5.1. проблемы измерения дефицита государственного бюджета

5.1. проблемы измерения дефицита государственного бюджета

Дефицит государственного бюджета является одним из основных показателей, по которым можно судить о результатах деятельности государства. Однако несовершенство методик расчета этого показателя и наличие факторов, влияющих на динамику финансовых статей государства, делают целесообразной корректировку дефицита бюджета для более точной оценки изменений в государственном секторе экономики.

С этой точки зрения можно выделить следующие факторы, не учитываемые официальной методикой при определении величины бюджетного дефицита:

1) циклическая составляющая в величине бюджетного дефицита;

2) изменение активов государства, включая некоторые нематериальные активы, такие, как образование населения;

3) наличие неучтенных и обусловленных обязательств,

предъявляемых как государству, так и им самим;

4) влияние денежных факторов, в частности инфляции.

5.1.1. Циклическая составляющая в величине бюджетного дефицита

Поскольку бюджетный дефицит является автоматическим стабилизатором, его уровень возрастает в периоды спада и сокращается во время роста. Для элиминирования этого эффекта рассчитывают циклически скорректированный показатель бюджетного дефицита. Фактический дефицит при этом уменьшают на часть, возникающую из-за того, что экономика не находится на уровне потенциального выпуска. Другими словами, проводят различие между дефицитом при полной занятости и фактическим дефицитом.

Циклический компонент появляется из-за того, что на государственные доходы и расходы влияет экономический цикл. Например, при постоянных налоговых ставках рост доходов приводит к росту налоговых поступлений, а падение — к их уменьшению. Государственные расходы во время спадов возрастают из-за роста выплат пособий по безработице.

При таком подходе очевидно, что снижение дефицита в принципе может быть достигнуто за счет роста выпуска, а следовательно, и дохода, и расширения таким образом налоговой базы.

Эффект роста доходов страны напрямую учитывается в показателе бюджетного дефицита, скорректированного по отношению к реальному доходу. Он измеряется как изменение отношения государственного долга к ВВП. В [34] показано, что с учетом такой корректировки в США с 1994 по 1996 г. в связи с наблюдавшимся ростом ВВП имел место бюджетный профицит.

Однако использование показателя циклически скорректированного дефицита оправдано в тех случаях, когда циклическая составляющая достаточно велика, чтобы эффект стал заметным.

5.1.2. Изменения активов государства и их учет при расчете дефицита (бюджетирование капитала)

Некоторые экономисты считают, что в структуре расходов государственного бюджета следует отдельно рассматривать капитальные расходы, так как они влияют на изменения активов государства. Целесообразность подобного подхода становится понятной, если расходы на строительство дорог, мостов, систем водоснабжения рассматривать как прибавление к материальным активам государства. В этом смысле их нельзя учитывать в расходах бюджета так же, как и текущие выплаты, зарплату госслужащих или расходы на обслуживание государственного долга [37]. Различие между капитальными расходами и текущими выплатами проводят и многие крупные компании. В большинстве развивающихся фирм исключение капитальных расходов и учет в качестве убытков амортизации позволяет сводить финансовые счета с прибылью, тогда как без этих мер компании оказались бы убыточными. Поскольку в растущей фирме капитальные расходы практически всегда превышают амортизацию, это позволяет в значительной степени улучшить баланс предприятия.

Следует заметить, однако, что для государства исключение капитальных расходов при учете только амортизации вряд ли позволит сократить государственный дефицит, поскольку государственные материальные сооружения изнашиваются, по крайней мере так же быстро, как восстанавливаются. Хотя при более полном выделении капитальных расходов, предусматривающем капитализацию расходов на исследование и разработки, образование и подготовку, их исключение, скорее всего, позволило бы уменьшить показатель дефицита. Кроме того, определение амортизации материальных сооружений в масштабе государства связано с затруднениями, при этом возможны различия в методиках подсчета, вследствие чего довольно сложно посчитать амортизацию с приемлемой точностью.

Попытка оценки совокупных активов американского правительства была сделана Робертом Эйснером [37]. Согласно его расчетам величина активов американского правительства составила 1118 млрд дол. в 1984 г., при этом размер государственного долга достигал 1175 млрд дол. Таким образом, в наличии был чистый долг в объеме 57,9 млрд дол. Расчет активов был сделан по их восстановительной стоимости, однако вряд ли полученная оценка была точной. Подход, связанный с рассмотрением капитальных расходов в структуре совокупных расходов государства, может быть использован разве что при качественном анализе бюджета — значительный дефицит бюджета может быть оправдан высокими капитальными расходами, в то время как дефицит, вызванный превышением текущих выплат над доходами, следует считать гораздо более серьезной проблемой.

