§ 4. муниципальная служба: правовые основы

§ 4. муниципальная служба: правовые основы

Каждый святой сумеет сотворить

чудо, но не каждый сможет

прилично управлять гостиницей.

Марк Твен

Муниципальная служба принципы организации муниципальной службы муниципальные служащие статус муниципальных служащих муниципальные должности

Практическое исполнение многих функций местного самоуправления возлагается на формируемый в настоящее время институт муниципальной службы. Являясь, с одной стороны, институтом гражданского общества, а с другой институтом власти, она представляет собой социально организованный механизм претворения полномочий и компетенции местного самоуправления в процессе осуществления муниципального управления. Такая ее институциональная двойственность позволяет обеспечивать объективно необходимые потребности местных сообществ в эффективном управлении прежде всего социально-экономическими процессами и служить каналом «обратной связи» между обществом и структурами публичной власти, начиная с самого первого уровня. Общие функции, выполняемые муниципальной службой, обусловлены, с одной стороны, ее социальным предназначением по осуществлению муниципального управления, а с другой -связаны с организацией реализации задач по исполнению, проведению в жизнь решений, принятых органами местного самоуправления. От эффективности муниципальной службы во многом зависит социальная полезность образованных населением муниципальных структур.

Однако нельзя забывать, что в истории российского государства институты местного самоуправления и деятельность их служащих уже имели свою правовую регламентацию. Впервые система муниципальной службы, отличная от службы государственной, получила свое правовое регулирование и развитие во второй половине XIX в. В начале 1990-х гг. с провозглашением демократизации и децентрализации государственного управления возобновились потребности в организации местного самоуправления и муниципальной службы как самостоятельного вида публичной службы. Понятия «муниципальная служба» и «муниципальный служащий» вошли в оборот вместе с развитием современного российского законодательства о местном самоуправлении, разработкой теории муниципального права. В настоящее время эти понятия объединяют всех служащих, занятых профессиональной деятельностью по обеспечению исполнения полномочий органов местного самоуправления.

Полномочия по правовому регулированию муниципальной службы разделены между органами государственной власти: федеральными и субъектов Российской Федерации, а часть этих полномочий отнесена к компетенции органов местного самоуправления.

Основы муниципальной службы регулируются нормативно-правовыми актами Российской Федерации. В соответствии с федеральным законодательством организация и функционирование муниципальной службы регламентируются законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований. К ведению субъектов РФ относится законодательное обеспечение муниципальной службы на соответствующей территории. Субъекты РФ вправе издавать законы о муниципальной службе в пределах своей компетенции, разрабатывать подробные нормы порядка ее прохождения в данном регионе, определять общий статус муниципальных служащих и требования к муниципальным должностям. Вопросы о правовом положений муниципальных служащих могут содержаться также в уставах соответствующих муниципальных образований.

Общие принципы организации муниципальной службы и основы правового положения муниципальных служащих установлены ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 8 января 1998 г. В соответствии с ним она основана на принципах: верховенства Конституции РФ, федеральных законов и законов субъектов РФ над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении муниципальными служащими должностных обязанностей и обеспечении прав муниципальных служащих; приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия; самостоятельности органов местного самоуправления в пределах их полномочий; профессионализма и компетентности муниципальных служащих; ответственности муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей; равного доступа граждан к муниципальной службе в соответствии с их способностями и профессиональной подготовкой; единства основных требований, предъявляемых к муниципальной службе в Российской Федерации, а также учета исторических и иных местных традиций; правовой и социальной защищенности муниципальных служащих; внепартийности муниципальной службы.

Муниципальная служба определяется российским законом как профессиональная деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению полномочий муниципальных должностей, не являющихся выборными. Муниципальной признается должность, предусмотренная уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта РФ, а также должность в органах местного самоуправления с установленным кругом обязанностей, прав и ответственности по исполнению и обеспечению полномочий данного органа. Такая должность включается в штатное расписание должностей муниципальной службы, утверждаемое главой муниципального образования в соответствии со структурой управления, закрепляемой в уставе муниципального образования.

Муниципальные должности подразделяются законом на: 1) выборные (депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, избранные должностные лица, на которых действие настоящего закона не распространяется) и 2) иные, т.е. замещаемые путем заключения трудового договора гражданами, обладающими статусом муниципальных служащих. Муниципальные должности муниципальной службы устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с реестром таких должностей, утверждаемым законом субъекта федерации.

Муниципальным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, определенном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ, обязанности по муниципальной должности за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета. Лица, не замещающие муниципальные должности и занимающиеся техническим обеспечением деятельности органов местного самоуправления, не являются муниципальными служащими.

Признаки муниципальной службы можно обозначить: а) как особый вид публичной службы, т.е. службы в органах местной публичной власти; б) как профессиональную деятельность на постоянной основе и за денежное вознаграждение; в) как деятельность по исполнению и обеспечению полномочий органов местного самоуправления.

