Лекция № 22 типология государств

Лекция № 22 типология государств

22.1. Государство и проблема принципала и агента

Объяснение государства^через социальный контракт между его конституантами, согласно которому государству передается право контроля над исполнением определенных сделок, помещает на первый план в анализе проблему принципала и агента. Прежде всего требуется разобраться с тем, кто является принципалом, а кто — агентом. Ответ вовсе не очевиден. И гражданин, и государство играют двойственную роль. С одной стороны, гражданин конституирует государство, поручая ему выполнение некоторых функций, т. е. он является принципалом, а государство — агентом. С другой стороны, гражданин подчиняется решениям государства как гаранта исполнения контрактов, становясь агентом. Дж. Бьюкенен назвал эту двойственность «парадоксом подчиненного»22: человек воспринимает себя одновременно и участником процесса управления государством, и субъектом, которого принуждают соблюдать нормы поведения, которые он, возможно, и не выбирал. Следовательно, проблема принципала и агента носит в случае государства двойственный характер и ее можно изобразить с помощью схемы (рис. 22.1).

Если говорить об интерпретации государства через модель принципала и агента более конкретно, то речь идет о следующих опасностях. Во-первых, не будет ли государство стремиться распространить сферу своего контроля за пределы четко оговоренных конституантами сделок, превращаясь в огромного монстра, Левиафана. О такой опасности, в частности, предупреждал еще в 1651 г. в своей одноименной книге Томас Гоббс. Во-вторых, не будет ли государство, пользуясь монополией на применение насилия, игнорировать интересы граждан и не включать их даже в качестве параметра при максимизации собственных интересов? С другой стороны, не будут ли граждане вести себя оппортунистически, стремясь уклониться от оплаты предоставляемых государством услуг наподобие обычного безбилетника в общественном транспорте? Ведь и услуги государства, и услуги общественного транспорта носят характер общественных благ, в производстве которых заинтересованы все, но никто не хочет нести связанные с их производством издержки. В зависимости от того, насколько удается решить двухстороннюю проблему принципала и агента, говорят о различных моделях государства. «Государство, которое теоретически является производным от индивидуалистического расчета, совершенно отличается от государства, которое возникает как инструмент самого договора, как средство содействия и реализации сложного обмена»23.

Соответственно, существуют две идеальные модели государства24. Первая модель, которую мы вслед за Д. Нортом называем «контрактной», возникает при решении всех вышеперечисленных проблем. Вторая модель, «эксплуататорская», описывает деятельность государства, если отсутствуют препятствия оппортунистическому поведению и государства, и граждан. Обе стороны взаимодействия не выполняют взятых на себя обязательств,-видя друг в друге в первую очередь врага. Рассмотрим каждую модель более подробно.

22.1.1. «Контрактное государство»

Если дать краткую дефиницию контрактного государства, то это такое государство, которое использует монополию на насилие только в рамках делегированных ему гражданами правомочий и в их интересах, а граждане рассматривают уплату налогов не как повинность, а как свою обязанность. Иными словами, роль государства ограничивается ролью гаранта по кругу тех сделок, в которых защиту прав собственности выгоднее поручить государству25. В условиях не нулевых трансакционных издержек помимо функции защиты прав собственности государство начинает вмешиваться и в процесс их спецификации, ориентируясь на оптимальное распределение правомочий, описываемое теоремой Коуза. Другими словами, целью контрактного государства является достижение такого распределения прав собственности, которое максимизирует совокупный доход общества на основе передачи правомочий в руки тех экономических субъектов, которые смогут распорядиться ими оптимальным образом26. При каких предпосылках существует контрактное государство?

Наличие четких конституционных рамок деятельности государства. В конституции эксплицитным образом оговорены те права, которые делегируются индивидами государству, и те, которые не могут быть отчуждены ни при каких условиях. Кроме того, четко сформулированы нормы, на основе которых функционирует сам государственный аппарат27.

Существование механизмов участия граждан в деятельности государства. К политическим механизмам участия граждан в деятельности государства относятся процедуры демократии. Однако сами по себе нормы демократии недостаточны, они должны опираться на устойчивые традиции гражданского участия, которые иногда называют социальным капиталом благодаря их роли в обеспечении роста совокупного благосостояния28. Традиции гражданского участия в экономической сфере принимают форму развития самоуправления на уровне отдельных фирм. «Демократия на рабочем месте является ингредиентом демократизации общества в целом: человек должен обладать опытом демократического самоуправления в своей повседневной жизни, если он стремится активно участвовать в демократическом управлении государством»29.