В свете высказанных идей доходы от приватизации следует рассматривать как доходы, получаемые за счет сокращения государственных активов. Поэтому они должны быть исключены из доходной части бюджета при расчете его дефицита. Подобный подход используется Международным валютным фондом, рекомендации которого учитываются при расчете российских показателей. Размер дефицита корректируется в сторону его увеличения. Так, в 1997 г. доходы от продажи государственного имущества составили 6\% бюджета, или 0,7\% ВВП. Соответственно на эту величину был скорректирован федеральный бюджет.

5.1.3. Неучтенные и обусловленные государственные обязательства

Еще один источник корректировок при измерении бюджетного дефицита — неучтенные государственные обязательства. Такими обязательствами могут быть выплаты в социальный и пенсионный фонды. Отчисления из заработной платы, направленные на пенсионное обеспечение и социальное страхование работников, по существу даются в долг государству. Будущие пенсии работников, будущие социальные выплаты — это обязательства, которые берет на себя правительство, поэтому некоторые экономисты считают, что эти отчисления должны быть отнесены к государственному долгу [37, 4].

Указанный подход предполагает возможность корректировки бюджетного дефицита в связи с изменениями политики государства в области пенсионного обеспечения, социального страхования, а также других видов государственной деятельности, связанных с образованием неучтенных обязательств. К примеру, увеличение минимального пенсионного возраста при накопительной системе пенсионного обеспечения приведет к тому, что совокупные пенсионные отчисления работников увеличатся, а количество пенсионеров в течение некоторого времени будет иметь тенденцию к снижению (поскольку люди, возраст которых приближается к новому минимальному пенсионному возрасту, уже будут пенсионерами). В результате размер неучтенных обязательств государства в виде будущих пенсий возрастет, следовательно, увеличится и совокупная государственная задолженность. Это приведет к корректировке бюджетного дефицита в сторону его увеличения.

Аналогично в системе государственного страхования изменения в экономике или в страховой политике государства могут повлиять на размер совокупных государственных обязательств. К примеру, циклический рост производства обусловливается повышением занятости, а следовательно, и увеличением объема выплат в фонд социального страхования. В то же время сокращаются выплаты пособий по безработице, следовательно, неучтенные обязательства государства возрастают. В данном случае возможна также корректировка дефицита бюджета в сторону его увеличения.

В течение рассматриваемого периода возможно наступление событий, влекущих за собой выплаты по государственным обязательствам. Примером обусловленных обязательств является государственное страхование банковских вкладов. При наступлении неблагоприятного случая государство гарантирует выплаты компенсации вкладчикам. Поэтому с учетом возможности наступления страхового случая дефицит бюджета нужно скорректировать в сторону увеличения.

5.1.4. Инфляция и ее влияние на размер государственных обязательств

Влияние инфляции на размер государственных обязательств неоднозначно. Можно выделить по крайней мере три направления влияния: эффект Оливера—Танци, инфляционный налог и эффект Дона Патинкина.

Согласно эффекту Оливера—Танци между бюджетным дефицитом и инфляцией существует положительная связь: бюджетный дефицит увеличивается по мере роста цен. Это происходит вследствие того, что моменты начисления налогов и их поступления в государственную казну не совпадают. Существование лага между начислением налогов и их фактической выплатой обесценивает в условиях инфляции налоговые доходы государства и поэтому увеличивает величину дефицита.

С позиций концепции «инфляционного налога» между инфляцией и дефицитом имеет место отрицательная связь. При неожиданном росте цен происходит сокращение реального процента по заимствованиям, следовательно, инфляция облегчает выплату государственного долга и уменьшает реальную величину бюджетного дефицита. Получается, что, принимая за ориентир номинальную величину дефицита, можно завысить его значение на величину инфляционного налога с держателей государственных обязательств, реальная стоимость которых постоянно снижается, и кредиторы правительства поэтому понесут убытки.

Согласно эффекту Дона Патинкина инфляция уменьшает величину бюджетного дефицита. Этот эффект имеет место в странах с нестабильной экономикой, где принята прогрессивная система налогообложения, а бюджетная система приспособлена к тому, чтобы государство могло осуществлять фискальные функции в условиях инфляции. В таких странах в период инфляции с ростом номинальных доходов экономические агенты попадают в более высокие доходные группы и облагаются по более высоким налоговым ставкам. Другими словами, происходит рост налоговых доходов, непропорциональный росту цен, при неизменных номинальных расходах правительства, поэтому дефицит бюджета уменьшается.

