизма регулирования, с помощью которого реализуются интересы как государства в целом, так и регионов (с учетом специфики региональных систем).

Место региональной политики в экономической стратегии определяется возрастанием значимости региональной экономики в социально-экономическом развитии нашей страны. Регионы все более превращаются в самостоятельные экономические образования, функционирующие на основе саморегулируемости региональных экономических систем. Региональная политика выступает как часть общей экономической политики, системно синтезирующая ее региональные аспекты.

Главная цель региональной политики состоит в сохранении единства и целостности России путем обеспечения баланса общероссийских и региональных интересов. Одна из основных задач региональной политики состоит в обеспечении достойного уровня и в постепенном выравнивании благосостояния населения в каждом регионе, к исключению чрезмерных контрастов социальных условий. Исходя из сказанного, можно определить приоритетные задачи региональной экономической политики.

Начнем с такой задачи как формирование и укрепление экономической основы самостоятельного социально-экономического развития регионов на основе четкого разграничения компетенций между органами государственной власти Российской Федерации, власти субъектов Федерации и местного самоуправления. Должна, в частности, укрепляться финансовая самостоятельность регионов на основе принципов бюджетного федерализма. Невозможно обойтись без решения проблемы совершенствования правовых основ и практики взаимодействия федеральных и региональных органов власти, хозяйствующих субъектов с органами государственной власти и местного самоуправления по экономическим и социальным вопросам.

Велика необходимость в сглаживании объективно сложившихся межрегиональных различий в уровнях социально-экономического развития с использованием централизованной финансовой поддержки. Нужна государственная политика стимулирования развития регионов и городов, располагающих крупным научно-техническим и производственным потенциалом и могущих стать "локомотивами" и "точками роста" экономики субъектов РФ.

Большое значение имеет нормальное жизнеобеспечение зон и регионов с особо сложными условиями хозяйствования, в частности, государственное регулирование социально-экономического развития регионов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей. До сих пор не решены задачи поддержки районов экологического бедствия, зон со сложными демографическими и миграционными проблемами, задачи развития отсталых регионов. Многие районы, пострадавшие от экологических и техногенных катастроф, стихийных бедствий, разнообразных загрязнений, нуждаются в экстренной помощи. Известно также, что разумно организованное территориальное разделение труда дает немалые экономические и другие преимущества. Их нужно всесторонне использовать, формируя общероссийские и региональные рынки с учетом исторически сложившихся условий развития. Наконец, важно обеспечивать осуществление принципов единства экономического пространства и свободы перемещения товаров, капитала, рабочей силы по всей территории России.

Объективные основы региональной экономической политики в России складываются под воздействием сложной системы географических, исторических, социальных и экономических факторов, весьма инерционной территориальной структуры хозяйства, сформировавшейся в условиях административно-командной экономической системы, а также изменений в экономике страны и регионов, происшедших в результате трансформации общественных отношений и экономического кризиса. Это предполагает, что в ходе экономической реформы вертикальные и горизонтальные сферы государственной региональной политики формируются взвешенно, адекватно современной ситуации. С одной стороны, региональная политика создает благоприятные условия обеспечения потребности сохранения и укрепления единого экономического пространства страны, ориентации на демократические формы решения общегосударственных проблем, с другой, — потребности регионов, населения, проживающего на их территории, могут быть удовлетворены путем самостоятельного решения многих вопросов.

Одним из основополагающих элементов государственной региональной политики является регулирование процессов происходящих на макро-, мезо-, и микроуровнях в их органической взаимосвязи и в рамках единого экономического пространства страны. Структура данной системы выглядит следующим образом: а) макроуровень <-» микроуровень, б) макроуровень <-» мезоуровень, в) мезоуровень <-» муниципальный уровень, г) мезоуровень <-» микроуровень.

