Глава 12 государственное регулирование природопользования
Глава 12 государственное регулирование природопользования
Отличительной особенностью современного этапа хозяйственного развития России является формирование представлений о тесной взаимосвязи экономического и экологического благополучия.
В период перехода страны к рыночной экономике особое внимание уделяется государственному регулированию природопользования и охране окружающей среды, так как в настоящее время эколого-экономические проблемы определяют не только эффективность функционирования всех видов и форм хозяйственной деятельности, но и принципиальные условия благополучного существования каждого человека.
Государственное регулирование является самостоятельным элементом управления экономикой.
Система управления природопользованием (ПР) и охраной окружающей природной среды (ООПС) включает ряд специфических инструментов и рычагов, основывающихся на методах правовой защиты и регулирования.
В настоящее время организация системы государственного регулирования природопользования включает:
формирование экологической политики;
выработку стратегии природопользования;
выбор методов государственного регулирования природопользованием;
создание информационно-информативно-правового обеспечения управления природопользованием;
формирование инфраструктуры для обеспечения регулирования в сфере природопользования.
К инструментам организационно-правового механизма природопользования и ООПС относится система управления взаимодействием общества и природы, т.е. совокупность предпринимаемых компетентными органами и уполномоченными лицами действий, направленных на обеспечение исполнения требований экологического законодательства о распоряжении природными ресурсами, обеспечение рационального использования и воспроизводства природных ресурсов, сохранение и восстановление благоприятного состояния окружающей среды, соблюдение, а также защиту экологических прав юридических и физических лиц.
Функции госу- К функциям государственного регулирования
дарственного ре- природопользования относятся: гулирования при- • создание системы органов управления и родопользования координация их деятельности;
• управление природными ресурсами;
планирование охраны и улучшения окружающей среды;
экологическое нормирование;
оценка воздействия на окружающую среду;
экологическая экспертиза;
экологическое лицензирование;
экологическая сертификация;
экологическое аудирование;
экологический мониторинг;
экологический контроль;
экологическое воспитание и образование и др.
К функциональным инструментам организационно-правового механизма ПР и ООПС относятся: нормирование, стандартизация, экспертиза, лицензирование, сертификация, аудирование, мониторинг, контроль.
Мониторинг окружающей среды — система долгосрочных наблюдений, оценки и прогноза состояния окружающей среды и его изменений.
На основании ст. 69 Закона «Об охране окружающей природной среды» организована государственная служба по мониторингу окружающей среды с целью наблюдения за происходящими в природной среде физическими, химическими, биологическими процессами, за уровнем загрязнения атмосферного воздуха, почв, водных объектов, последствиями его влияния на растительный и животный мир, обеспечения заинтересованных организаций и населения текущей и экстренной информацией об изменениях в окружающей природной среде и прогнозами ее состояния.
Государственный мониторинг осуществляют специально уполномоченные исполнительные органы Российской Федерации в области охраны окружающей среды при участии министерств и ведомств через систему наблюдения в городах, промышленных центрах, на водных объектах, в отдельных регионах, а также в космическом пространстве. Положения о мониторинге охраны природной среды имеются во всех природно-ресурсных нормативно-правовых актах.
В связи с введением платежей за выбросы и сбросы, размещение отходов и использование природных ресурсов существенно возрастает роль используемых при этом нормативов и стандартов, правил и требований, являющихся важнейшим звеном механизма обеспечения действенности законодательства России в области ОПС и рационального ПР.
Экологическое нормирование — установление компетентными государственными органами экологических нормативов в области ПР и ООПС.
Нормирование качества окружающей природной среды производится с целью установления предельно допустимых норм воздействия на окружающую природную среду, гарантирующих экологическую безопасность населения и сохранение генетического фонда, обеспечивающих рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов в условиях устойчивого развития хозяйственной деятельности. Оно унифицировано для всей территории России и устанавливается в форме нормативов предельно допустимых концентраций (ПДК) вредных веществ, а также вредных микроорганизмов и других биологических веществ, загрязняющих природную среду, и нормативов предельно допустимых уровней (ПДУ) вредных физических воздействий на нее.
