§ 1. понятие и система органов местного самоуправления

§ 1. понятие и система органов местного самоуправления

Встарь богатейшими странами

были те, природа которых была

наиболее обильна; ныне же

богатейшие страны те, в которых

человек наиболее деятелен.

Г. Бокль

Местное самоуправление: исторические формы, теоретические концепции, модели муниципальное право система органов местного самоуправления муниципальные органы принципы, функции

Как понятие местное самоуправление отражает многообразное общественное явление, возникающее в социальной организации под влиянием целого комплекса исторических, географических, политических, экономических, национальных и других особенностей. Для существования местного самоуправления нужны определенные условия: общность местных интересов и осознание необходимости их согласования с региональными и общегосударственными при четком разграничении собственности, компетенции и полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления; наличие достаточной инфраструктуры, финансово-экономические возможности и другие ресурсы территории, позволяющие проживающему на ней населению собственными силами решать местные проблемы; деятельностная инициатива и желание граждан самостоятельно и ответственно заниматься делами управления. Суть местного самоуправления в том, что оно призвано решать проблемы населения, объединенного общими условиями проживания.

Традиции местного самоуправления старше самого государства и, значит, государственного управления. В этом смысле положение государства как первоначального субъекта общественного правления, давшего права на самоуправление, не исторично. История общинного, городского самоуправления уходят корнями в глубину веков: к полисной демократии античного мира, городской и сельской общинам сословных государств средневековья. Некоторые государства фактически зарождались из местного самоуправления (США, Канада). Вместе с тем, возникновение и усиление государственной организации не повлекли отмены функций местного самоуправления, которое было интегрировано в общую систему государственного управления.

В основе учения о местном самоуправлении лежит мысль о том, что население и образуемые им органы гораздо лучше могут сами решать задачи повышения уровня и качества жизни, эффективнее помогать людям, нежели государственные органы, государственные чиновники при централизованном управлении местными делами. Местное самоуправление позволяет демократизировать сам процесс управления, обеспечиваемый аппаратом, менее бюрократизированным и более приближенным к повседневным нуждам людей, чем громоздкий аппарат государства.

Местное самоуправление рассматривается с различных позиций и трактуется в разных смыслах: в социально-философском как вид социальной самоорганизации; в политико-правовом как форма народовластия и способ решения гражданами вопросов местного значения; с функциональной точки зрения как род профессиональной деятельности управление. В то же время местное самоуправление это основополагающий принцип осуществления власти, который в сочетании с принципом ее разделения, определяет систему управления демократического правового государства. Оно также представляет собой способ организации и различные формы осуществления власти населением как непосредственно, так и через избираемые им органы и должностных лиц. Таким образом, местное самоуправление это способ организации власти и многообразие форм деятельности граждан, совместно проживающих на определенной территории, для самостоятельного и под свою ответственность решения проблем и вопросов местного значения, управляя делами местного хозяйства по праву, признаваемому и гарантированному государством.

Российский и мировой исторический опыт предлагает большое разнообразие организационных форм местного самоуправления: земства, местные советы народных депутатов, муниципальные (коммунальные) органы магистрат, ландрат, ратуша, местная администрация (во главе с бургомистром, мэром) и др.