Назовем основные качественные характеристики федеративных отношений. Они достаточно многочисленные. Прежде всего отметим, что в федерациях, реализуется горизонтальная модель государственного (в том числе территориального) управления, которое базируется на равном партнерстве, сотрудничестве двух уровней государственной власти (федерации и ее субъектов). Такое сотрудничество вытекает из признания гражданами субъектов Федерации экономической и политической необходимости такого союза. Но из этого следует необходимость добровольного объединения этих субъектов в национально-государственное объединение — Федерацию. При этом субъекты Федерации утрачивают свой государственный суверенитет, сохраняя статус национально-государственных образований, определяя федеральные и собственные предметы ведения. Заметим, что субъектом Федерации может быть признан только экономически самостоятельный партнер, т. е. способный обеспечивать каждодневные потребности населения региона, содержать соответствующий государственный аппарат, отвечать по обязательствам за счет собственных ресурсов.

Важная особенность федеративных отношений состоит в использовании горизонтальной модели бюджетного федерализма, при которой основой формирования доходной базы бюджетов Федерации и ее субъектов являются изначально распределенные между ними предметы ведения. Однако это не исключает, а предполагает внесение изменений в практику распределения предметов ведения Федерации и ее субъектов при условии их взаимного согласия. Все это, в свою очередь, определяет обязательность двухуровневой системы государственной собственности (федеральной и субъектов Федерации), что является социально-экономической основой равноправия и устойчивости системы экономических отношений между Федерацией и ее субъектами. При этом во владении субъектов Федерации находятся лишь те объекты, которые гарантируют выполнение конституционно закрепленных за ними предметов ведения.

Понятно, что взаимодействия между двумя уровнями государственной законодательной, исполнительной власти (федеральной и ее субъектов) базируются на том принципе, что каждая из сторон федеральных отношений не имеет права вмешиваться в предметы ведения другой стороны. При этом Федерация и ее субъекты, выполняя различные государственные функции, не дублируют друг друга, а руководствуются принципом субсидиарное™. В соответствии с ним вышестоящие органы власти решают только те задачи, которые не способны осуществить нижестоящие органы. Нарушение этого принципа приводит к незамедлительным репрессивным мерам в адрес нарушителя.

Составной частью региональной политики является и государственное регулирование процессов формирования и функционирования местного самоуправления. При этом необходимо учитывать ряд особенностей местного самоуправления.

Во-первых, местное самоуправление возникает и развивается при всех формах государственного устройства; оно также существует в различной этнокультурной среде. Таким образом, данный институт представляет собой общественное явление особого порядка. Можно утверждать, что он (local government) является составным элементом гражданского общества, в рамках которого выполняет функции: по защите интересов отдельных территориальных и иных сообществ от произвола центральной и региональной бюрократии, по созданию условий для самоорганизации населения с целью удовлетворения его каждодневных потребностей.

Во-вторых, в известной степени противостоя институтам государственной власти в вопросах защиты интересов территориальных сообществ, местное самоуправление в XX столетии начало решать и общегосударственные задачи. Это связано с изменением роли государства и с приданием общегосударственного статуса таким проблемам, как удовлетворение потребностей граждан в жилье, в услугах здравоохранения, в получении образования, в охране окружающей среды и т.п.

3. Основы территориальной организации национального хозяйства

Под территориальной структурой экономики понимается деление системы народного хозяйства по пространственным образованиям или ячейкам, т. е. таксонам. Они представляют собою зоны, районы разного уровня, промышленные центры и узлы. Территориальная структура изменяется гораздо медленнее, чем отраслевая структура, поскольку основные ее элементы более устойчивы, менее мобильны. Территориальная структура выступает основой пространственной организации хозяйства.

Каждый элемент территориальной структуры представляет собой определенное сочетание производства, населения и ресурсов, находящихся в данном регионе. Территориальная единица в процессе своего развития выполняет хозяйственную, воспроизводственную, социальную функции. Разнообразные факторы, особенности выполнения их функций, различия в сочетании ресурсов обусловливают формирование для каждой территориальной единицы определенного на данный период экономического статуса. Этот статус отражает уровень и степень ее вовлечения в систему территориального разделения труда.

Территориальная структура экономики отражает пространственное распределение населения, национального богатства, производства, объемов потребления, доходов и т.п. Общим признаком территориальной структуры экономики России является неравномерность распределения основных социально-экономических параметров по таксонометрическим единицам страны.