Нормативы ПДК вредных веществ, загрязняющих атмосферный воздух, воды, почвы, устанавливаются для оценки состояния окружающей природной среды в интересах охраны здоровья человека, сохранения генетического фонда, охраны растительного и животного мира.
Так, в Черном море в российских прибрежных водах содержание углеводородов в 5—10 раз превышает ПДК. В 1999 г. средние за год концентрации загрязняющих веществ превысили установленные санитарно-гигиенические нормы ПДК в воздухе 205 городов с населением 65,4 млн чел. Наиболее сильное загрязнение воздуха отмечается в Москве, Екатеринбурге, Красноярске, Магнитогорске, Новосибирске, Челябинске и Кемерове. Но в 1999 г., например, из-за сокращения общего объема производства в Москве впервые за последние десятилетия отмечено снижение вредных выбросов в атмосферу на 5\%. Причем 92,3\% вредных выбросов в воздух столицы пришлось на долю автомобильного транспорта, который к концу 1998 г. насчитывал 2,2 млн единиц.
Экологическая стандартизация — деятельность компетентных государственных органов по установлению в стандартах норм, правил и характеристик (требований) по рациональному природопользованию и охране окружающей среды.
Система экологического нормирования и стандартизация включают в себя:
нормативы качества окружающей среды;
нормативы предельно допустимого вредного воздействия на состояние окружающей среды;
нормативы использования природных ресурсов;
экологические стандарты (с 1996 г. в РФ разработка экологических стандартов производится на базе международной Системы управления качеством окружающей среды (СУКОС);
нормативы санитарных и защитных зон.
Экологические стандарты — эколого-правовые требования, установленные государственными стандартами (ГОСТ) в отношении новой техники, технологий, материалов, веществ и другой продукции, способной оказать вредное воздействие на ОПС для предупреждения вреда, наносимого окружающей природной среде, здоровью и генетическому фонду человека. Экологические требования к продукции производства и потребления должны обеспечивать соблюдение нормативов предельно допустимых воздействий на ОПС в процессе производства, хранения, транспортировки и использования продукции.
К действенной форме государственного регулирования природопользования относится экологическая экспертиза — установление соответствия намечаемой, хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы.
Экологическая экспертиза в России на сегодняшний день служит единственной узаконенной мерой, способной не допустить строительства объектов, реализации программ, нормативных актов, иных решений в ущерб экологической безопасности, а следовательно, в ущерб здоровью граждан и окружающей природной среде. Большое значение для обеспечения экологической безопасности имеет принятие Закона РФ «Об экологической экспертизе» от 23 ноября 1995 г.
Государственная экологическая экспертиза организуется и проводится специально уполномоченными государственными органами в области экологической экспертизы. Объекты государственной экологической экспертизы подразделяются на:
объекты федерального уровня, закрепленные в ст. 11 Закона «Об экологической экспертизе» (проекты правовых актов, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду; технико-экономические обоснования и проекты строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения; проекты технической документации на новые технику, технологию, материалы, вещества, сертифицируемые товары и услуги и др.);
объекты уровня субъектов Российской Федерации, закрепленные в ст. 12 данного Закона (все виды градостроительной документации; проекты рекультивации земель, нарушенных в результате геологоразведочных, добычных, взрывных и иных видов работ, и др.).
Государственная экологическая экспертиза проводится экспертной комиссией, образованной специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы для конкретного объекта.
Результатом проведения государственной экологической экспертизы является заключение государственной экологической экспертизы — документ, подготовленный экспертной комиссией, содержащий обоснованные выводы о допустимости воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит государственной экологической экспертизе, и о возможности реализации объекта государственной экологической экспертизы.
В последние годы немаловажную роль в государственном регулировании природопользования стало играть экологическое лицензирование.