Муниципальная служба имеет свои особенности прежде всего в территориальном масштабе, а также структурно-организационные. Ее территориальный масштаб не ограничивается административным делением той или иной местности. По ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» территориально-правовой структурой, обеспечивающей реализацию права граждан на местное самоуправление, является муниципальное образование. Его публично-правовой статус и критерии, по которым заселенная территория признается таковым, допускают, что муниципальное образование может создаваться в пределах городского, сельского поселений, нескольких поселений, объединенных общей территорией, части поселения, иной населенной территории, где осуществляется местное самоуправление, имеются его выборные органы, муниципальная собственность и местный бюджет. Поэтому структурно-организационный масштаб муниципальной службы органы местного самоуправления. Кроме того, по своему объему и численному составу муниципальная служба значительно превосходит многие из всех других видов службы, в том числе и государственную. Правда, в полной мере это произойдет после того, как муниципальная служба будет сформирована полностью во всех субъектах федерации и когда в состав муниципальных образований войдут учреждения и организации, работники которых приобретут статус муниципальных служащих. Можно выделить и другие отличия муниципальной службы: ее правовое регулирование ведется как государственное со стороны федеральных органов власти и органов власти субъектов федерации и как собственное местное, локализованное в системе органов местного самоуправления. Формирование корпуса муниципальных служащих прерогатива органов местного самоуправления.

Минимально необходимые расходы муниципальных образований на муниципальную службу учитываются федеральными органами государственной власти и субъектов РФ при определении минимальных объемов местных бюджетов.

Законами субъектов Российской Федерации устанавливаются: соотношение муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы с учетом квалификационных требований, предъявляемых к соответствующим должностям; квалификационные разряды, порядок их присвоения и сохранения при переводе или поступлении муниципальных служащих на иные муниципальные либо государственные должности, а также при увольнении с муниципальной службы. Условия предоставления муниципальным служащим отпусков, пенсионного обеспечения и порядок исчисления их стажа определяются федеральными законами и законами субъектов федерации. При этом стаж муниципальной службы приравнивается к стажу государственной службы, а время работы на должностях муниципальной службы засчитывается в стаж, исчисляемый для предоставления льгот и гарантий законодательством о государственной службе. В соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ уставом муниципального образования или нормативными правовыми актами органов местного самоуправления устанавливаются требования к муниципальным должностям, права и обязанности муниципальных служащих, порядок прохождения ими службы, управления ею, а также их поощрения, дисциплинарная ответственность, гарантии, денежное содержание.

Регулирование правового статуса муниципальных служащих относится к специальным нормативно-правовым актам. Так, правовые нормы о статусе муниципальных служащих установлены федеральным законодательством, в законах субъектов РФ о муниципальной службе, организуемой в органах местного самоуправления на территориях соответствующих муниципальных образований. На этой законодательной основе каждое муниципальное образование принимает свой устав, в котором закрепляются условия и порядок организации муниципальной службы. Помимо норм, определяющих правовое положение муниципального служащего, его статус содержит полномочия должностного лица в системе местного самоуправления. В наиболее общем виде они определяются федеральными законами, а более детально конкретизируются уставами муниципальных образований.

Неотъемлемым элементом правового статуса муниципального служащего являются ограничения, которые связаны с муниципальной службой. В целом для муниципальных служащих предусмотрены те же ограничения, что и для государственных служащих: не заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой; не быть депутатом законодательных представительных органов, выборным должностным лицом; не быть поверенным по делам третьих лиц в органе местного самоуправления, в котором он состоит на муниципальной службе либо который непосредственно подчинен или подконтролен ему; не использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, другое имущество и служебную информацию; не получать гонорары за публикации в качестве муниципального служащего; не участвовать в забастовках и др.

Местное население является основным потребителем муниципальных управленческих услуг. Поэтому оценка качества и результативности выполняемых муниципальной службой управленческих функций остается за местным сообществом, которое может влиять на ее организационную, кадровую политику, выражая свое мнение путем выборов, принятия решений на местном референдуме, отказывая в доверии тем или иным должностным лицам и др. Общим критерием эффективности работы муниципальных служащих может быть степень реального достижения поставленных целей при исполнении ими своих должностных обязанностей.

Контрольные вопросы

1. Каким образом ведется правовое регулирование муниципальной службы в Российской Федерации; каким образом разграничиваются полномочия между органами власти федеральными и субъектов федерации по вопросам регулирования муниципальной службы?

2. Кто является муниципальным служащим и какова классификация муниципальных должностей?

3. Охарактеризуйте основы правового статуса муниципального служащего.

Нормативные акты

Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 8 января 1998 г. Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. №2. Ст. 224.

Литература

Выдрин И.В., КокотовА.Н. Муниципальное право России. -М., 1999. Казанчев Ю.Д., Писарев А.Н. Муниципальное право России. М., 1998. Комментарий к Федеральному закону «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» / Рук. авт. колл., отв. ред. В.И. Шкатулла. М.,2001.

Немчинов А.А., Володин A.M. Муниципальная служба: Справочное пособие. -М.,2002.

Муниципальное право Российской Федерации / Под ред. Ю.А. Дмитриева. 2-е изд.-М.,2002.

Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 1999.