При анализе и синтезе территориальных экономических пропорций развития хозяйства, а также выявлении главных направлений размещения производительных сил по территории страны на будущий период выделяют крупные экономические зоны. Они представляют собой большие территориальные образования с характерными природными и экономическими условиями развития производительных сил. Главными принципами выделения экономических зон выступают уровень хозяйственного освоения территории и соотношение между важнейшими ресурсами и степенью их использования.

На территории Российской Федерации выделяют две крупные экономические зоны: западную, европейскую, включающую Урал, и восточную, в которую входят Сибирь и Дальний Восток. В рамках экономических зон могут выделяться укрупненные районы. В западной зоне обычно называют три таких района: Север и Центр европейской части России, Урало-По-волжье, Европейский Юг. В восточной зоне выделяют Сибирь и Дальний Восток.

Территорию страны разделяют также на более дробные части, именуемые экономическими районами. Они представляют собой значительные территории с относительно однородными природными ресурсами и условиями, с характерной направленностью развития производительных сил, со сложившейся материальной базой, производственной и социальной инфраструктурой. Экономические районы на разных этапах истории страны выполняли свои функции в общегосударственном регулировании экономики в территориальном разрезе. До последнего времени в составе России насчитывались 11 экономических районов: Северный, Северо-Западный, Центральный, Центрально-Черноземный, Волго-Вятский, Поволжский, Северо-Кавказский, Уральский, Западно-Сибирский, Восточно-Сибирский, Дальневосточный и Калининградская область. В перспективе возможно переформирование экономических районов на основе созданных семи федеральных округов.

Внутри экономических районов формируются экономические агломерации, представляющие собою территориальные экономические образования. Они отличаются высоким уровнем территориальной концентрации предприятий различных отраслей хозяйства, инфраструктурных объектов и научных учреждений, а также высокой плотностью населения. Экономические агломерации чаще всего выступают в виде крупных промышленных агломераций и промышленных зон (Московская, Нижегородская и т. п.). Группа производств, компактно расположенных на небольшой территории, образуют промышленный узел.

Территориальная структура экономики отражает не только территориально-пространственное размещение производства, но и совокупность экономических взаимосвязей между территориальными хозяйственными системами. Для России как федеративного государства основным производственным территориально-структурным элементом выступает субъект Федерации или регион. Регионы являются экономическими частями единого хозяйственного комплекса страны, который нужно сохранять и укреплять. При этом необходимо принимать меры по пространственной интеграции экономики России, и в первую очередь, по таким направлениям, как материально-техническое обеспечение энергетической, водохозяйственной и транспортной систем, финансово-кредитной и бюджетной сферы, а также экологической безопасности. На всей территории страны должно создаваться и укрепляться единое рыночное пространство, т. е. единый общероссийский рынок с многообразными экономическими межрегиональными связями, и проводиться единая межрегиональная политика.

Проблемы территориального развития хозяйства являются не только структурными, но и динамическими, так как обусловлены различиями в темпах экономического роста регионов. Причины этих различий таятся в сферах территориальных особенностей распределения экономических ресурсов, особенно трудовых, в сферах изменения географии капиталовложений и дифференцированного влияния научно-технического прогресса на экономическую структуру.

Динамика и вектор структурных преобразований влияет на степень изменения региональных и межрегиональных пропорций. В условиях реформирования общественной системы происходят сдвиги в территориальной структуре общества. Базовые характеристики территориальной структуры (гиперконцентрация, гигантизм, гиперспециализация регионов и центров и т. д.) хотя и остались по существу неизменными, однако масштабность этих компонентов за годы трансформации экономики уменьшилась. Характерны сегодня различия регионов по масштабам и темпам рыночных преобразований.

В формируемой рыночной экономике возрастает динамичность экономических условий производства, труда, жизнеобеспечения. Это ведет к диспропорциям между спросом и предложением на региональных и межрегиональных рынках товаров, услуг, факторов производства, между размещением производителей и потребителей. Острота региональных проблем усиливается также несбалансированностью рыночных преобразований в разных сферах.