Экологическое лицензирование представляет собой деятельность компетентных государственных органов, связанную с выдачей лицензий (разрешений) предприятиям, организациям и учреждениям, а также физическим лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица на природопользование или осуществление хозяйственных и иных работ, касающихся охраны окружающей среды.
Лицензия является мерой публично-правового регулирования. Формами документов, выполняющих функции лицензирования, являются:
•лицензия (право на пользование недрами, комплексное природопользование);
разрешение (на выброс и сброс вредных веществ, захоронение отходов);
ордер (лесорубочный, лесной, билеты).
К видам экологически значимой деятельности, на осуществление которой требуется лицензия, относятся:
непосредственное природопользование и охрана окружающей среды от военных воздействий (экологическое аудирование, промышленное рыболовство и др.;
•деятельность, не являющаяся изначально природоохранной, но имеющая значение для охраны природы (хранение нефтепродуктов, производство дезинфекционных средств и др.).
Лицензии выдаются следующих видов:
на природопользование — комплексные, на пользование отдельными природными ресурсами;
на удаление отходов в объекты охраны природной среды.
К видам лицензируемой деятельности в России в области природопользования относятся:
утилизация, складирование, перемещение, размещение, захоронение и уничтожение промышленных и иных отходов (кроме радиоактивных);
проведение природоохранных работ на территориях хозяйственных и природных объектов;
экологическая паспортизация оборудования, производств, предприятий, производственных природных объектов и территорий;
проведение экологического аудирования производств предприятий — природопользователей и субъектов предпринимательства;
осуществление деятельности, связанной с оценкой экологической безопасности материалов, веществ, технологий, оборудования, промышленных производств и промышленных объектов;
утилизация, складирование, перемещение, размещение, захоронение, уничтожение опасных для окружающей природной среды материалов и веществ;
экологический консалтинг;
проведение работ по оценке воздействия на окружающую среду проектируемых и действующих предприятий, в том числе разработка раздела «Охрана окружающей среды» в составе предпроект-ной и проектной документации.
Большое значение в государственном регулировании природопользования имеет экологическая сертификация. Она представляет собой деятельность специальных органов по подтверждению соответствия сертифицированного объекта (продукция, технологические процессы, отходы производства и потребления, природные ресурсы, экологические услуги) предъявленным к нему экологическим требованиям.
Видами экологической сертификации являются:
•обязательная (с 1996 г. в нее включается только сертификация экологической безопасности производств предприятий и организаций оборонных отраслей промышленности, использующих экологически вредные технологии);
•с 1996 г. предусмотрено одновременное введение добровольной экосертификации.
К функциям государственного регулирования природопользования относят также экологическое аудирование. Это проверка и оценка состояния деятельности юридических лиц и граждан-предпринимателей по обеспечению рационального природопользования и охраны окружающей природной среды от вредных воздействий, включая состояние очистного и технологического оборудования, их соответствие требованиям законодательства РФ, проводимые для выявления прошлых и существующих экологически значимых проблем.
Экологический контроль — это совокупность организационно-правовых мер, обеспечивающих принуждение соответствующих субъектов экологического права к исполнению экологических требований.
Задачами экологического контроля являются:
Наблюдение за состоянием окружающей природной среды и ее изменением под влиянием хозяйственной и иной деятельности.
Проверка выполнения планов и мероприятий по охране природы, рациональному использованию природных ресурсов, оздоровлению окружающей природной среды, соблюдение требований природоохранительного законодательства и нормативов качества ОПС.
