2.активизация функций бюджетной системы

2.активизация функций бюджетной системы

Типология российской финансово-бюджетной политики. В России с начала рыночных реформ проводится специфическая стратегия финансово-экономической политики, реализующая в условиях интенсивного разгосударствления и приватизации своеобразную идеологию либерально-принудительного монетаризма. Это идеология ограничения денежного предложения (кредитования экономики) и бюджетных расходов на внутренние цели ("непроцентных расходов"), а также повышения до мирового уровня внутренних цен на энергоносители, что вызывает повторяющиеся волны инфляции издержек и снижает конкурентоспособность российских предприятий. Эта стратегия предполагает либерализацию вывоза частного капитала и расширение государственного вывоза бюджетных ресурсов посредством интенсивной уплаты внешнего госдолга, имеющего в основном политический, а не экономический характер. Данный подход означает "стерилизацию" денежной массы посредством резервирования (замораживания) дополнительных бюджетных доходов, перевода валютных резервов Центробанка в зарубежные активы, что не позволяет преодолеть рублевую демонетизацию экономического платежного оборота.

Такой тип денежно-кредитной и бюджетной стратегии относится к антикейнсианскому направлению и в целом реализует на практике идеологию ограничения экономического роста, исключения государства из активных участников воспроизводственного процесса, оставляя ему функции регулятора юридических правоотношений хозяйствующих субъектов и одновременно крупного (около 30\% ВВП) потребителя финансовых ресурсов вне целей их инвестиционно-производственного использования. Реакцией экономического цикла в долгосрочной перспективе на указанную выше стратегию может быть лишь продолжение стагнации, растягивание трансформационного переходного процесса с наличием проявлений минимального экономического роста в фазе глубокой кризисной впадины.

Альтернативные сценарии бюджетной политики. В научных и политических дискуссиях, в процессе законотворческой деятельности высказываются альтернативные идеи бюджетной стратегии и всей финансово-экономической политики. Вариантностъ, сценарность считаются вполне допустимыми и целесообразными в бюджетной политике и бюджетно-налоговом прогнозировании и планировании. В правовом отношении Конституция Российской Федерации, Бюджетный и Налоговый кодексы РФ не препятствуют использованию технологии вариантного и сценарного формирования и рассмотрения федерального бюджета. Федеральная Конституция и федеральные законы прямо указывают на применение согласительных процедур (согласительных комиссий) (статья 105 Конституции России), что предполагает возможность согласования различных вариантов решения законодательных задач, особенно в сфере бюджетно-налоговой политики.

Вариантность и сценарность в годовом бюджетно-налоговом планировании и соответственно в утверждаемых парламентом законах корреспондируется с вариантностью и сценариями прогнозов социально-экономического развития. "Изменение прогноза социально-экономического развития территории в ходе составления и рассмотрения проекта бюджета влечет за собой изменение основных характеристик проекта бюджета".

Существенным недостатком проектов бюджетов становится именно их безальтернативность в смысле слабой проработки крайних (предельных) сценарных условий и соответственно законодательных решений. Ненадежны, например, проектировки взаимоотношений с международными финансовыми организациями. Может выйти из под эффективного управления и валютный курс рубля. Возникает в связи с отклонением и изменением налоговых законопроектов неопределенность в доходной базе бюджетов. Существенное изменение может претерпеть доходная часть бюджетов из-за изменений внешнеэкономической конъюнктуры (цена на нефть и т.д.)

После августовского (1998 г.) кризиса стала очевидной необходимость совершенствования бюджетной стратегии, изменения ее на основе программы антикризисных мер. Что это за меры?

Переориентация на решение ключевых внутренних социальных проблем, задач экономического роста и обеспечения безопасности государства. При этом главными целями должны стать рост объемов производства как в целом по стране, так и в территориальном разрезе, и повышение реальных доходов граждан.

Обеспечение ориентации бюджетного процесса в целом на приоритеты, определяемые на основе долгосрочной бюджетной стратегии.

Закрепление функциональных полномочий за каждым уровнем бюджетной системы и определение размеров бюджетных расходов согласно нормативам по каждому укрупненному виду бюджетных услуг.

Регулирование пропорций консолидированного бюджета в территориальном разрезе, укрепление финансовой базы региональных бюджетов и оптимизация территориальной структуры расходов федерального бюджета.

Принятие в качестве целевой установки бюджетной политики в области доходов необходимости одновременного значительного увеличения объемов финансовых ресурсов государства и снижения налогового бремени (с целью стимулирования экономической активности) за счет привлечения к формированию доходов бюджета нынешних теневого и льготного секторов экономики.

Принципиальная модернизация налоговой системы, прежде всего за счет введения налогов на имущество, выводящих из "теневого" сектора огромную часть хозяйственного оборота, увеличения роли рентных платежей, а также за счет пересмотра налоговых льгот.

Замена системы регулирующих налогов на систему раздельного формирования налоговых доходов всех уровней бюджетной системы.