Сложные и противоречивые процессы преобразований общества оказывают неоднозначное воздействие на социально-экономическую динамику регионов. Общей тенденцией для большинства регионов России стало падение численности населения, снижение рождаемости и рост смертности. Происходят изменения в территориальной структуре суммарного валового регионального продукта (ВРП). Более половины валового регионального продукта России приходится на три экономических района из одиннадцати, причем их доля имеет тенденцию к постоянному росту. Заметно увеличивается доля Центрального и Западно-Сибирского районов. В разрезе регионов в суммарном ВРП растут доли Москвы, Тюменской области. На 10 регионов из 89 приходится 46\% суммарного ВРП. В то же время на долю 19 отстающих регионов приходится всего 4\% суммарного ВРП.

За годы реформ менялись динамика и структура промышленного производства. До 1997 г. общей тенденцией для всех регионов был спад. При этом наблюдалась значительная территориальная неравномерность динамики промышленного производства. С 1997 г. начался медленный постепенный рост в большинстве регионов и экономических районов, который, однако, был прерван дефолтом 1998 г.

Сформировалась сложная ситуация с инвестициями. Динамика инвестиционных процессов в течение всех 90-х гг. характеризуется падением деловой активности. Во всех регионах снизились объемы инвестиций. Главные причины инвестиционного спада имеют макроэкономический характер. В последние четыре года в отдельных регионах инвестиционный климат стал улучшаться. В отраслевом разрезе большая часть инвестиций приходится на промышленность, транспорт, жилищное строительство.

Появились некоторые признаки возможных изменений территориальной структуры экономики. В частности, это проявилось в создании федеральных округов в России и введение в них института полномочных представителей Президента РФ. Здесь можно видеть, с одной стороны, стремление федерального центра укрепить вертикаль государственной власти, повысить эффективность ее региональной политики. С другой стороны, наблюдаются тенденции трансформации экономического пространства России, изменения территориальной структуры, укрупнения территориальных образований федерации.

Во второй половине XX столетия сокращение различий в уровнях социально-экономического развития территорий превратилось в одно из наиболее важных направлений региональной политики развитых государств. Неравномерность развития регионов формируется географическими условиями территорий, наличием природных и трудовых ресурсов, экономическим и социальным потенциалом.

Неравномерность экономического развития территорий России была усугублена недостаточно социально обоснованными рыночными преобразованиями. Противоречивость тенденций равномерности и неравномерности регионального развития ясно просматривается с позиций того уровня, на котором находится данная территория в едином народнохозяйственном комплексе. Она заметна и в плане объективной оценки возможностей ее развития на основе собственного ресурсного потенциала. В рамках национальной экономики неравномерность возникает и на уровне отдельных регионов, входящих в макрорегион, и на уровне крупных экономических районов (макрорегионов). Для устранения первой причины неравномерности в макрорегионе стимулируется тенденция выравнивания уровня развития экономики входящих в него регионов и уровня жизни населения, который должен быть примерно одинаков. Вместе с тем, сами характеристики уровня жизни в значительной степени зависимы от особенностей экономического роста территориальной подсистемы.

Поэтому одной из актуальных проблем российской экономики является сегодня задача выравнивания уровней экономического и социального развития регионов. От ее оптимального решения зависит эффективность функционирования всей экономики, развитие рыночных отношений, укрепление социальной однородности и сплоченности российского общества. Под выравниванием понимается преодоление существенных диспропорций между регионами в условиях рыночной экономики, т.е. выравнивание в широком смысле экономических и социальных условий. Развитие экономики регионов в процессе выравнивания должно идти в направлении достижения наиболее эффективного функционирования российской экономики как системы региональных экономических подсистем, использующих все преимущества территориального разделения труда.

Государство обязано формировать и проводить активную экономическую политику по отношению к регионам с различными уровнями социально-экономического развития. Эта политика должна быть реальной, дифференцированной и направлена на выравнивание условий экономической деятельности и максимальное использование природных и экономических и других особенностей регионов. Для развитых регионов важна поддержка центром всех хозяйственных начинаний, укрепляющих их хозяйство и экономику страны в целом, создание системы стимулов и условий для их самостоятельного развития, укрепления и расширения налогооблагаемой базы. Для слаборазвитых регионов активная экономическая политика должна включать участие центра в программах структурной перестройки экономики регионов, формирование условий для привлечения в них инвестиций, осуществление программ создания дополнительных рабочих мест с минимальными затратами, разработку и согласование на уровне Федерации системы финансовой помощи для обеспечения гарантированных государством социальных стандартов жизни населения.