Существуют следующие виды экологического контроля:
государственный общий экологический контроль;
предупредительный — осуществляется на стадиях планирования или проектирования хозяйственной, управленческой и иной деятельности, которая в будущем может оказать вредное воздействие на окружающую природную среду, реализации проекта, ввода объекта в эксплуатацию;
текущий — осуществляется на стадии эксплуатации предприятий и иных экологически значимых объектов, в процессе природопользования (его осуществляют: Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, соответствующие органы субъектов РФ, органы местного самоуправления);
государственный специальный (межведомственный) экологический контроль (Министерство природных ресурсов РФ);
государственный функциональный экологический контроль (Минсельхоз России, Федеральная пограничная служба РФ, Минздрав России, МВД России, Госстрой России, Роскартография, Госстандарт России и др.);
ведомственный экологический контроль — за выполнением правовых требований по рациональному природопользованию, ограниченный отраслевой сферой, т.е. осуществляемый министерствами и ведомствами;
производственный экологический контроль — распространяется на производственно-хозяйственную деятельность предприятий и иных хозяйствующих субъектов; данный контроль осуществляют руководитель предприятия, руководители служб и производственных подразделений;
общественный экологический контроль — проводится с участием граждан и общественных экологических объединений в соответствии с законодательством в обеспечение выполнения или контроля за выполнением экологических требований в предпринимательской и управленческой сферах.
Экономические Основными элементами экономических мемеханизмы ханизмов в государственном экологическом
государственного регулировании являются: экологического • природные кадастры;
регулирования • финансирование природопользования и охраны окружающей среды;
платежи за природопользование и загрязнение окружающей среды;
льготы по кредитованию, налогообложению, а также экологическое страхование, планирование (прогнозирование) ПР и ООПС, меры экономического стимулирования (льготы).
Государственные кадастры природных ресурсов и объектов представляют собой ввод экономических, экологических, организационных и технических показателей, характеризующих качество и количество природного ресурса, состав и категории пользователей. На основе кадастров проводится основная оценка природного ресурса, его продажная цена, система мер по восстановлению нарушенного состояния природы. Данные, содержащиеся в кадастрах, являются основой для принятия решения о предоставлении природного ресурса в пользование. Кадастры ведутся по отдельным видам природных ресурсов и по территориям.
Действенным механизмом государственного регулирования природопользования должно быть финансовое обеспечение. Финансирование является одним из способов регулирования. Финансирование — это обеспечение выполнения природоохранных программ материальными средствами. Оно осуществляется за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, бюджетов органов местного самоуправления; собственных средств предприятий, учреждений, организаций; экологических фондов; фондов экологического страхования; кредитов банков; добровольных взносов населения; других источников.
В последние годы на средства федерального бюджета осуществляются природоохранные мероприятия, только включенные в состав государственных программ. В 1996 г. федеральный бюджет выделил для нужд охраны окружающей природной среды сумму, составляющую менее 1\% от всех федеральных расходов, что явно недостаточно даже для борьбы с загрязнением.
Основными источниками финансирования капитального строительства в природоохранной сфере остаются средства предприятий и организаций всех форм собственности местных бюджетов и экологических фондов.
Финансирование экологических программ и мероприятий по ООПС производится за счет (рис. 12.1):
федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации;
средств предприятий, учреждений, организаций;
федерального, территориальных и местных экологических фондов;
фондов экологического страхования;
кредитов банков;
•добровольных взносов населения, иностранных юридических лиц и граждан, а также других источников.
Для решения неотложных природоохранных задач, восстановления потерь в окружающей природной среде, компенсации причиненного вреда и других природоохранных задач создается единая система внебюджетных государственных экологических фондов, объединяющая федеральный экологический фонд, экологические фонды субъектов РФ и местные фонды (рис. 12.2).
Источники финансирования
Средства федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации
Средства юридических лиц, их объединений
Средства федерального, региональных и местных экологических фондов
Средства фондов экологического страхования
Кредитные ресурсы
Добровольные взносы граждан и юридических лиц (в том числе иностранных), международных организаций
Рис. 12.1. Источники финансирования мероприятий по охране окружающей среды
Для обеспечения надежного финансирования различных видов природоохранной деятельности в Российской Федерации создается система экологических фондов, которая включает Федеральный экологический фонд, соответствующие республиканские (краевые, областные и местные) экологические фонды, страховые фонды окружающей среды, экологические фонды предприятий. Главная цель создания экологических фондов — формирование автономной, не зависимой от госбюджета структуры для централизованного финансирования природоохранной деятельности. При этом они дополняют бюджетные средства и средства предприятий -природ опользователей .
