Аннотация

Аннотация

Литература

Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской

Федерации: Учебник для вузов. — М., 1996.

Государственное право: Учебник для вузов. — М., 1996.

Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. — М., 1996.

Конституционное право: Учебник для вузов. — М., 1996.

Сукиасян М.А. Власть и управление в России: диалектика традиций и

инноваций в теории и практике государственного строительства. — М.,

1996.

ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ:

ОСНОВЫ ТЕОРИИ И ОРГАНИЗАЦИИ

Учебник

Т. 1

Под редакцией

Виктора Анатольевича Козбаненко

Редактор Т.В. Мельникова

Художественное оформление: В.В. Самойлова

Компьютерная верстка: А.А. Науменко

ЛР № 065297 от 17.07.97.

Подписано в печать 05.08.2002. Формат 60x84Vi6.

Печать офсетная. Бумага газетная. Гарнитура Таймс. Усл. печ. л. 21,39. Печ. л. 23. Тираж 3000 экз. Заказ 5692.

Издательство «Статут»:

119606, г. Москва, пр. Вернадского, д. 84;

для корреспонденции: 119415, г. Москва, а/я 61;

тел./факс: 436-0637, 436-0075;

E-mail: [email protected]

www.estatut.ru

Отпечатано в Брянской областной типографии

241019, г. Брянск, пр-т Ст. Димитрова, 40

ГОСУДАРСТВЕННОЕ

УПРАВЛЕНИЕ

ОСНОВЫ ТЕОРИИ И ОРГАНИЗАЦИИ

TOM I

Междисциплинарный учебник

для студентов вузов и государственных служащих, проходящих

подготовку, переподготовку и повышение квалификации

по специальности “Государственное и муниципальное управление”

и направлениям “Юриспруденция”, “Политология”,

“Государственное регулирование экономики”,

“Социология управления”,

“Управление персоналом государственной службы”

Под редакцией В. А. Козбаненко

Рекомендован Учебно-методическим объединением вузов России по образованию в области менеджмента

Допущен Министерством образования РФ

(приказ № 2475 от 23 августа 2000 г.)

Издание 2-е, с изменениями и дополнениями

УДК 35

ББК 67.401

Г 72

Редакционная коллегия:

Козбаненко В.А., канд. ист. наук, доцент ГУУ идея, составление,

общая редакция; руководитель авторского коллектива;

Коломийцев С.П., канд. экон. наук, доцент РАГС —

редактор-координатор;

Слепцов Н.С., док. социал. наук, профессор РАГС —

ответственный редактор.

Государственное управление: основы теории и организации.

Г 72 Учебник. В 2 т. Т. 1 / Под ред. В.А. Козбаненко. Изд. 2-е, с изм. и

доп. — М.: «Статут», 2002. — 366 с.

ISBN 5-8354-0109-4 (в пер.)

Учебник впервые дает всестороннее и обстоятельное изложение современных представлений о науке, искусстве и практике государственного управления на основе комплексного междисциплинарного подхода. Подробно освещаются закономерности и факторы социальной обусловленности, обоснованности и эффективности государственно-управленческих явлений в жизнедеятельности современного российского общества.

Авторы учебника — ученые и преподаватели ведущих вузов страны (МГУ им. М.В. Ломоносова, Государственного университета управления, Российской академии государственной службы при Президенте РФ), ответственные работники высших органов государственной власти (Государственной Думы, Совета Федерации, Правительства РФ, Конституционного Суда РФ), профессионально специализирующиеся по данной проблематике.

Учебник рассчитан прежде всего на студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальности «Государственное и муниципальное управление», а также на слушателей, проходящих обучение по программам дополнительного профессионального образования, повышения квалификации и переподготовки государственных служащих, их самообразования. Он будет полезен аспирантам и докторантам, преподавателям и научным работникам, действующим специалистам органов государственной власти и управления.