Совершенствование таможенного регулирования экспорта и импорта в направлении вывода из "тени" процедуры уплаты таможенных пошлин участниками внешнеэкономической деятельности, стимулирования экспорта высокотехнологичной продукции и развития импортозамещающих производств.

Выполнение государством основных обязательств в соответствии с нормативами в социальной сфере, в области науки и образования на основе мобилизации бюджетных доходов. Кардинальная реформа системы доходов населения и социальных пособий.

Концентрация бюджетных ресурсов на создании условий экономического роста и стимулирование совокупного общественного спроса, проведение активной инвестиционной политики с упором на инновации.

Государственная поддержка приоритетных проектов, обеспечивающих восстановление и интенсивное обновление производственного потенциала.

Переход на программно-целевой метод финансирования. Концентрация ресурсов на нескольких приоритетных программах и привязка производимых расходов к четко определенному конечному результату. Создание системы индикативного планирования бюджетов различных уровней. Конкурсное распределение заказов, контрактов, обеспечивающих выпуск конкурентоспособной продукции (прежде всего в инновационной сфере).

Результативность проводимой бюджетной политики в значительной мере зависит от адекватного для существующих социально-экономических условий решения вопроса, каковы масштабы и границы оправданного государственного участия в экономике. Для нас важен исторический опыт большинства экономически высокоразвитых стран, равно как и восточноевропейских стран, прошедших за последнее десятилетие через системную трансформацию. Этот опыт свидетельствует об упрощенности и необоснованности распространенных представлений, будто увеличение темпов экономического роста обязательно должно сопровождаться резким ослаблением участия государства в перераспределении национального дохода. Напротив, международные сопоставления свидетельствуют, что бюджет государства может служить и служит не только важнейшим фактором экономического роста, но и гарантом сохранения экономической и социальной стабильности в обществе.

Если посмотреть за достаточно длительный период данные об уровне государственных расходов в группе индустриально развитых стран, то отчетливо видна тенденция к росту их доли в ВВП. Так, в США доля совокупных расходов федерального бюджета и бюджетов штатов в 1929 г. составляла 10\% ВВП, в 1950 г. 21\%, в 1993 г. 38,7\%, в 1996-1998 гг. около 33\%. В большинстве западноевропейских стран средний показатель государственных расходов в ВВП вырос с 15,4\% в 20-х гг. до 42,6\% в 80-х гг. и колеблется около 50\% в 90-х гг. Эти расходы в Швеции и Норвегии достигали 60\% ВВП, в ФРГ — 54\%.

Еще более показательно сравнение удельного веса государственных расходов в ВВП в странах с переходной экономикой. В Польше, Венгрии, Словении, имеющих положительную хозяйственную динамику, государственные расходы составляют 45-50\%, а в Болгарии и Румынии, где продолжается падение производства, — всего лишь 25-35\% ВВП. Особенно показательно, что в странах, где был быстро преодолен кризис и начался экономический рост, доля бюджетных расходов в ВВП не уменьшалась или даже увеличивалась именно в периоды экономического спада с целью его преодоления на основе расширения совокупного спроса. В 1990-1993 гг. в Венгрии, например, она достигала 62\%, а в Польше и Словении оставалась стабильно на уровне 50\%. При этом сохранение значительного объема госрасходов сопровождалось изменением их структуры. Так, за те же годы во всех странах Восточной Европы резко сократились (в 3-4 раза) объемы государственных субсидий промышленности. В то же время расходы на образование и науку сохранились на достаточно высоком уровне. Например, в Венгрии, Чехии и Польше оставалось неизменным отношение ассигнований на образование к ВВП на протяжении всех 90-х гг. В то же время в Болгарии оно сократилось вдвое.

Сравнительные данные о ходе реформ и социально-экономического развития указанных стран достаточно четко показывают также необоснованность представлений, будто резкое усиление неравенства доходов положительно влияет на уровень хозяйственной активности. Напротив, имеющиеся оценки динамики и уровня дифференциации доходов в постсоциалистических государствах свидетельствуют, что за определенными пределами поляризация доходов не только не стимулирует экономический рост, но и препятствует ему. Так, в настоящее время в Чехии, Словакии, Польше, Венгрии и Словении среднедушевые доходы 10\% самых богатых семей превышают соответствующие доходы самых бедных в 4,5-5,5 раза. В то же время в Болгарии и Румынии аналогичный показатель больше 10, а в России он примерно равен 15. Добавим для сравнении, что в самом начале системной трансформации фактически для всех восточноевропейских стран разрыв в доходах самой богатой и самой бедной частей населения составлял 2,5-3 раза. В настоящее время этот показатель в среднем по большинству промышленно развитых стран составляет около пяти.

До настоящего момента при принятии очередного закона о федеральном бюджете основное внимание концентрируется на том, как распределить финансовые ресурсы. Вне поля зрения оказываются вопросы, связанные с постановкой целей, задач, которые планируется решать с помощью бюджетных средств и с теми обязательствами, которые берет на себя государство для реализации этих целей. Нет и четких критериев определения результативности производимых расходов.