Основными задачами экологических фондов являются:
Финансирование и кредитование программ и научно-технических проектов, направленных на улучшение качества окружающей среды и обеспечение экологической безопасности населения.
Мобилизация финансовых ресурсов на природоохранные мероприятия и программы.
Экономическое стимулирование рационального природопользования, внедрения экологически чистых технологий.
Содействие в развитии экологического воспитания и образования.
Экологические фонды, являясь неотъемлемой частью экономического механизма регулирования природопользования, образуются за счет средств, поступающих от предприятий, учреждений и организаций, отдельных граждан, а также физических и юридических иностранных лиц.
Особую группу составляют фонды экологического страхования (или фонды экологической безопасности), создаваемые государственными или местными финансовыми органами для оказания помощи и компенсационных выплат предприятиям, учреждениям и гражданам в случае причинения им серьезного ущерба изменениями в окружающей среде.
Одним из важнейших регуляторов уровня экологического загрязнения является налогообложение. Оно устанавливается органами различных уровней управления. Налоги перечисляются природопользователями на бюджетные счета, а доходы бюджетов используются для финансирования природоохранных мероприятий.
К экологическим критериям, согласно которым регулируется система налогообложения, относятся:
степень соответствия фактического уровня ресурсоисполь-зования и ресурсосбережения региональным предельным нормативам;
нормативные нагрузки на окружающую природную среду;
территориальные лимиты природопользования;
необходимые темпы перестройки народнохозяйственных структур на экологической основе;
уровень основных капитальных вложений в природоохранные мероприятия, оцениваемый с учетом эколого-экономической эффективности этих мероприятий;
• природоохранная ценность территории. Экологические льготы предоставляются в зависимости от типа
предприятий, размеров и направления их развития, видов потребляемых (охраняемых) ресурсов, характера конечной продукции во взаимосвязях с лимитом техногенной нагрузки на территорию. Регулирование системы налогообложения по экологическим критериям осуществляется на республиканском, краевом и областном уровнях в соответствии с компетенцией соответствующих органов управления. Потери бюджетных доходов за счет внедрения налоговых льгот могут компенсироваться за счет поступлений по дополнительному налогообложению продукции предприятий, выпускающих экологически опасную продукцию или применяющих экологически опасные технологии или оборудование. К территориям с высокой экологической напряженностью должно также применяться льготное налоговое обложение. Налогообложение в первую очередь касается развития льготного обложения продукции, вырабатываемой из отходов, вплоть до полного ее освобождения от налогов. На территориях с кризисной ситуацией целесообразно не облагать налогом прибыль предприятий, если освобождаемые от налогообложения средства направляются на природоохранные цели.
С целью формирования целевых фондов финансирования работ по воспроизводству природных ресурсов и природоохранных мероприятий, стимулирования рационального природопользования активно используются платежи за природные ресурсы.
Введение платежей за использование природных ресурсов — прямое следствие преобразования природоресурсных отношений, проводимого в рамках рыночных реформ. Установление такой платы стало возможным после отмены исключительной государственной монополии на землю и другие природные ресурсы, превращения земель и других ресурсов в объект купли-продажи и гражданско-правовых сделок.
В ст. 20 Закона «Об охране окружающей природной среды» закреплены два вида платежей.
Плата за природные ресурсы (землю, воду, недра, лес и иную растительность, животный мир, рекреационные и другие природные ресурсы) регулируется соответствующими природно-ресурс-ными законодательными актами и взимается:
за право пользования природными ресурсами в пределах установленных лимитов (условия и ставки платежей устанавливаются и дифференцируются субъектами РФ);
за сверхлимитное и нерациональное использование природных ресурсов;
на воспроизводство и охрану природных ресурсов (ст. 47, 49 Земельного кодекса; ст. 42, 43 Закона «О недрах»; ст. 12, 123—125, 128 Водного кодекса; ст. 13, 103, 104, 106, 107 Лесного кодекса; ст. 52 Закона «О животном мире»).