УДК 35

ББК 67.401

ISBN 5-8354-0109-4

© Козбаненко В.А., идея, составление, общая редакция, 2000

© Козбаненко В.А., изменения и дополнения, 2002

© «Статут», оформление, редподготовка, 2002

Авторский коллектив 1-го тома:

Анохин М.Г., док. полит, наук, профессор РАГС (§ 4 гл. 3 в соавторстве) Высоцкая Н.В., канд. экон. наук, доцент ГУУ (§ 2—5 гл. 5)

Глухова А.В., док. полит, наук, профессор ВГУ(§ 6 гл. 3 в соавторстве) Гуторова А.Л., канд. полит, наук, доцент ГУУ (гл. 2 при участии В.А. Козбаненко)

Козбаненко В.А., канд. ист. наук, доцент ГУУ (предисловия; § 1, 2, 5, 7 гл. 3; § 1 гл. 5)

Купряшин Г.Л., канд. филос. наук, доцент МГУ (§ 3,4 гл. 1; § 3 гл. 3)

Куртиков Н.А., канд. филос. наук, доцент ГУУ (§ 1, 2 гл. 1)

Лобанов В.В., канд. полит, наук, доцент ГУУ (гл. 4)

Никовская Л.И., канд. филос. наук, доцент, Институт социологии РАН (§ 6 гл. 3 в соавторстве)

Павлютенкова М.Ю., канд. полит, наук, доцент РАГС (§ 4 гл. 3 в соавторстве)

Шапсугов Д.Ю., док. юрид. наук, профессор, Сев.-Кав. акад. госслужбы

РАГС (гл. 6 при участии В.А. Козбаненко)

Предисловие ко второму изданию

Власть над людьми приобретается

лишь посредством служения им.

В. Кузен

Происходящие в жизни любой страны преобразования неразрывно связаны с состоянием и динамикой управленческих процессов. Государство призвано обеспечивать эти процессы, создавая необходимые условия для позитивной динамики общественного развития в различных областях жизни и деятельности. Государство в лице его органов и служащих должно адекватно отвечать на вызовы современности. Поэтому знания об осуществляемых государством воздействиях ¾ государственном управлении прежде всего ¾ необходимы нынешним и будущим государственным служащим. Для этих целей и предназначен учебник по специальности «Государственное и муниципальное управление», с введением которой управление делами государства на поприще государственного служения стало официально признанной профессией. Без особого преувеличения это событие, вслед за которым вышло в свет первое издание, произошло впервые за всю одиннадцативековую историю государства Российского. Насколько это социально важно и значимо для нашей страны, вряд ли можно переоценить.

В течение столетий Россия страдала недооценкой роли чиновничества. Сознание народа чаще всего воспринимало данный социальный слой как «захребетников», «паразитов на теле нации». Стараниями не одного поколения интеллигенции слова бюрократ и бюрократия, чиновник и чиновничество приобрели устойчиво негативное звучание. Между тем опыт многих зарубежных государств свидетельствует о более взвешенном отношении к тем, кто посвятил себя государственной службе на профессиональной основе. Именно они олицетворяют в общественном мнении всякой цивилизованной страны реальную силу и позитивные возможности государства, с ними граждане чаще всего вступают в контакт, решая насущные проблемы. В социальном плане функционирование государственного аппарата — системы органов и кадрового корпуса служащих ¾ находится в русле понимания бюрократии как «необходимого зла» либо «разумного блага».

Давно пора было признать столь очевидный факт, что государством должны управлять не кухарки, а профессионально подготовленные для этого специалисты. Управление недаром изучают как науку, практику и искусство ¾ едва ли не самый труднодоступный объект познания. Один мудрец иронично заметил: «Бог отдал физикам все простые задачи, а все сложные оставил управленцам». В настоящее время знания в области государственного управления стали обязательными квалификационными требованиями, предъявляемыми к государственным служащим действующим федеральным законодательством.

Вместе с тем знания, лежащие в основе теоретических представлений о различных аспектах организации и функционирования системы государственного управления, востребованы более широким кругом представителей науки и практики ¾ политологами, экономистами, юристами, социологами, менеджерами и другими специалистами. В этой связи представляется вполне оправданным в изложении учебного материала избранный авторами междисциплинарный системно-комплексный подход. Он позволил всесторонне и обстоятельно обобщить новейшие представления о науке, искусстве и практике государственного управления, учитывающие мировой опыт и отечественные традиции. Его использование дало возможность раскрыть государственное управление как системное общественное явление, которое имеет многогранный характер, состоит из множества элементов и разнообразных взаимосвязей.