Для изменения ситуации необходимо ответить на принципиальные вопросы о сути и содержании государственных расходов и доходов, об их уровне, о том, какова должна быть роль бюджета в реализации общенациональных задач. Сначала государство должно определить, что и в каких размерах оно собирается делать, каких конкретных результатов достичь, а затем — кто и в каком объеме должен оплатить эту деятельность. Только в этом случае становится осмысленной связь между доходами и расходами, появляется возможность для создания эффективной системы мобилизации доходов, рационализации расходов и обоснования заимствований.

В условиях федеративного устройства государства принципиально важно, чтобы федеральный бюджет выступал как бюджет не центра, а всей страны. Он призван работать на сохранение ее единства и обеспечения всем своим гражданам определенных социальных гарантий. Сегодня же финансирование расходов федерального бюджета в подавляющей своей части, за исключением затрат на обслуживание государственного долга и некоторых общегосударственных целей, осуществляется в рамках конкретных регионов (даже если ресурсы и не поступают прямо в .региональные бюджеты в виде трансфертов, субсидий и дотаций). Словом федеральному бюджету еще предстоит стать реальным инструментом государственной региональной политики.

Произошедшее за последнее десятилетие сокращение реального объема государственных расходов привело к тому, что в России государство оказалось неспособным действенно выполнять основные функции, являющиеся обязательным его атрибутом. Между тем перед государством сейчас стоит множество безотлагательных проблем социально-экономического, военно-политического характера. Их решение невозможно без кардинального увеличения расходной части бюджета, что можно осуществить только на основе устойчивого роста ВВП и увеличения бюджетных доходов. В связи с этим особое значение приобретает повышение эффективности расходов, получение большего конечного результата на единицу потраченных средств.

Усиление функций бюджетной системы. Основными функциями бюджета в рыночной экономике, реализуемыми и в переходной экономике, являются аккумуляция и централизация финансовых ресурсов на нужды государства и общества в целом, регулирование социально-экономических процессов, инвестиционная функция, перераспределение финансовых ресурсов (территориально-региональное, межотраслевое, межведомственное, социальное), функция социальной защиты, стимулирование предпринимательской деятельности (накопления капитала), контроль за финансовыми доходами и расходами государства и взаимосвязанных с ним структур. В переходной экономике России бюджет имеет и особые функции финансового обеспечения перехода к рыночной экономике, формирования макроэкономических параметров и рыночной среды, а также рыночного поведения субъектов экономики.

Функции бюджета взаимозависимы, влияют друг на друга. Наиболее тесна связь между функцией стимулирования предпринимательской деятельности, накопления капитала и функцией аккумуляции, централизации финансовых ресурсов. В упрощенном виде она представлена в форме зависимости: чем меньше аккумуляция и централизация средств в бюджете, тем больше стимулирование предпринимательской деятельности и склонность к накоплению капитала. На практике это выражается в уровне (тяжести) налогообложения предпринимательской деятельности, в степени административного, финансового, налогового, валютного контроля, в масштабах и способах бюджетной и другой финансовой поддержки предпринимательства со стороны государства.

Однако было бы неправильным преуменьшать значение других функций бюджета. Например, функция регулирования, воздействия на макроэкономические параметры (процентную ставку, денежную массу, валютный курс) прямо затрагивает интересы и финансовое положение предприятий, банков, финансовых институтов, рынок ценных бумаг. Функция социальной защиты, которую должна выполнять бюджетная система страны, страхует сферу предпринимательства от социального взрыва. Государство, беря на себя бремя социальных расходов, позволяет предприятиям и предпринимателям уменьшать издержки производства и затраты на социальные цели за счет оставшейся после уплаты налогов прибыли. Затраты государства на образование, культуру и искусство, социальное обеспечение и страхование придают рыночной экономике социальную ориентированность, гуманизируют ее.

Это своего рода стратегическая линия защиты предпринимательства, которое требует эффективного использования наемного труда. Эти вложения государства, освобождают предпринимательство от многих затрат и могут одновременно рассматриваться как вложения в "человеческий капитал ", как инвестиции в подготовку квалифицированной рабочей силы — главного фактора производства. На долю предпринимателей в этом случае приходится лишь функция их текущего содержания (оплаты труда).

В нынешней кризисной ситуации российская бюджетная система недостаточно эффективна в отношении тех функций, которые прямо или косвенно оказывают воздействие на развитие предпринимательства. Основными причинами низкой бюджетной поддержки материального производства и вложений в "человеческий капитал" являются недостаток бюджетных ресурсов и разрегулированность экономических, финансовых, бюджетных, налоговых инструментов, воздействующих на интересы и ожидания предпринимателей и бизнеса в целом.

Формирование бюджета нового типа в России еще не завершено. Решение этой задачи осложнено острым бюджетным кризисом, вызванным в свою очередь-кризисом реального сектора экономики и неэффективностью налоговой системы.