Существование ex ante института рынка как главного альтернативного механизма распределения прав собственности. Государство ориентируется на достижение такого распределения прав собственности, которое могло бы быть достигнуто на рынке при нулевых трансакционных издержках. Поэтому государство не может функционировать, периодически не сверяясь с рынком30.

Наличие альтернативных механизмов спецификации и защиты прав собственности. Наряду с использованием «голоса», т. е. участием граждан в деятельности государства, должна существовать и альтернатива «выхода» — обращение индивидов к другим гарантам исполнения контрактов. В качестве альтернативных гарантов могут выступать другие государства, оппозиция контролирующей государство группе, мафия, социальная группа, третейский судья. «Чем совершеннее субституты, тем меньшей степенью свободы обладает государство, тем большая доля совокупного дохода попадет в руки граждан»31. С этой точки зрения, миграционные потоки между регионами одного и того же государства и между государствами отражают желание людей «проголосовать ногами» против неэффективного государственного аппарата32. Вообще можно говорить о «рынке» механизмов спецификации и защиты прав собственности. На этом рынке индивиды делают выбор не только между существующими в рамках конкретного общества альтернативами, но и учитывают существующие в других странах, существовавшие в истории или в теории. В странах Восточной Европы подобный рынок особенно явно выражен, равно как и особенно важна его роль в реформировании государства в процессе его конкуренции с альтернативными гарантами контрактов33.

22.1.2. «Эксплуататорское государство»

В отличие от контрактного государства эксплуататорское использует монополию на насилие для максимизации собственного дохода (налоговых поступлений), точнее —дохода группы, контролирующей государственный аппарат. Главной целью эксплуататорского государства при спецификации и защите прав собственности становится достижение такой «структуры собственности, которая максимизирует ренту правителя», даже если это достигается в ущерб благосостоянию общества в целом34. Например, короли передавали средневековым корпорациям множество исключительных прав, тормозивших развитие ремесел и технический прогресс. Взамен короли получали от корпораций поддержку и источник устойчивых поступлений35. Кроме того, государство не ограничивается теми рамками, которые ему отведены социальным контрактом, государственный аппарат находится в состоянии постоянной экспансии все в новые сферы взаимодействия людей. Экспансия объясняется стремлением эксплуататорского государства увеличить свои доходы и объем ресурсов, проходящих через государственный бюджет36.

Следует отметить, что, даже несмотря на оппортунистическое поведение, деятельность эксплуататорского государства не способна полностью истребить стимулы к производительной деятельности его граждан. Впрочем, ущерб от деятельности эксплуататорского государства удается сократить только при одном условии: поборы и перераспределения прав собственности носят систематический и предсказуемый характер. Предсказуемость поборов в интересах и государства — оно получает стабильные доходы в долгосрочной перспективе, и его граждан — они имеют возможность планировать свою деятельность, учитывая высокий, но заранее известный уровень отчислений государству. В этом смысле у эксплуататорского государства много общего с мафией — оба походят на «оседлого» бандита, который хотя и осуществляет поборы с проживающих на контролируемой им территории, но в то же время «знает меру» и к тому же защищает от «гастролеров», действующих по принципу «украсть — и убегать»37.

Еще одна отличительная черта эксплуататорского государства заключается в важной роли, которую играет распределение потенциала насилия среди граждан. Ведь именно индивид или группа, обладающие наибольшим потенциалом насилия, контролируют государственный аппарат и присваивают монополию на применение насилия. Поэтому военная технология становится одним из факторов, объясняющих функционирование эксплуататорского государства. Например, возникновение античных демократий не в последнюю очередь объяснялось превращением в основную ударную силу фаланг38, состоявших из множества примерно одинаково вооруженных воинов, которые вытесняли с поля боя отдельных хорошо вооруженных воинов.