В свою очередь комплексный и многогранный характер государственного управления порождает теоретические посылки, которые необходимо учитывать при исследовании и научном описании присутствующих в нем различных элементов. Всестороннее изучение государственного управления на основе междисциплинарного подхода позволяет рассматривать его как социальный, исторически обусловленный и рационально познаваемый феномен, опираясь при этом на достижения различных отраслей науки.

Проблемы управления обществом и государством волнуют умы человечества с древнейших времен. Начиная с античной древности известны работы лучших мыслителей Китая, Вавилона, Египта, Индии, Греции, Рима. Все богатство мирового опыта в осуществлении государственного управления позволяет осветить страноведческий его аспект.

Длительная история практики государственного управления в обществах с неодинаковой формой государственности позволяет увидеть место и роль управления «в различных типах человеческой цивилизации» (А. Дж. Тойнби) и при решении самых разных социальных, религиозных и национальных проблем (по России ¾ Н.М. Карамзин, С.М. Соловьев, М.М. Михайловский, Л.Н. Гумилев и др.).

Философское осмысление государственного управления проходит через познание сущностных проявлений в нем самоуправленческих свойств общественного бытия (К. Поппер, К. Ясперс).

Достижения социологов (К. Маркс, М. Вебер, Т. Веблен, Д. Бернхэм и др.) доказали глубокие коррелятивные зависимости между состоянием управления и уровнем упорядоченности общественных процессов.

Будучи связано с публичной властью, которая находится в центре внимания политического анализа, государственное управление исследуется в политологическом аспекте.

Опираясь на силу государственной власти, государственное управление обычно выражается в правовых формах и процедурах, чем предопределяется необходимость его правового регулирования. Отсюда оно имеет правовую обусловленность (легитимность), что и находит отражение в юриспруденции.

С экономической точки зрения управление требует значительных духовных и материальных затрат на свое формирование и осуществление, но и должно приносить общественную пользу, давая конкретные результаты как для общества в целом, так и для отдельных субъектов общественной деятельности. Синтез экономических и технических знаний, осуществленный Г. Фордом, Ф. Тейлором, Г. Эмерсоном, А. Файолем и другими, привел к оформлению теории организации управления.

Психологический взгляд на государственное управление замечает в нем роль «человеческого фактора», формируемого желаниями, интересами, целями, идеалами, ценностями, диктуемого волей, мотивами, потребностями и другими сознательными и подсознательными установками. Идеи З. Фрейда и Ф. Ницше дали толчок к уяснению источников и форм человеческой «воли к власти», доминирующей в государственном управлении. Возникла психологическая теория решений (Ю. Козельский).

В культурологическом понимании государственное управление характеризуется с позиций этики, педагогики и в какой-то мере эстетики. Ведь в нем проявляются нравственные качества людей, находящиеся под влиянием устоев общества (например, этика управления Д. Карнеги). Эстетические (художественные) взгляды формируются видами и популярными жанрами искусства, создающими образы героев и антигероев разных времен и народов.

Разумеется, работа над учебником сопряжена с развитием мировой и российской управленческой мысли. Авторы старались учесть происходящие изменения в науке и практике государственного управления. Подготовка второго издания позволила авторам отразить динамику текущего российского законодательства, устранить выявленные в отдельных местах неточности и дополнить его некоторыми новыми материалами. Так, в первой главе появились дополнения о социальных свойствах управления. Ввиду особой актуальности государственного управления имущественными отношениями на современном этапе приватизации материал об этом вынесен в отдельный параграф и существенно переработан. Глава о системе органов государственной власти дополнена параграфом о Правительстве РФ. Внесены также некоторые уточнения в другие главы и параграфы. В приложение помещен Государственный образовательный стандарт специальности «Государственное и муниципальное управление» второго поколения. Учитывая опыт преподавания различных дисциплин, составляющих в целом данную специальность, в МГУ им. М.В. Ломоносова, Государственном университете управления и Российской академии государственной службы при Президенте РФ, авторы использовали новейший правовой материал в обобщенном виде с обновлением по состоянию на 1 сентября 2002 года. Основные понятия вынесены в подзаголовки параграфов, в тексте которых они выделяются и раскрываются по ходу изложения учебного материала. В конце каждого параграфа приводятся перечни действующих нормативных правовых актов. Там же сформулированы контрольные вопросы, призванные обеспечить достижение необходимого учебно-методического эффекта.