Плата за загрязнение окружающей природной среды и другие виды воздействия являются экономическим стимулом к тому, чтобы предприятия-природопользователи, деятельность которых связана с вредными воздействиями, добровольно принимали меры по уменьшению загрязнения в соответствии с требованиями экологического законодательства.
Плата за загрязнение ОПС является одним из видов платности в использовании природных ресурсов. Она направлена на компенсацию вреда, причиняемого природной среде, здоровью человека, материальным ценностям. Установленная плата взимается в бесспорном порядке за счет прибыли или себестоимости предприятия-загрязнителя и на этой основе должна стимулировать сокращение выбросов, сбросов вредных веществ.
Платежи за загрязнение служат главным источником образования и пополнения внебюджетных экологических фондов, средства которых используются для оздоровления и охраны окружающей природной среды. В этом проявляется экологическое значение платы.
Правовое регулирование платежей за загрязнение обеспечивается Законом РФ «Об охране окружающей природной среды» (ст. 20) и постановлением Правительства РФ от 26 августа 1992 г., в которых утвержден порядок определения палаты за загрязнение.
Законом предусматриваются три вида платы за загрязнение: выбросы, сбросы вредных веществ в пределах установленных лимитов; выбросы, сбросы вредных веществ сверх установленных норм либо без разрешения компетентных органов; плата за размещение отходов.
Для определения размера платы за загрязнение используются базовые нормативы платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, размещение отходов и другие виды.
Базовые нормативы определяются по каждому виду загрязнителя или виду вредного воздействия (шум, электромагнитное излучение) с учетом степени их опасности для окружающей среды и здоровья населения. Нормативы разрабатываются Министерством природных ресурсов РФ с участием Министерства экономического развития и торговли РФ и Министерства финансов РФ, исполнительных органов субъектов Федерации.
Базовые нормативы платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, размещение отходов разработаны в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации «Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» от 28 августа 1992 г. № 632. Базовые нормативы (утверждены Минприроды России 27 ноября 1992 г.) включают:
нормативы платы за выбросы в атмосферу загрязняющих веществ от стационарных и передвижных предприятий;
нормативы платы за сброс загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты;
нормативы платы за размещение отходов.
Элементами экономического механизма регулирования природопользования являются также экологическое страхование, планирование (прогнозирование) природопользования, меры экологического стимулирования.
Экологическое страхование представляет собой страхование ответственности объектов — потенциальных виновников, аварийного, непреднамеренного загрязнения среды и страхование собственных убытков, возникающих у источников такого загрязнения. Цель экологического страхования — наиболее полная компенсация нанесенного окружающей среде вреда.
В России правовая база экономической ответственности за вред окружающей среде обеспечена Законами РФ «Об охране окружающей природной среды» (1991 г.), «О предприятиях и предпринимательской деятельности» (1992 г.), «О страховании» (1993 г.). Согласно данным законам причиненные убытки должны компенсироваться за счет собственных средств виновниками и лишь в исключительных случаях за счет госрезервов. Экологическое страхование включает:
• обязательное и добровольное экологическое страхование для покрытия непредвиденных расходов, возникающих в результате аварий;
• систему экологического страхования стихийных бедствий; •фонды экологического страхования.
На рис. 12.3 представлены виды, формы и источники выплат по экологическому страхованию.
Экологическое страхование
Формы
Добровольное страхование
Обязательное страхование
Виды
Страхование экологических рисков
Страхование имущества от экологических аварий
Страхование ответственности за ущерб от аварийного загрязнения окружающей среды
Источники страховых выплат
Объединенные фонды страхования, созданные группой промышленных предприятий
Резервный фонд, создаваемый на крупном экологически опасном предприятии
Страховые фонды при региональных и местных органах власти
Рис. 12.3. Схема экологического страхования
Экологическое страхование может осуществляться в обязательной и добровольной форме. Обязательным является страхование, осуществляемое в силу закона. Виды, условия и порядок его проведения определяются соответствующими нормативными актами. Обязательное страхование охватывает предприятия, внесенные в утвержденный в законодательном порядке перечень экологически опасных объектов.