Заметим, что обусловленность деятельности эксплуататорского государства распределением потенциала насилия и господствующей военной технологией предполагает его внутреннюю нестабильность. Действительно, изменение военной технологии приводит к перераспределению потенциала насилия среди различных групп населения и, следовательно, к смене группы, контролирующей государственный аппарат. Вполне возможен и переход от эксплуататорской модели государства к контрактной. Отсюда гипотеза о колебательном характере динамики государственного устройства и, следовательно, динамики структуры прав собственности. «Вслед за системой, ориентированной на извлечение ренты, неизбежно приходит система, максимизирующая эффективность, и наоборот» 39.

22.2. Эмпирические методы оценки характера государства

Идентифицировать то, насколько близко конкретное государство к контрактному или эксплуататорскому, предлагается на базе анализа статей структуры государственного бюджета. Как и в случае с балансом фирмы, государственный бюджет содержит в себе достаточное количество информации, необходимой для институционального анализа. Точнее, интересующая нас информация содержится в ряде статей доходов и расходов государственного бюджета, в данных по реальному исполнению статей бюджета и по способам покрытия бюджетного дефицита, если он есть. Структура государственного бюджета (с данными по федеральному бюджету РФ на 1995 г., в процентах от ВВП за тот же период времени) показана в табл. 22.1 40.

Первый критерий заключается в соотношении различных статей доходов. Так, чем выше доля неналоговых доходов, тем активнее вмешательство государства в экономику — его роль выходит за рамки простого гаранта исполнения контрактов. Динамика доли неналоговых доходов российского бюджета не позволяет говорить о существовании устойчивой тенденции — их доля составила 0,1\% ВВП в 1992 г., 3,4 — в 1993 г. и 2,0\% в 1994 г. Далее, анализ соотношения различных видов налоговых поступлений дает возможность судить либо об их конфискационном характере (в случае преобладания рентных платежей и специальных налогов), либо об их подчиненном характере производительной деятельности (в случае преобладания так называемых «рыночных» налогов: на прибыль, НДС, акцизов, подоходного, на имущество). Отметим, что доля «рыночных» налогов в федеральном бюджете РФ имеет устойчивую тенденцию к сокращению. Эти налоги обеспечивали 75\% доходов в 1992 г. и менее 50\% в 1995 г.41 Важную информацию содержат также данные о собираемости налогов, т. е. соотношении фактических налоговых поступлений и их потенциальной величины, рассчитанной исходя из реальных размеров базы налогообложения. Чем выше собираемость налогов, тем ближе государство к модели контрактного. В России собираемость налогов неуклонно сокращается. В 1997 г. по налогу на прибыль она составила 43,3\%, по НДС 68,1\% и по акцизам — 66,4\% 42.

Кроме того, требует анализа информация о структуре государственных расходов и особенно о соотношении реально профинансированных расходов с теми, которые фиксируются законом о государственном бюджете. Для эксплуататорского государства разумно предположить приоритетность финансирования расходов, связанных с сохранением и усилением его потенциала насилия (расходы на содержание «силовых» министерств), и расходов, направленных непосредственно на содержание государственного аппарата. В России расходы на армию, милицию и государственный аппарат составили в 1995 г. 4,4\% ВВП (в 1985 г. — 3,9\%), или почти треть всех государственных расходов (14\% в 1985 г.). Причем государство с наибольшей готовностью несло именно эти расходы, о чем свидетельствуют следующие данные по пяти наиболее полно профинансированным статьям (в процентах от предусмотренных законом сумм, 1997 г.) (табл. 22.2)43.

Таблица 22.2

Выводы. Подведем итоги сопоставлению двух идеальных типов государства с помощью табл. 22.4.

Контрактное и эксплуататорское государства имеют различные предпочтения относительно способов финансирования бюджетного дефицита. Так, из трех основных способов покрытия бюджетного дефицита: кредитов центрального банка правительству, внешних и внутренних займов — эксплуататорское государство предпочитает первый, наиболее инфляционный, но в то же время наименее ограничивающий его свободу. Кроме того, использование кредитов центрального банка позволяет государству получать доходы еще и от «инфляционного налога», носящего конфискаци-онный характер. Напротив, контрактное государство предпочитает наименее инфляционный способ финансирования бюджетного дефицита, займы на внешнем рынке. Отдельного разговора заслуживают займы на внутреннем рынке, которые и представляют инфляционную опасность в долгосрочном периоде, и замедляют рост совокупного благосостояния, так как финансовые ресурсы перетекают из реального сектора на рынок государственных долговых обязательств44. В отношении российского государства образца 90-х годов нельзя говорить о существовании устойчивых предпочтений касательно методов покрытия бюджетного дефицита, хотя доля кредитов Центрального банка сокращается, а доля заимствований на внутреннем рынке — увеличивается (табл. 22.3)45.