Несмотря на то что со времени первого издания прошел всего один год, учебник приобрел своего читателя. Ведь толковый учебник ¾ это золотой ключ, овладев которым можно открыть парадную дверь, ведущую во дворец знаний. Отрадно, но тиража первого издания оказалось явно недостаточно. Авторы вынуждены принести свои извинения за столь малый тираж, так как это зависит не от них, а связано с финансовыми возможностями издателей.

Ввиду довольно обширного объема учебного материала и его рационального размещения второе издание учебника выходит в двух томах. Логика их деления подчинена структуре учебника: первый том вобрал в себя весь первый раздел «Теоретико-методологические основы государственного управления», а во второй том включен соответственно второй раздел «Система организации государственного управления в России».

Авторы глубоко признательны всем, кто высказал конструктивную критику первого издания учебника и внес полезные предложения по его улучшению, выражая готовность к дальнейшему сотрудничеству со всеми, кому не безразличны проблемы государственного управления и его судьба в России.

От авторского коллектива

Виктор Козбаненко

Предисловие

Править должен знающий.

Сократ

Организация государственного управления с точки зрения его эффективности ¾ ключевой вопрос для развития любой страны. Дело в том, что государственное управление императивно оказывает организующе-регулирующее воздействие на общественные процессы и отношения. Будучи направленным на упорядочение совместного существования людей, оно всегда связано с ними, с их нуждами и запросами, устремлениями и интересами. В этом смысле государственное управление имеет опосредованное воздействие на сознание, поведение и деятельность людей. Характер этого воздействия, его эффективность, безусловно, определяются самими людьми, прежде всего теми, кто становится государственными служащими. И совершенно ясно, что без изучения ими основополагающих теоретических знаний невозможны ни оптимальная организация государственного управления, ни его эффективное осуществление.

Теория государственного управления, как и управления вообще, относится к общественным наукам. В то же время она является интегральной наукой, в которой используются достижения самых разных отраслей научного знания.

Изучение проблем государственного управления находит свое отражение прежде всего в таких отраслях обществознания, как политология, социология, правоведение, экономика, история. Так, в политологии внимание обращается преимущественно на участие человека в политическом процессе взаимодействия социальных сил, в политических отношениях государственного управления, в социологии ¾ на отношения человека с обществом и его институтами (в том числе государства, власти, управления), в экономической науке ¾ на хозяйственно-экономическое содержание управленческих отношений, а в юридической ¾ на их формальные проявления, закрепленные правом. Процесс развития общества во всей его конкретности, многообразии и непрерывной взаимосвязи прошлого с настоящим, переходы от одних состояний общественных систем к другим как изменяющейся и закономерно развивающейся во времени действительности изучает историческая наука. Помимо гуманитарных наук здесь синтезируются и такие, как теория систем, кибернетика, теория информации, математика и др.

Междисциплинарное обобщение целостных представлений о природе и сущности, формировании и воплощении, масштабности и значимости государственного управления, выработанных отраслевой наукой, открывает значительно больший простор для его объемного видения в достоверном и неоднократно подтвержденном знании.

К настоящему времени вышло в свет немало научной и учебной литературы по проблемам государственного управления, как отечественного, так и зарубежного. Однако несмотря на все многообразие монографий, учебных пособий, курсов лекций и прочих изданий до сих пор так и не была удовлетворена насущная потребность в комплексном учебнике. Именно в учебнике, системно представляющем основы профессиональных знаний по теории и организации государственного управления, необходимые для овладения данной специальностью. В этом плане предлагаемый вниманию повышающим свою квалификацию государственным служащим и тем, кто еще только готовится ими стать ¾ студентам высших учебных заведений, междисциплинарный учебник, впервые написанный не по какой-либо отдельной дисциплине, а по специальности в целом, носит пионерский и во многом инновационный характер.