Проявления местного самоуправления обнаруживаются на разных этапах русской государственности. Еще в ранний период зарождения государства (X-XI вв.) его территория делилась на самоуправляемые «земли» и «волости». При Иване IV полномочиями для выполнения поручений центральной власти на местах пользовались земские и губные старосты, избираемые населением. Петровская модернизация «по-европейски» привела к, созданию городского самоуправления появилась ратуша в Москве и выборные магистраты в других городах, а в провинции земские избы. Екатерина II хотела создать местные сословные общества с правами «по внутреннему управлению сих обществ», что было отражено в Учреждении о губерниях (1775), Жалованной грамоте дворянству (1785), грамоте на права и выгоды городов (1785). Значительны оказались земская (1864) и городская (1870) реформы Александра П. Свое теоретическое обоснование они получили в трудах В.И. Пешкова, А.В. Васильчикова и других, сторонников общественной концепции самоуправления. В результате местные органы, хотя и возникли благодаря реформам «сверху», приобрели характер широкого общественного самоуправления. Однако недостатки в его практике вследствие постоянной розни между правительственной администрацией и учреждениями местного самоуправления побудили Александра III к пересмотру полномочий земских и городских органов. Теоретическую базу «контрреформ» последней трети XIX в. составила государственная теория самоуправления. После Февральской революции 1917 г. попытку провести реформу местного самоуправления предприняло Временное правительство, издав закон о земской реформе, которой не дано было осуществиться. В советский период опыт местного самоуправления царской России оказался невостребованным. Идея муниципализации отвергалась как буржуазная, не приемлемая для социалистического государства, власть которого строилась по принципу демократического централизма. К ней обратились в середине 1980-х гг., что было связано с «перестройкой» государственного управления, в том числе и с реформированием системы местных советов. Исторический же экскурс свидетельствует, что Россия не знала коммунального движения, подобного западноевропейскому, а процесс формирования местного самоуправления носит во многом импровизационный характер.

В российском государствоведении вопросы муниципального управления являлись предметом исследования дореволюционных юристов и деятелей общественного городского и земского движений. В настоящий период воссоздания отечественного самоуправления местных сообществ отношения, возникающие в процессе его осуществления, подпадают под регулирование муниципального права, являющегося комплексной отраслью государственного (конституционного) права. Сферой такого регулирования охватываются отношения по реализации органами местного самоуправления, во-первых, «собственных» полномочий, т.е. тех, которые им необходимы для самостоятельного решения вопросов местной жизни, и, во-вторых, отдельных государственных полномочий, которыми они могут наделяться законом, либо делегированных органами государственной власти.

Понятие местного самоуправления, используемое в разных странах, имеет сходное смысловое содержание. В Англии в зависимости от уровня местной власти употребляются термины «self-government» самоуправление, «local government» местное управление, «self-administration» местная администрация. В Германии используется термин «selbstverwaltung» самостоятельное управление. В ряде стран (Италия, Бельгия), где органы местного самоуправления именуются коммунами, употребляется термин «коммунальное управление». Во Франции наряду с местным самоуправлением, обозначаемым термином «decentralisation» децентрализация, существуют и органы управления, назначаемые центральной властью префекты, супрефекты.

Существующие модели местного самоуправления отличаются большим разнообразием. Французская или континентальная модель характеризуется включенностью местного самоуправления в иерархическую систему государственной власти, подчиненностью вышестоящим органам, которые прямо контролируют их деятельность. Автономность обеспечивается передачей полномочий со стороны центральных органов государства. Самостоятельность в определении структуры органов местного самоуправления элемент, присущий американской модели. Распространенным типом местного самоуправления является англосаксонский. Его основной признак отсутствие на местах полномочных представителей центрального правительства, опекающего выборные муниципальные органы, которые действуют самостоятельно. Здесь отсутствует прямое подчинение вышестоящим органам; контроль ведется косвенно через министерства и суд, а на местах нет уполномоченных центрального правительства.

Для современной российской модели местного самоуправления характерно смешение поселенческого и территориального признаков при формировании его органов, а также отказ от их структурной унификации с органами государственной власти. Эти отличия от зарубежных аналогов учитывают многочисленность и разнообразие российских просторов, на которых проживают народы с неодинаковыми уровнями хозяйственного и социального развития, жизненного уклада, религиозных и национальных традиций. Не случайно эти исключительные особенности проявлялись в императорской России в том, что в ней существовало 26 систем местного самоуправления.

В теории муниципального права исторически сложились три основные концепции организации местного самоуправления «свободной общины», «государственная» и «общественная».