Заметное выравнивание регионов по уровню социально-экономического развития не может быть целью ближайшего времени. Практический смысл представляет задача некоторого уменьшения отставания экономически менее развитых регионов от более развитых. Поэтому наиболее приоритетными задачами уменьшения неоднородности экономического пространства становится преодоление тенденции усиления межрегионального социального неравенства. Особенно важно подтягивание регионов, наиболее отставших по уровню жизни. Уменьшение же межрегиональных различий по степени экономического развития выступает главным средством решения социальных задач. Реализация их может быть осуществлена лишь на основе экономического роста.

4. Механизмы регионального и муниципального регулирования экономики

Современная трансформация социально-экономической ситуации в регионах в условиях перехода к рыночным отношениям вносит радикальные перемены в региональную, экономическую политику. Создание и развитие ассоциаций субъектов Российской Федерации, их стремление проводить взаимосогласованную экономическую политику в крупных экономических районах представляет поиск новых форм разработки и эффективной реализации региональной экономической политики. Идет медленный, противоречивый, порой мучительный процесс формирования нового механизма осуществления территориального развития.

Федеральный центр всей совокупностью методов и инструментов региональной экономической политики призван обеспечивать ее действенность, целенаправленность, эффективность, взвешенность, обоснованность, справедливость. Региональные органы власти с учетом особенностей территориального развития должны обеспечивать ее эффективность, направленность на структурные и институциональные преобразования, на повышение уровня и качества жизни населения. Каждое из этих направлений региональной экономической политики располагает определенным набором методов и инструментов. Они могут быть как общими, так и специфическими. Их совокупность должна быть направлена на решение задач территориального развития.

Обеспечение экономического роста требует целенаправленного сочетания централизованных и децентрализованных управленческих воздействий на воспроизводственный процесс. При формировании механизма государственного регулирования необходимо учитывать развитие самостоятельности регионов и их стремление к кооперации в решении социально-экономических вопросов. При этом взаимодействие органов государственной власти всех уровней и местного самоуправления призвано ориентироваться на стабилизацию экономики и экономический рост на основе обеспечения сбалансированности развития экономик регионов, сведения к минимуму существующего неравенства между ними, мешающего социально-экономическому развитию территорий и страны в целом. Крайне необходимо также наиболее эффективно использовать имеющиеся в регионах природные, материальные, финансовые, трудовые и другие ресурсы.

Такой подход позволяет реализовать как общегосударственные, так и локальные (региональные, местные) задачи. Среди общегосударственных задач в качестве основных следует выделить укрепление экономических основ территориальной целостности и стабильности страны, формирование многоукладной экономики и рыночной инфраструктуры. Важно добиваться сокращения чрезмерно глубоких различий между уровнями развития регионов, эффективного функционирования рыночного механизма межрегионального сотрудничества. Существенное значение имеет целенаправленное решение социально-экономических проблем, с которыми не в состоянии эффективно справиться рыночный механизм.

На региональном и муниципальном уровнях стоят проблемы регулирования ряда социально-экономических процессов. Речь идет о развитии собственной экономической базы территорий, обеспечении комплексности и рациональной структуры их экономики, о формировании региональных и межрегиональных рынков, повышении уровня жизнеобеспечения населения.

Механизм взаимодействия органов власти и управления на уровне федеральных округов, регионов и муниципальных образований строится на использовании организационно-правовых, административных и экономических методов регулирования. Он предполагает как вертикальные, так и горизонтальные взаимоотношения между уровнями власти и хозяйствующими субъектами. Цель таких взаимосвязей — создание необходимых возможностей для эффективного развития конкурентоспособных в рыночных условиях секторов регионального хозяйства, обеспечение устойчивого экономического развития регионов в рамках международного и внутрироссийского разделения труда, обеспечения гарантированных государством социальных стандартов жизни населения. Приоритеты данного механизма определяются особенностями экономики регионов, их местом в системе территориального и отраслевого разделения труда, специализацией производства, потребностями хозяйства и населения.