□ Учебно-методические материалы к теме 11

Практическое занятие

Попытка отнесения российского государства к контрактному или эксплуататорскому типу представляет собой интересную как с теоретическое, так и с практической точки зрения задачу. Такие попытки приобретают особое значение при проведении исторических сопоставлений, например при сравнении советского государства образца 60-х годов, советского государства образца конца 70-х годов и современного российского государства. Хотя достоверность используемых для характеристики статистических данных, особенно относящихся к советскому периоду, вызывает сомнения, попробуем произвести сравнительный анализ государственных бюджетов за соответствующие периоды.

Выбор периода в истории российского государства для сравнительного анализа.

Анализ и сопоставление структуры государственного бюджета.

Оценка степени близости российского государства в тот или иной период его истории к контрактному или эксплуататорскому типу.

Остановимся на трех периодах в истории советского и российского государства: 1965 г. (период реформ Н. Хрущева и А. Косыгина), 1977 г. (период «застоя») и современная ситуация (1997 г.). Структура государственного (в 1997 г. — консолидированного) бюджета (в процентах к ВВП в фактически действовавших ценах) представлена в табл. 22.5.

Та б л и ц а 22.5

Первый критерий — доля неналоговых доходов государственного бюджета — свидетельствует об устойчивом характере активного вмешательства российского государства в экономические процессы. Эта доля в 1965 и 1997 гг. составляла около 2\% от ВВП, а в период господства командной экономики (1977 г.) она составляла 7,2\% от ВВП. Иными словами, даже в результате реформ 90-х годов долю неналоговых доходов удалось снизить лишь до уровня, существовавшего в середине 60-х годов. Доля пяти «рыночных» налогов в государственном бюджете позволяет говорить о движении к контрактной модели. Эта доля составила в 1965 г. 9\% от ВВП, в 1977 г. 3, в 1997 г. 16,7\%. Третий критерий — доля расходов на оборону и на государственное управление. Учитывая, что достоверность официальных оценок по статье «оборона» вызывала больше всего вопросов в советский период, используем для сравнения оценки зарубежных экспертов: 12\% от ВВП в 1965 г., 12,7 в 1977 г., 5 в 1997 г. и 3\% в 1998 г. Для сравнения: расходы на оборону в странах — членах НАТО составляли в начале 90-х годов от 1,2\% ВНП (Люксембург) до 6\% (США и Греция)49. Доля расходов на государственное управление в рассматриваемый период существенно увеличилась, она составила в 1965 г. 0,3\% ВВП, в 1977 г. 0,2, в 1997 г. 1,1\%. Иначе говоря, лишь динамика расходов на оборону позволяет судить о движении российского государства к контрактной модели, тогда как рост расходов на управление свидетельствует об обратном.

Четвертый критерий — доля государственных расходов в ВВП. Он помогает оценить степень вовлечения государства в решение социально-экономических проблем. Динамика этого показателя такова: 24,2\% в 1965 г., 25,7 в 1977 г., 17,8 в 1997 г. и 12,7\% в 1998 г. Для сравнения — в 1989 г. доля государственных расходов в ВНП составила: в США — 23\%, во Франции — 42,6, в Бельгии — 50,7, в Индии — 17,7\% 50. Высокая доля государственных расходов в большинстве европейских стран и США объясняется преобладанием в них в период 70—80-х годов модели «государства всеобщего благосостояния», ориентированного на интересы большинства его граждан51. Поэтому само по себе сокращение доли государственных расходов не является гарантией приближения к контрактной модели. Напротив, сокращение доли государственных расходов при условии существования традиций государственного патернализма приводит к обострению конфликта по поводу распределения ставших более редкими государственных дотаций, в результате которого одни социальные группы выигрывают за счет других. Например, кризис популистских режимов в Латинской Америке привел к попыткам отдельных социальных групп для сохранения своего статуса получить контроль над государством, т. е. к приближению к эксплуататорской модели52.