Первоначально возникла теория свободной общины, разработанная немецкими учеными XIX в. (Гнейст, Штейн, Лабанд), заимствовавшими идеи бельгийского и французского права. Опираясь на естественное право, эта теория доказывала, что право общины заведовать своими делами имеет неотчуждаемый характер, так же как права и свободы человека, ибо община исторически возникает раньше государства, которое должно признавать свободу общинного управления. Для этой теории характерны идеи неотчуждаемости, неприкосновенности прав общины; обосновывается необходимость ограничения вмешательства государства в ее дела. Уязвимым положением было положение о признании естественного характера и неотчуждаемости прав крупных территориальных самоуправляющихся единиц, установленных государством. Теорию «свободной общины» сменяет общественная теория самоуправления, которая также исходила из противопоставления государства и общества, общественных интересов государственным, оставляя каждому из них отдельную сферу деятельности. Местному самоуправлению отводилась негосударственная, преимущественно хозяйственная деятельность. Но практика оказалась сложнее, так как органы самоуправления выполняли не только частноправовые, но и публичные функции, свойственные государственным органам. На этой основе получает развитие государственная теория самоуправления (основоположники Лоренц Штейн и Рудольф Гнейст). Согласно их взглядам местное самоуправление это одна из форм организации государственного управления на местах, которое осуществляется не правительством, а органами местного сообщества, наделяемыми полномочиями государства. Проявившиеся впоследствии противоречия привели к расхождениям в рамках государственной теории по двум направлениям: политическому (Гнейст) и юридическому (Штейн).

Сторонники политического направления, опираясь на английский опыт, полагали, что самоуправление может быть только там, где руководящие функции безвозмездно выполняются почетными людьми из среды местного населения. Большинство же разделяло юридическое направление, согласно которому самостоятельность местного самоуправления в том, что его органы являются не собственно государственными, а исполняющими отдельные функции государственного управления. Последователи этого направления рассматривали общину как территориальную корпорацию, выступающую по отношению к государству в качестве особого юридического лица публичного права.

Теоретические положения о природе и сущности местного самоуправления, выдвинутые в XIX в., послужили основой для развития современных воззрений на организацию демократической системы управления обществом. Немецкие ученые трактуют муниципальное управление как относительно децентрализованную форму государственного управления на местности. Наряду с этим существуют иные взгляды. Двойственность самоуправления, выражающая сочетание самостоятельности и осуществления государственных полномочий в решении местных дел, находит свое отражение в теории дуализма. Из возможности трансформации современного общества в социальное исходят сторонники реформистских муниципальных концепций эволюционного преобразования местного самоуправления. Политическая теория доказывает, что деятельность должностных лиц местного самоуправления имеет общественный, а значит политический характер. Хозяйственная теория местного самоуправления рассматривает его как не более чем заведование делами местного хозяйства. Теория социального обслуживания цель муниципальной деятельности видит в благосостоянии жителей коммуны, для чего муниципальные органы должны предлагать им оказание услуг и заниматься их организацией.

Современная политико-правовая доктрина рассматривает местное самоуправление как фундамент гражданского общества, без укрепления которого грозит рухнуть вся пирамида государственной власти правового государства. Местное самоуправление выступает основой народовластия, на которой соединяются высшие интересы государства с повседневными чаяниями, тревогами и устремлениями людей. Гражданин это сначала житель и лишь затем участник политических отношений. Структура государственной власти будет неустойчивой без крепкой жизнеспособной системы местного само-, управления, так как почти все государственные решения, касающиеся интересов граждан, так или иначе проходят через местные органы. Поэтому местное самоуправление это самоорганизация населения не на низшем, а на базовом уровне там, где оно может сорганизоваться и осуществлять свои полномочия, не обращаясь к государству.

Принятие Конституции РФ 1993 г. положило начало новому этапу строительства системы местного самоуправления. В Российской Федерации возобладала концепция общественного самоуправления, относящая органы местных сообществ к негосударственным структурам, из государственного управления выделяется муниципальное. Конституционное закрепление нашло положение о том, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти» (ст. 12). ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. дает законодательное определение местного самоуправления это «самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения» (ст. 2). Таким образом, российское законодательство исходит из международно-правового понимания сущности и задач местного самоуправления, выраженных Европейской хартией, принятой в Страсбурге 15 октября 1985 г., право и действенная способность местных сообществ управлять в рамках закона значительной частью общественных дел. Законодательство отвергает единую схему местного самоуправления, что естественно для большого федеративного государства. Оно выделено из механизма государственной власти.