Приказом Минприроды России от 26 июля 1994 г. № 233 был закреплен порядок проведения эксперимента по развитию экологического страхования в 15 регионах РФ.
В экологическом страховании объектом страхования является
риск гражданской ответственности, выражающийся в предъявлении страхователю имущественных претензий физическими или
юридическими лицами в соответствии с нормами гражданского
законодательства о возмещении ущерба за загрязнение земельных
угодий, водной среды или воздушного бассейна на территории
действия конкретного договора страхования.
Планирование Планирование представляет собой меропри(прогнозирование) ятия по охране окружающей среды и прироприродопользования допользованию в составе экологических прои охраны окружаграмм, разрабатываемые на основе комплекющей среды сного анализа важнейших факторов (демографической ситуации научно-технического потенциала, социальной структуры, состояния природных ресурсов) и перспектив их изменений с учетом природно-ресурсного потенциала отдельных регионов.
В настоящее время в Российской Федерации осуществляется планирование охраны окружающей природной среды как на федеральном уровне, так и в субъектах Федерации и муниципальных органах.
Согласно Закону РФ «Об охране окружающей природной среды» планирование и прогнозирование осуществляется в составе программ, прогнозов социально-экономического развития на основе государственных экологических программ (ст. 17, п. 1).
Наиболее значимыми программами является утвержденная Указом Президента РФ «Государственная стратегия Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития» и План действий Правительства РФ в области охраны окружающей среды и природопользования.
Кроме этих общих программ Правительством РФ утверждены и осуществляются как комплексные программы, так и отдельные целевые программы, направленные на восстановление отдельных природных комплексов, разрушенных в результате антропогенной деятельности человека, например «О первоочередных мероприятиях по оздоровлению экологической обстановки на реке Волге и ее притоках, восстановлению природных комплексов Волжского бассейна» (постановление Правительства РФ от 2 февраля 1996 г. № 584). Общие требования к прогнозированию экологической обстановки закреплены в Законе РФ. «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития» от 20 июля 1995 г.
Федеральные и региональные экологические программы являются важнейшим средством реализации государственной экологической политики.
Федеральные целевые экологические программы формируются для решения крупных экологических проблем общегосударственного значения. Такими проблемами могут быть:
выполнение международных обязательств Российской Федерации по охране окружающей среды;
охрана и рациональное использование конкретного вида природного ресурса на территории Российской Федерации;
охрана особо ценных природных объектов федерального значения;
оздоровление экологической обстановки в бассейнах морей и крупных речных систем;
реабилитация зон чрезвычайной экологической ситуации (зон экологического бедствия);
целевые экологические научно-технические программы.
Экологические федеральные целевые программы классифицируются по целям их организации на межгосударственные, государственные, межрегиональные, региональные, локальные.
В соответствии со ст. 24 Закона «Об охране окружающей среды» в Российской Федерации осуществляется стимулирование рационального природопользования и охраны окружающей природной среды.
Экономическое стимулирование — составная часть механизма регулирования в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Другие экономические методы регулирования (планирование, установление лимитов, платы за природные ресурсы, за загрязнение, лицензирование и т.д.) представляют собой систему косвенных регуляторов качества окружающей среды. Экономические регуляторы, затрагивая имущественные интересы при-родопользователей, приводят к пониманию зависимости между экономической выгодой и соблюдением экологических требований (рис. 12.4).
Экономические методы управления природопользованием и охраной окружающей среды
I
I
Финансово-кредитный механизм
Экологическое страхование
Экономическое стимулирование
Система бюджетного финансирования
Фонды страхования техногенных аварий
Льготы (налоговые, кредитные и др.)