Наконец, для определения характера конкретного государства следует проанализировать динамику его налоговых поступлений (точнее, соотношение расчетных и реальных показателей налоговых поступлений), а также тесно связанный с этой динамикой уровень доверия граждан государству. Что касается налоговых недоимок в федеральный бюджет, то их накопленный объем составил 31\% от ВВП в 1996 г. и 41\% в 1997 г.53 Как показал опрос, проведенный летом 1999 г., ключевым фактором, объясняющим нежелание платить налоги, является низкий уровень доверия государству: только после кризиса августа 1998 г. процент доверяющих своему государству россиян сократился с 9 до 3\%54. 51\% ответивших на вопросы анкеты считают, что для того, чтобы они стали платить налоги, государство должно давать отчет о расходовании собранных средств. Итак, проведенный анализ структуры консолидированного бюджета РФ не позволяет сделать однозначных выводов о природе российского государства. С одной стороны, имеются основания говорить о его приближении к контрактной модели (рост доли налоговых доходов, сокращение расходов на оборону). С другой стороны, динамика других показателей (доля неналоговых доходов, рост расходов на управление) свидетельствует о сохранении элементов эксплуататорской модели.

Вопросы для повторения

Важным источником пополнения государственного бюджета в советский период являлся налог с оборота, которым облагалась большая часть товаров конечного спроса и некоторые полуфабрикаты, подвергаемые дальнейшей обработке55. Объясните преимущества НДС, уплачиваемого с разницы между стоимостью продаж и стоимостью израсходованных сырья и материалов, по сравнению с налогом с оборота, носящего селективный характер и ориентированного главным образом на конечное потребление.

Какие выводы можно сделать на основе анализа доходной части федерального бюджета США в 1989 г.56?

О какой модели государства идет речь в следующем отрывке: «У них существует немного законов, и даже почти только один — почитать волю князя законом. О князе у них сложилось понятие, укреплению которого особенно помогали митрополиты, что через князя, как бы посредника, вступает в единение сам Бог. Князь имеет относительно своих власть жизни и смерти и неограниченное право на их имущество» 57.

Дайте институциональное объяснение дилемме, которую вынуждены решать граждане перед лицом угрозы внутреннего терроризма: увеличение частных затрат на безопасность (установка дополнительных дверей и запоров, оплата консьержек в подъездах и т. д.) либо создание гарантий эффективного использования государственных средств, направляемых на правоохранительную деятельность.

Какие проблемы функционирования государства иллюстрируют две следующие русские пословицы: «Не ведает царь, что делает псарь», «Не Москва государю указ, государь Москве»58.

Как вы понимаете следующий тезис Яноша Корнай: «Налоговая система должна быть как можно более нейтральной. Помимо обоснованных исключений, государство не должно поощрять или наказывать граждан через систему налогов»59?

7. Сформулируйте институциональные аргументы «за» и

«против» разрешения свободной продажи оружия гражданам.

Основная литература

Бьюкенен Дж. Границы свободы. Между анархией и Левиафаном/Избранные труды. Серия «Нобелевские лауреаты об экономике». М.: Таурус Альфа, 1997.

Тамбовцев В.Л. Государство и экономика. М.: Магистр, 1997.

Дополнительная литература

Тамбовцев В.Л. Государство и переходная экономика: пределы управляемости. М.: ТЕИС, 1997.

Eggertsson Т. Economic Behavior and Institutions. Cambridge: Cambridge University Press, 1990. Ch. 9-Ю.

North D.C. Structure and Change in Economic History. N.Y.: Norton, 1981.

Примеры решения задач

Ответ. Б. Кривая предложения денег должна быть параллельной кривой спроса на деньги. Именно в этом случае государство (для упрощения здесь предполагается, что именно государство принимает решение о параметрах кредитно-денежной политики) получает возможность регулярно «обманывать» ожидания экономических агентов относительно уровня инфляции в следующем периоде. Изобразим этот процесс на графике. Пусть в момент времени Т0 национальный доход равен (М/Р)0 и, соответственно, ожидаемый уровень инфляции равен а действительный — я0. Тогда в период времени 7 ожидаемый уровень инфляции равен л',, а действительный — я, и т. д. Источник инфляционного налога — разница между ожидаемым и реальным уровнем инфляции. #

2. Как отразится на качестве услуг, предоставляемых государством, реализация принципа свободного перемещения рабочей силы в международном масштабе (как это происходит, например, в рамках Европейского Союза)?