Регулирование территориального развития должно руководствоваться стратегией социально-экономического развития регионов. В качестве рычагов могут быть использованы как традиционные (административные, бюджетные, налоговые, денежно-кредитные и т. д.), так и специфические методы и инструменты. Ряд мер воздействия предусмотрен в межрегиональных и региональных программах, долгосрочных планах-прогнозах, в экономических соглашениях, заключенных на разных уровнях управления, но затрагивающих интересы конкретной территории. При этом могут использоваться как прямые, так и косвенные методы воздействия. Принципы, методы и механизм регулирования территориального развития региона во многом связаны со спецификой бюджетного устройства региона и перераспределением части средств в его территориальные звенья. Немаловажна и роль экономической базы хозяйственной территории.

Формирование и распределение финансовых потоков между уровнями и единицами территориальной структуры государства является важным элементом в системе государственного регулирования экономики. В связи с параллельным формированием новой модели федеративных отношений и новой модели бюджетно-налоговых отношений особое значение приобрел бюджетный федерализм. Под ним понимаются межбюджетные отношения и механизм их взаимного регулирования федеральными и региональными уровнями государственной власти.

Бюджетный федерализм как один из инструментов осуществления региональной и межрегиональной экономической политики предназначен решать ряд важных задач. Прежде всего с его помощью обеспечивается рациональный и дифференцированный подход к распределению бюджетных средств между федеральным центром и субъектами Федерации. Должны при этом учитываться региональные особенности (ресурсы, экономический потенциал, демографические характеристики, условия жизнедеятельности населения, возможности эффективного развития рыночных механизмов и т. д.). Бюджетный федерализм призван создавать условия для стабилизации и роста экономики регионов, ее структурной и институциональной перестройки, развития приоритетных отраслей специализации, регулировать формирование доходов бюджетов разных уровней в соответствии с расходами на цели и задачи, законодательно закрепленные за каждым уровнем власти. Он помогает перераспределять финансовые средства в соответствии с законодательно закрепленными принципами реализации региональной политики.

Межбюджетные отношения, основанные на бюджетном федерализме, отражают сущность финансового механизма государственного регулирования территориального развития. Но косвенно они могут быть использованы для регулирования межрегиональных взаимоотношений через регулирование их доходов и расходов. Система бюджетно-налоговых отношений способна активно содействовать устойчивому развитию экономики страны и преодолевать дезинтеграционные явления. Поэтому в региональной экономической политике важен групповой (дифференцированный) подход к формированию территориальных бюджетов, главным образом его дотационной части.

Механизм перераспределения бюджетных средств предполагает согласованную оценку необходимых расходов бюджета определенного характера и доходов, предназначенных для их финансирования. Установлены процедуры запуска или прекращения налогового выравнивания в отношении данного региона или группы регионов. Трудности в реализации такого подхода связаны со сложностью определения действительных потребностей регионов в расходах и отсутствием надежных методов определения потенциального уровня бюджетной доходности регионов.

Реализация бюджетного федерализма не только в России, но во многих странах мира сопряжена с немалыми трудностями. Сложно определить социально-экономические потребности и возможности регионов, обеспечить справедливость в распределении и перераспределении бюджетных средств, согласовать интересы регионов между собой и с центром. В процессе осуществления реформ нередко бюджетные регуляторы из средств экономического воздействия превращаются в средства административно-политические.

Главная задача межбюджетных отношений — двигаться к оптимуму между самостоятельностью регионов в решении социально-экономических задач и помощью центра. Особого внимания требует разработка принципиальных положений бюджетного федерализма. В идеале должна существовать общая схема распределения налоговых поступлений в бюджеты различных уровней, установленная на основе экономического анализа регионального развития.