Настоящий учебник, пожалуй впервые, дает всестороннее и обстоятельное изложение современных представлений о науке, искусстве и практике государственного управления, учитывающих мировой опыт и отечественные традиции в этой области. В нем раскрывается сложная, многомерная, системная сущность и диалектика государственного управления, его общественно-политическая природа и детерминирующие взаимосвязи. Подробно освещаются закономерности и факторы социальной обусловленности, обоснованности и эффективности государственно-управленческих явлений в жизнедеятельности современного российского общества. Большое внимание уделено единству формирования и механизмам реализации государственной власти и государственного управления, выработки и осуществления государственной политики, процессу принятия и воплощения государственных решений. С точки зрения взаимодействия государства и общества характеризуются институциональные основы представительства интересов, информации и коммуникации, бюрократии и бюрократизма, связей с общественностью и культура государственных учреждений, конфликты в государственно-административной сфере, социальные ресурсы модернизации государственного управления.

Понимание необходимости преодоления трудностей перехода России к правовому государству и гражданскому обществу, разделению властей и рыночной экономике поставило перед авторским коллективом задачу изложения учебного материала, показав реальный потенциал созидательных действий, которые должны предпринимать органы государственной власти, государственные служащие, решая сложнейшие проблемы общественного развития в порядке государственного управления. В этой связи учебник отражает поиски новых взглядов и идей осуществления общественных функций государства на основе современной управленческой парадигмы. В нем с позиций комплексного междисциплинарного подхода рассмотрены теоретико-методологические основы изучения, система организации и практического осуществления государственного управления в Российской Федерации. Анализ целенаправленного государственно-управленческого воздействия на социальные процессы и отношения, регулирования различных сфер общественной жизнедеятельности построен на обширном фактическом материале, новейших достижениях научной мысли в области социальных наук, изучающих общество, государство и право, власть, политику, экономику, менеджмент.

Авторы учебника ¾ ученые и преподаватели ведущих вузов страны (МГУ им. М.В. Ломоносова, Государственного университета управления, Российской академии государственной службы при Президенте РФ), ответственные работники высших органов государственной власти (Государственной Думы, Совета Федерации, Правительства РФ, Конституционного Суда РФ), профессионально специализирующиеся по данной проблематике.

При подготовке настоящего учебника его авторами востребованы новейшие монографии, учебная и специальная литература, многие разработки отечественных и зарубежных исследователей и практиков государственного управления. Нормативный материал и правовые источники использованы по состоянию на 1 июля 2000 г.

По мере изложения учебного материала серьезное значение придается категориальному анализу базовых дефиниций, позволяющих предметно осмысливать государственно-управленческую проблематику. Понятийный аппарат учебника составили порядка 700 понятий, определений и терминов, которые вынесены в подзаголовки каждого параграфа соответствующей главы. Их указатель приводится в приложениях. Там же даны методические рекомендации по написанию дипломных работ.

Сопоставляя полярные точки зрения, альтернативные идеи и предложения, различные мнения, подходы и методы исследования, авторы стремились выработать общую концептуальную позицию. Насколько им это удалось ¾ судить заинтересованному читателю. Объективным же арбитром содержащихся здесь выводов станет время, социальная практика. Оригинальные идеи и авторские разработки, обобщенные в учебнике, призваны стимулировать творческое отношение нынешних и будущих государственных, служащих к повышению своей общепрофессиональной подготовки, к совершенствованию своей государственно-управленческой деятельности. Настоящий учебник, в котором систематизированы научные знания в области теории и организации государственного управления, дает ключ к постижению профессиональных знаний и овладению специальностью государственного управления.

Учебник отвечает перспективным требованиям Государственного образовательного стандарта по специальности «Государственное и муниципальное управление», соответствует учебным планам вузовского обучения, а также программам учебных дисциплин по направлениям «Юриспруденция», «Политология», «Государственное регулирование экономикой», «Социология управления», «Управление персоналом государственной службы». В приложения включены учебно-методические материалы, рассчитанные прежде всего на студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальности «Государственное и муниципальное управление». Учебник предназначен также для слушателей, проходящих обучение по программам дополнительного профессионального образования, повышения квалификации и переподготовки государственных служащих, их самообразования. Он будет полезен аспирантам и докторантам, преподавателям и научным работникам, действующим специалистам органов государственной власти. Возможно, данная работа привлечет внимание и зарубежных исследователей российского государства и специфики управления им.