Кроме того, можно выделить еще несколько факторов, побуждающих правительство избегать низкой инфляции для сокращения дефицита бюджета:

в периоды высокой инфляции правительство обычно задерживает выплату заработной платы государственным служащим, что сокращает размер реальных расходов;

при планировании бюджета часто предусматривается индексация налоговых доходов в соответствии с инфляцией. Расходы же обычно формируются исходя из предпосылки о более низкой инфляции, чем в действительности;

при сокращении инфляции реальная ставка процента увеличивается, а следовательно, инвестиционный климат в стране ухудшается. В результате доходы государства сокращаются, что ведет к увеличению дефицита бюджета.

Указанные факторы, определяющие отрицательный характер зависимости дефицита бюджета от инфляции, были выявлены Д. Патинкиным при анализе ситуации в Израиле в 1980-х гг. Правительственные меры по сокращению инфляции, проводившиеся при широкой поддержке населения и помощи США, привели к резкому росту дефицита государственного бюджета, в то время как в течение 1982—1984 гг. в условиях очень высокой инфляции экономика функционировала стабильно. Отталкиваясь от конкретного эпизода, Д. Патинкин выдвинул и теоретически обосновал гипотезу об отрицательной зависимости между темпом инфляции и бюджетным дефицитом.

5.1.5. Расчет размера корректировки на инфляцию дефицита бюджета: иллюстрация на примере России

В истории государственных финансов России последних лет можно наблюдать ситуацию, когда, несмотря на огромные займы государства (Министерства финансов) у Центрального банка и займы на рынке государственных ценных бумаг с целью финансирования дефицита государственного бюджета, реальная внутренняя задолженность правительства быстро сокращалась.

Так, на начало 1993 г. эта задолженность составляла 3,59 трлн руб. За счет покрытия бюджетного дефицита при помощи кредитов Центрального банка задолженность возросла с 3,59 трлн руб. до 12,81 трлн руб. При этом имел место рост потребительских цен в 9,4 раза. В результате долг правительства Центральному банку в ценах на начало 1993 г. составил 1,3 трлн руб. То есть имело место сокращение государственной задолженности в постоянных ценах более чем в 2 раза [6].

В последующие годы этот эффект стал менее явным в отношениях государства и Центрального банка, так как начиная с 1995 г. правительством проводилась политика по уменьшению размера заимствований у Центрального банка, а впоследствии и по сокращению общей задолженности перед Центральным банком. Однако после финансового кризиса 1998 г. правительство было вынуждено вновь обратиться к кредитам Центрального банка.

Указанный факт в отношении задолженности перед Центральным банком не относится к чисто российской специфике. Подобные процессы наблюдались и в США во второй половине 1970-х гг., когда, несмотря на то, что расходы правительства США ежегодно превышали его доходы, реальный федеральный долг сокращался. Дефицит государственного бюджета США покрывался в основном эмиссией государственных ценных бумаг, уменьшение реальной рыночной стоимости которых и привело к снижению государственной задолженности. Исследования в этой области были проведены американскими учеными Р. Эйснером и Р. Пипером [37]. Ими была предложена идея учитывать при измерении бюджетного дефицита обесценение государственных обязательств.

В соответствии с их подходом в работе [18] была сделана попытка оценить бюджетный дефицит России для 1997—2000 гг.

В таблице приведен расчет возможной корректировки бюджетного дефицита для 1997—2000 гг. В это время из-за тяжелого финансового положения правительство было вынуждено поддерживать величину заимствований у Центрального банка на высоком уровне, что сопровождалось ростом цен, особенно резким в период кризиса 1998 г.

Как видно, размер корректировки дефицита в каждом из рассматриваемых периодов довольно значителен, а в 1998, 1999 и 2000 гг. можно было говорить о том, что правительство имело профицит бюджета за счет сокращения реальной величины задолженности Центральному банку.

Использованная методика корректировки дефицита не учитывала изменение объема денежной массы. Это не имеет большого значения в стабильных экономиках, где реальный объем денежной массы сохраняется практически на постоянном уровне, однако может повлиять в случае нестабильности денежного предложения в стране и колебаниях правительства при выборе способа покрытия дефицита бюджета. Данный подход применим в случае, если государственный долг не включает в себя кредиты Центрального банка. Разделение задолженностей правительства Центральному банку и другим экономическим агентам позволяет выделить в составе совокупной корректировки величину инфляционного налога (табл. 5.2).

Как видно из табл. 5.2, доля инфляционного налога в совокупной величине корректировки на протяжении 1997—1999 гг. имела тенденцию к снижению, что может быть объяснено политикой сдерживания инфляции, проводимой Центральным банком в этот период.

Описанные корректировки частично учитываются в моделях платежеспособности. Так, в бюджетных ограничениях используются преимущественно реальные показатели долга и дефицита и относительные, скорректированные с учетом циклической составляющей.