Система экологических фондов
Фонды страхования стихийных бедствий
Специальное налогообложение экологически вредных продукции, технологии
Система экологических банков
Фонды экологического страхования
Фонды перестрахования
Поощрительные цены
и надбавки на экологически чистую продукцию
Иностранные инвестиции
Механизм купли-продажи разрешений на право выброса, сброса загрязняющих веществ
Собственные средства предприятий
Государственная поддержка предприятий, производящих природоохранное оборудование
Система льготных экологических инвестиционных кредитов
Экологическая сертификация
Экологические субсидии
Рис. 12.4. Совокупность экономических методов управления в области
природопользования
Таким образом, экономический стимул в управлении природопользованием — это своеобразная привязка задач экологически устойчивого развития к экономическим интересам природополь-зователей.
Эколого-экономическое стимулирование включает:
налогообложение;
финансово-кредитный механизм природоохранной деятельности (льготное кредитование, субсидирование и т.д.);
ценовую политику (использование поощрительных цен и надбавок на экологически чистую продукцию, регулирование цен на первичные ресурсы и конечную продукцию);
государственную поддержку предприятий, производящих природоохранное оборудование, а также фирм, выполняющих работы и оказывающих услуги экологического назначения;
создание системы экологической сертификации, в том числе аккредитация органов по экологической сертификации;
формирование рынка экологических работ и услуг;
проведение политики торговли правами на загрязнение;
введение ускоренной амортизации основных фондов природоохранного назначения;
лицензирование использования природных ресурсов.
Важную роль в регулировании природопользования играет система органов управления охраной окружающей природной среды, которая установлена Законом «Об охране окружающей природной среды».
■ Органы федеральной государственной власти общей компетенции включают Федеральное Собрание РФ (ст. 5); Правительство Российской Федерации (ст. 6) и специально уполномоченные на то федеральные государственные органы (ст. 7) — органы государственного управления, осуществляющие свои функции на всей территории РФ самостоятельно и через свои территориальные органы. Выделим три вида таких органов:
Органы общего {комплексного) государственного экологического управления:
Министерство природных ресурсов РФ (МПР России) — управляет государственным фондом недр и водным фондом;
Росземкадастр.
Функциональные органы государственного экологического управления — органы, на которые возложены специальные задачи по государственному экологическому управлению: Минздрав России, Минобороны России, Госстрой России, МВД России, Госкомстат России, Департамент госсанэпидемнадзора.
Особое место занимают природоохранные прокуратуры, число которых растет (например, приказом Генерального прокурора РФ от 3 февраля 1997 г. образована природоохранная прокуратура г. Москвы и Московской области).
3. Координационные специально уполномоченные органы государственного управления в области ООПС — осуществляют свою деятельность в соответствии с постановлениями Правительства РФ: Правительственная комиссия по окружающей среде и природопользованию (постановление Правительства РФ от 14 февраля 1997 г.); Экспертный совет при Правительстве РФ (постановление Правительства от 22 июля 1993 г.); Государственный центр экологических программ МПР России (постановление Правительства РФ от 7 июня 1996 г.) и др.
Органы государственной власти субъектов РФ общей компетенции (ст. 8, 9 Закона ООПС).
Органы местного самоуправления (ст. 10 Закона ООПС).
Головную роль в организации управления охраной окружающей среды играет Федеральная служба окружающей среды по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды. Именно этот орган исполнительной власти уполномочен координировать деятельность всех остальных органов государственной власти и управления в сфере охраны природной среды и организации рационального природопользования. Он обладает полномочиями по организации правового регулирования этой деятельности, осуществляет мониторинг состояния природной среды, привлекает к ответственности за нарушение экологического законодательства.
Раскройте функции государственного регулирования природопользования в России.
Покажите значение экологических фондов для регулирования природопользования.
Дайте характеристику системе финансирования природопользования в России.
Каково значение лицензирования в механизме регулирования природопользования? Раскройте содержание лицензирования.
ВОПРОСЫ ДЛЯ САМОКОНТРОЛЯ
Обсуждение Государственное регулирование экономики
Комментарии, рецензии и отзывы