В настоящее время в России постепенно формируются межбюджетные отношения, которые имеют своей целью, опираясь на единую методологию, задействовать наиболее существенные объективные факторы бюджетного процесса. Задача в том, чтобы сделать данный процесс в значительной степени автоматическим, не зависящим от субъективного влияния органов власти разных уровней, чтобы исключалась необходимость в бесконечных согласованиях показателей бюджетного регулирования. Развитие бюджетного федерализма видится в дальнейшей децентрализации движения финансовых потоков, в повышении роли федерального и региональных бюджетов в территориальном развитии.

Используя бюджетный федерализм необходимо учитывать специфику местных бюджетов, которая определяется двумя, в определенной степени разнонаправленными факторами. С одной стороны, механизмы формирования местных бюджетов должны обеспечивать реализацию принципа самодостаточности местного самоуправления. С другой, — местные бюджеты являются составной частью единой бюджетной системы страны. Более того, независимость местных бюджетов ограничивается повсеместной практикой определения полномочий местных органов в конституциях государств, а в ряде федераций, — основными законами их субъектов.

Таким образом, хотя местные бюджеты обособлены (обладают финансовой автономией), бюджетные полномочия местного самоуправления все же определяются государственным законодательством. Об этом, в частности, свидетельствует структура доходов местных бюджетов, складывающаяся из местных налогов, неналоговых доходов, субсидий, займов и дотаций из центрального бюджета и (в федеративных государствах) из бюджетов субъектов Федерации.

Следует отметить, что в конце XX столетия вследствие все более последовательной реализации принципа субсидиарности в распределении полномочий в унитарных и федеративных государствах произошло расширение предметов ведения местного самоуправления. Как результат, расширилась его налогооблагаемая база, прежде всего за счет местного налогообложения, увеличились субсидии из государственного бюджета. Наряду с этим повышение тарифов на коммунальные услуги и расширение хозяйственной самостоятельности местных органов власти привели к увеличению поступлений неналоговых доходов. Местные займы играют в пополнении местных бюджетов традиционно незначительную роль1 . Однако в конце столетия их доля несколько возросла.

Органы местного самоуправления самостоятельны в определении путей расходования средств местных бюджетов. Расходы местных бюджетов подразделяются на капитальные, текущие и погашение долговых обязательств. При этом величина расходной части местных бюджетов варьируется в зависимости от исторического периода, уровня социально-экономического развития страны, возложенных на органы местного самоуправления компетенции, а порой и от этнокультурных особенностей.

Рассматривая вопрос об уровне финансовой автономии местного самоуправления, отметим, что данная автономия не является "вещью в себе". Как показывает мировой опыт, названная автономия имеет смысл только при условии реализации рассмотренного ранее принципа соответствия доходных (в первую очередь налоговых) полномочий расходной ответственности. При несоблюдении данного принципа финансовая автономия носит формальный характер, скрывая фактическое подчинение нижестоящего субъекта межбюджетных отношений, вышестоящему. Данная схема применялась в бывшем СССР, и именно она не позволяла местным Советам наделе превратиться в институт местного самоуправления.

' Право выпускать займы, как правило, имеют крупные административно-территориальные единицы (субъекты Федерации, города, провинции). -Прим. авт.

Заметим, что финансовую автономию нельзя абсолютизировать. И в случае с субъектами федераций, и в ситуации с местным самоуправлением, полное соответствие между доходными полномочиями и их расходной ответственностью не достигается никогда. Это заставляет покрывать возникающую финансовую прореху за счет доходных источников бюджетов вышестоящего уровня. Проблема в том, чтобы такое покрытие не воспринималась как аргумент в пользу централизации финансовых ресурсов с целью преодоления дисбаланса уровней социально-экономического развития регионов и территорий, относимых к местному самоуправлению.

Отмеченный дисбаланс — атрибут развития экономики любой страны. Однако мировой опыт последних десятилетий показал, что даже в странах с унитарным государственным устройством, в государствах, традиционно ориентирующихся на вертикальную модель бюджетного федерализма, более эффективным является расширение финансовой автономии органов местного самоуправления. Эффект достигается путем "включения" в экономический процесс трех организационных составляющих. Во-первых, государственные органы власти освобождаются от функций, которые в состоянии реализовать нижестоящие органы управления. Во-вторых, повышается ответственность органов власти регионов и местного самоуправления за рациональное использование средств региональных бюджетов. В-третьих, повышается ответственность органов местного самоуправления за рациональное использование средств местных бюджетов.