По Конституции РФ (ст. 3) народ осуществляет свою власть: а) непосредственно; б) через государственные органы; в) через органы местного самоуправления. Следовательно, органы местного самоуправления и государственные органы это органы власти народа, через которые он осуществляет свою власть. И в этом их общность. Но в первом случае эта власть реализуется в форме местного самоуправления, а во втором приобретает форму государственной власти. Органы государственной власти являются структурами государственного аппарата, а органы местного самоуправления к ним не относятся. И в этом их организационное несовпадение. Вместе с тем органы местного самоуправления тесно связаны с государственными органами, взаимодействуя с ними в осуществлении властных функций, а также в выполнении отдельных государственных полномочий, которыми они могут наделяться. В той мере, в какой они реализуют переданные им полномочия, они подконтрольны государству. Деятельность органов местного самоуправления носит властный характер: решения, принятые ими в пределах своих полномочий, обязательны на соответствующей территории для всех предприятий, организаций, учреждений, должностных лиц, граждан, общественных объединений.

Государство, признавая самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий, берет на себя обязанность создавать необходимые условия для их осуществления. В Российской Федерации местное самоуправление осуществляется гражданами, образующими местное сообщество в пределах городских, сельских поселений, территорий кварталов, улиц, домов и других мест жительства с учетом исторических и иных местных традиций. При отсутствии сформировавшегося местного сообщества и органов местного самоуправления на определенной территории осуществляется местное государственное управление.

Система органов местного самоуправления представляет собой совокупность организационных форм и политико-правовых институтов прямого волеизъявления жителей данной территории, а также выборных и других органов, реализующих его функции. К органам местного самоуправления относятся: а) непосредственные собрания, сходы граждан, на которых прямым волеизъявлением большинства жителей решаются местные вопросы (они проводятся в небольших населенных пунктах, где для этого не образуются представительные органы); б) представительные те, которые избираются непосредственно населением и которые могут именоваться муниципальным собранием, комитетом, думой и т.д.; в) исполнительные главы местного самоуправления (глава администрации, мэр, староста и т.д.), избираемые населением или представительным органом. Могут также образовываться и органы территориального общественного самоуправления: советы микрорайонов, уличные, домовые комитеты, союзы, ассоциации органов местного самоуправления и т.д.

Муниципальные органы являются основным звеном в системе местного самоуправления. Они организуют исполнение законов и других правовых актов государства, оказывают содействие государственным органам, расположенным на их территории, координируют деятельность органов территориального общественного самоуправления. Муниципальные органы это органы местных самоуправляющихся территориальных сообществ, которыми они формируются и перед которыми ответственны за осуществление своих полномочий. По российскому законодательству муниципальные органы (от лат. municipium, где munis тяжесть, бремя, тягота и capio, recipio беру, принимаю) это избираемое самоуправление, организуемое как в городах, так и в сельской местности. Хотя в некоторых странах (например, в США) муниципальными именуются только органы городского самоуправления.

Представительные органы местного самоуправления обеспечивают учет интересов населения в решении вопросов, непосредственно относящихся к условиям жизни на определенной территории, способствуют более гибкому учету местной специфики. Будучи органами волеизъявления граждан, они являются субъектами властно-управленческой деятельности на локальном уровне, наиболее приближенном к повседневным нуждам людей. Они предстают важнейшим институтом демократии, поскольку являют собой проявление свободы граждан и механизм реализации их права участвовать в управлении общественными делами. К их ведению относятся: принятие устава муниципального образования, утверждение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, порядка распоряжения собственностью и другие наиболее важные функции.

Администрация муниципального образования обычно имеет структуру, состоящую из аппарата небольших подразделений (имеются в виду департаменты, управления, отделы, комитеты, комиссии), где должностные обязанности исполняют муниципальные служащие.

Глава местного самоуправления руководит деятельностью местной администрации, структура которой во многом зависит от вида населенного пункта, размеров территории, численности населения и др. Он является высшим должностным лицом местного самоуправления и с помощью структурных подразделений администрации осуществляет исполнительно-распорядительные полномочия.