А. Качество услуг ухудшится.

Б. Качество услуг улучшится.

В. Качество услуг не изменится. Г. А или В.

Ответ. Б. При прочих равных условиях реализация принципа свободного перемещения рабочей силы приведет к увеличению конкуренции между государствами в реализации ими своих функций. Иными словами, появится возможность для легализации принципа «голосования ногами»: граждане будут выбирать для проживания то государство, которое, по их мнению, наиболее эффективно выполняет свои функции.

3. Какой вариант использования индекса Джини позволяет выносить суждения о модели конкретного государства, контрактной или эксплуататорской?

Сравнение значений индекса в динамике.

Б. Сравнение значений индекса в различных странах.

Сопоставление значения индекса с некой абсолютной величиной.

Г. Анализ значений индекса не позволяет судить о модели государства.

Ответ. Б. Высокая степень дифференциации доходов отражает преимущества в доступе к собственности, которыми обладают отдельные социальные группы. Равные условия доступа к собственности создают предпосылки для более равномерного распределения доходов. Как следует из табл. 22.6, страны с максимальными значениями индекса Джини (на 1993 г., данные по России относятся к 1997 г.) не относятся к демократическим странам с развитым рыночным механизмом распределения прав собственности61:

4. На основе анализа государственного бюджета Королевства Нидерландов за 1995 г. (табл. 22.7) сделайте выводы относительно модели государства62.

А. Контрактная модель.

Б. Эксплуататорская модель.

Ответ. А. Анализ структуры государственного бюджета позволяет сделать следующие выводы. Во-первых, налоговые поступления составляют основную часть доходов бюджета (90\%). Во-вторых, доля расходов на оборону не превышает 3\%. Расходы на государственное управление достаточно высоки, однако их размер оказывается незначительным по сравнению с субсидиями местным органам власти и общественным организациям (public authorities). В-третьих, относительная величина государственных расходов близка к средней по группе государств всеобщего благосостояния.

5. То, что налоговое бремя падает в основном на юридических лиц, характерно для:

А. Контрактной модели государства. Б. Эксплуататорской модели.

Ответ. Б. Уплата налогов непосредственно физическими лицами ближе к идее контрактного государства, ориентированного на максимизацию благосостояния его граждан. Граждане напрямую оплачивают услуги, которые они получают от государства.

Наоборот, налогообложение прежде всего юридических лиц создает посредника в контрактных отношениях граждан и государства. Стоит отметить, что большинство российских граждан — 50\% — считает, что именно юридические, а не физические лица должны нести основное налоговое бремя 63.

6. Выберите из нижеследующего списка те организационные

структуры, которые способны восполнять «провалы рынка», т. е.

выполнять те же функции, что й государство.

Предприниматель.

Б. Акционерное общество.

Структуры мафиозного типа.

Г. Клан (структура, построенная на основе семейно-родствен-ных связей).

Д. Университет.

Е. Никакая из вышеперечисленных.

Ответ. В и Г. Субститутами государства являются мафиозные и близкие к ним по организации клановые структуры, ориентированные на частное производство доверия и частное использование насилия64. Персонификация отношений в рамках этих структур позволяет использовать неценовые каналы обмена информацией, например личную репутацию. Личная репутация может также играть роль гарантии выполнения контрактов (contract enforcement).

Увеличение числа близких субститутов государству: А. Приведет к расширению границ государства.

Б. Приведет к сужению границ государства.

Не отразится на границах государства.

Ответ. Б. Увеличение числа близких субститутов государства, например вследствие свободного перемещения рабочей силы в международном масштабе, приведет к снижению специфичности активов, которыми располагает государство для выполнения своих функций. Среди специфичных активов, находящихся в распоряжении государства, укажем зафиксированную в законе монополию на использование насилия (аналог товарного знака), лежащий в основе современных государств принцип территориальной целостности (специфичность по месту расположения активов), формирование особой группы «рациональных бюрократов» (специфичность человеческого капитала) и т. д. Используя логику, аналогичную той, что объясняет оптимальный размер фирмы в зависимости от степени специфичности принадлежащих ей активов65, можно предположить уменьшение размеров государства — сокращение числа функций, которые оно выполняет.