В условиях формирования рыночной экономики важным элементом и формой осуществления региональной экономической политики стали федеральные, межрегиональные, региональные программы экономического и социального развития. Федеральным бюджетом в 2001 г. было профинансировано порядка 200 целевых программ. Субъекты Федерации формируют свои региональные программы, число которых в каждом из них равняется в среднем 20—30. Такое обилие требует, чтобы в разработке федеральных и региональных экономических программ осуществлялись партнерство и созидательная инициатива всех ступеней управления с четким разделением труда и взаимодействием между ступенями.

Важно, чтобы в основе каждой региональной программы лежала единая концепция экономического и социального развития, органически связанная с общегосударственными подходами. Увязка региональных программ с федеральными должна осуществляться и организационно. Возникает необходимость функционирования организационно-управленческих структур, осуществляющих координацию разработки, выполнения программ.

Для управления программами необходимы специальные государственные органы. В этой работе принимают участие и местные органы исполнительной власти. Для финансирования программ могут создаваться специализированные компании, консорциумы с государственным, частным и смешанным капиталом.

В управлении региональными программами особенно важно разграничивать компетенцию между федеральными и местными органами. Федеральным органам целесообразно регулировать создание производств в районах пионерного освоения, а также организовывать межрегиональные экономические связи. Местные органы управления главное внимание сосредоточивают на создании рациональной структуры хозяйства, использовании локальных ресурсов, на решении социально-демографических и экологических проблем, осуществлении экономической реформы.

Для отдельных регионов необходима разработка специальных государственных региональных программ и финансирование их из государственного бюджета. В первую очередь это относится к регионам с уникальными природными ресурсами, освоение которых не под силу местным органам власти и управления, а также к регионам экономически отсталым и с экстремальными природными условиями.

Наиболее значимым результатом государственной региональной политики должно стать создание условий для развития федерализма, взаимовыгодного сотрудничества и экономического выравнивания субъектов Федерации, эффективного использования социально-экономического потенциала регионов, для осуществления реформ и повышения уровня и качества жизни населения в каждом регионе. Поэтому эффективность регионального развития должна оцениваться как экономическими, так и социальными критериями.

Динамика переходного периода потребовала от самих региональных образований принятия срочных, нередко нетрадиционных решений, учитывающих интересы населения территории и государства. Функционирование макрорегиона по модели экономической самостоятельности предполагает первоочередное развитие в регионах отраслей, обеспечивающих получение необходимых финансовых ресурсов, максимизацию получаемых на территории доходов и реализацию их населением на данной территории. Поэтому стратегия развития региона не может строиться иначе как на анализе сравнительных издержек производства и цен различных видов продукции, на их сопоставлении и динамике в рамках внутреннего и внешнего рынков. Вместе с тем экономическая политика макрорегиона должна основываться на стратегии освоения природных ресурсов, которые предстоит вовлечь в хозяйственный оборот лишь в той мере, в которой доходы от их освоения достаточны для нормального воспроизводства и получения финансовых ресурсов.

Разумеется экономическое развитие региона может считаться эффективным лишь в том случае, когда обеспечиваются нормы социальной эффективности. Общий социальный эффект регионального развития выражается через показатели удовлетворения совокупных потребностей жителей территории.

Вопросы и задания

Дайте характеристику основных групп территорильно-пространственных факторов применительно к определенному региону (по личному выбору).

Назовите основные компоненты современной региональной политики в Российской Федерации.

Какие критерии необходимо использовать для официального признания того или иного территориально-пространственного образования Российской Федерации в качестве субъекта РФ?

Охарактеризуйте функции, которые выполняет, а также общественные задачи, которые решает институт местного самоуправления?

Раскройте основные проблемы выравнивания уровня экономического и социального развития регионов Российской Федерации на современном этапе.

Назовите основные элементы механизмов регионального и муниципального регулирования.

Что такое бюджетный Федерализм и каковы проблемы его совершенствования?

© Валентей С.Д.. 2002 © Горбунов Н.М., 2002 © Половинкин П.Д., 2002