В организации местного самоуправления наиболее ярко выражается идея приближения власти к народу. Принципиальное отличие органов местного самоуправления от государственных в их природе и значении: они более тяготеют к гражданскому обществу, общественному управлению. Государство устанавливает лишь правовые нормы функционирования местного самоуправления, а полем реализации управленческих функций предстает преимущественно гражданское общество. Формирование органов местного самоуправления, их структура и принципы взаимоотношений с институтами государственной власти находятся в зависимости от формы национально-государственного устройства и исторических традиций. По мере развития Демократических начал в строительстве правового государства и становления экономически состоятельного гражданского общества центр тяжести в управлении будет смещаться в сторону местного самоуправления.

Целям гармонизации деятельности органов местного самоуправления должны служить единство базовых начал их организации и функционирования: суверенное право на издание коммунальных уставов, регулирование вопросов землепользования, строительства, распоряжения промышленными объектами местного значения и т.п.; кадровая суверенность как право самостоятельного найма персонала, сотрудников местной администрации, проведение кадровой политики, свободной от прямого влияния органов государственной власти; право на организацию управления по своему усмотрению и под свою ответственность в пределах установленных полномочий; налоговая суверенность как право взимать муниципальные налоги и сборы; финансовая состоятельность ведения собственного бюджета; взаимодействие с органами государственной власти. Общие принципы местного самоуправления, изложенные в Европейской хартии о местном самоуправлении, закрепляют положение о том, что его органы составляют одну из основ любого демократического, строя и их осуществление обеспечивается эффективным, приближенным к человеку управлением.

В основу местного самоуправления Российской Федерации положены следующие принципы: самостоятельность решения населением всех вопросов местного значения; организационное обособление в системе управления обществом и государством; многообразие организационных форм (так, избираемые населением самостоятельно на основе общефедеральных принципов с учетом местных условий органы различаются по структуре и формам осуществления местного самоуправления в малых городах и селах, на территории района крупного мегаполиса и т.д.); соразмерность полномочий материально-финансовым ресурсам, что предполагает наличие достаточной экономической базы; ответственность органов и должностных лиц перед избравшим их населением.

Среди наиболее общих функций местного самоуправления выделим следующие: а) обеспечение участия населения в решении местных дел; б) управление муниципальным хозяйством, финансовыми средствами, решение вопросов владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, самостоятельное формирование и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов; в) обеспечение развития территории, ее экономической инфраструктуры; г) предоставление населению социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услуг; д) охрану общественного порядка, обеспечение режима законности на данной территории (эти задачи выполняют органы местной милиции, общественной безопасности во взаимодействии с государственными правоохранительными органами); е) защиту интересов и прав местного самоуправления, гарантированных федеральным законодательством (органам государственной власти запрещено ограничивать права местного самоуправления, вторгаясь в его компетенцию).

Итак, право на местное самоуправление — это естественное право, однако самоуправляющиеся единицы не являются государством в государстве. В интересах целостности государства, обеспечиваемой в том числе и осуществлением власти через систему государственных и муниципальных органов, должны действовать механизмы эффективного взаимодействия государственного и муниципального управления.

Контрольные вопросы

1. Что понимается под местным самоуправлением?

2. Где и в каких целях осуществляется местное самоуправление, каковы его функции?

3. Что представляет собой система органов местного самоуправления в Российской Федерации?

Нормативные акты

Европейская хартия местного самоуправления. Принята в Страсбурге 15 октября 1985 г. Ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. Собрание законодательства Российской Федерации (СЗ РФ). 1998. № 15. Ст. 1695. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. — СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506; с последующими изменениями и дополнениями. Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 1997 г. СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4464. Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации. Утверждены Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1370. СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5011.

Литература

Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М., 1996. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 1996. Лагуткин А. В. Местное самоуправление как форма народовластия в Российской Федерации. М., 1995.

Местное самоуправление в России: история и современность. — Новгород, 1997.

Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999.

Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, традиция, практика. — М., 1995.