§ 2. особенности государственного управления в области финансов, кредитов и страхования

§ 2. особенности государственного управления в области финансов, кредитов и страхования

Дайте мне хорошую политику

и я дам вам хорошие финансы.

А. Тюрго

Государственные финансы бюджетный процесс бюджетное право государственный бюджет бюджетное регулирование бюджетный дефицит дотации субвенции субсидии -бюджетная инициатива кредитные отношения учетная (дисконтная) политика ставка рефинансирования политика обязательных резервов система страхования государственное управление рынком страховых услуг обязательное страхование государственные страховые организации

Общее управление финансами осуществляется высшими органами государственной власти, объектом непосредственного государственного управления является лишь часть финансовых средств, составляющих собственность государства. На другие составные части финансовых отношений, какими являются финансы предприятий и система страхования (за исключением государственного страхования), государство может воздействовать лишь косвенным образом, через налоговую, ценовую, амортизационную или бюджетную политику. Финансами предприятий и страховых компаний управляют финансовые службы и органы управления предприятиями и страховыми компаниями. Таким образом, непосредственным объектом государственного финансового управления являются прежде всего государственные финансы.

Государственные финансы представляют собой систему отношений по формированию той части финансовых ресурсов, которая мобилизуется государством в государственных и местных бюджетах, специальных фондах и государственных предприятиях и используется для выполнения государством своих функций. В Российской Федерации государственные финансы включают государственный федеральный бюджет, государственные бюджеты субъектов федерации, местные бюджеты, государственные внебюджетные фонды и финансы государственных предприятий. Через государственные финансы государство концентрирует в своих руках большую массу денежных средств, что дает ему возможность активно воздействовать на экономическую конъюнктуру, направлять денежные средства на решение наиболее важных экономических и социальных задач, регулировать межотраслевую структуру общественного производства, а также решать задачи выравнивания уровней экономического и социального развития разных регионов страны. Такая деятельность государства находит свое отражение в бюджетном процессе.

Бюджетный процесс это регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, по утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также контролю за их исполнением.

Бюджетный процесс регулируется нормами бюджетного права, которое представляет собой совокупность юридических норм, определяющих бюджетную систему государства, компетенцию центральных и местных органов власти по составлению бюджета, распределению доходов и расходов между отдельными видами бюджетов.

Управление финансами в Российской Федерации осуществляют высшие органы государственной власти и управления Президент РФ и Федеральное Собрание РФ. Оно осуществляется путем принятия финансового законодательства, утверждения проекта федерального бюджета и отчета о его исполнении. Важнейшими финансовыми органами, участвующими в разработке финансовой политики государства и осуществляющими управление финансами, являются также Министерство финансов РФ и его органы на местах.

Управление государственными финансами включает:

1) разработку и утверждение государственного бюджета (бюджетов субъектов федерации, местных бюджетов), бюджета государственных внебюджетных фондов, основных показателей деятельности государственных предприятий;

2) оперативное управление государственными финансовыми ресурсами;

3) контроль за использованием государственных финансовых средств. Разработка и утверждение государственного бюджета является одной из главных функций государства и одним из наиболее действенных способов воздействия на экономическое развитие страны. Государственный бюджет это годовой план государственных расходов и источников их финансового покрытия. Поэтому бюджетное планирование представляет собой определение той части финансовых ресурсов, которая в предстоящий период (один год) может быть мобилизована в государственный бюджет и использована на общегосударственные цели.

Составление проекта бюджета исключительная прерогатива Правительства РФ, соответствующих органов исполнительной власти субъектов федерации и органов местного самоуправления. Непосредственное составление проектов бюджетов осуществляют Министерство финансов РФ, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований. Составление бюджета основывается на:

• бюджетном послании Президента РФ, которое направляется Федеральному Собранию РФ не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году;

• прогнозе социально-экономического развития соответствующей территории на очередной финансовый год;

• основных направлениях бюджетной и налоговой политики соответствующих территорий на очередной финансовый год;

• прогнозе сводного финансового баланса (баланса всех доходов и расходов) по соответствующей территории;

• плане развития государственного и муниципального сектора экономики соответствующей территории.

На этапе формирования федерального бюджета Правительство России разрабатывает план-прогноз основных макроэкономических показателей функционирования экономики страны на очередной финансовый год. На основании этого прогноза Минфин РФ разрабатывает основные характеристики федерального бюджета, определяет распределение расходов бюджета на очередной финансовый год, предельные объемы финансирования по получателям бюджетных средств, а также федеральные целевые программы, подлежащие финансированию из средств федерального бюджета в очередном финансовом году.

Важное значение на этой стадии имеет процесс бюджетного регулирования, которое представляет собой сбалансирование государственного бюджета (соответствие расходов государственного бюджета его доходам), а также сбалансирование нижестоящих бюджетов за счет вышестоящих. Такое сбалансирование имеет большое значение для выработки государством налоговой и кредитной политики на очередной финансовый год. Так, превышение расходов над доходами бюджетный дефицит, ведет к увеличению государственного долга и росту налогов. Поэтому разработка основных показателей проекта федерального бюджета осуществляется одновременно с выработкой предложений об изменении минимальных размеров оплаты труда и изменениями в налоговом законодательстве.

Регулирование межбюджетных отношений осуществляется путем определения части налоговых платежей, зачисляемых в доход нижестоящего бюджета, а также размера дотаций, субвенций и субсидий.

Дотации это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной основе для покрытия текущих расходов.

Субвенции — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной основе на осуществление определенных целевых расходов.

Субсидии — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на условиях долевого финансирования целевых расходов.

Составленный проект бюджета представляется правительством на утверждение высшему законодательному органу (парламенту). Права парламента в отношении бюджета в различных странах различны, но все они сводятся к праву вносить изменения в проект бюджета, утверждать его и требовать отчета о его исполнении. Право вносить изменения в проект бюджета и в действующее финансовое законодательство носит название «бюджетная инициатива».

Правительство РФ обязано внести на рассмотрение Государственной Думы проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год не позднее 15 августа года, предшествующего очередному финансовому году. В свою очередь Государственная Дума рассматривает проект бюджета в четырех чтениях.

При рассмотрении Государственной Думой проекта федерального бюджета в первом чтении обсуждаются его концепция и прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год, основные направления бюджетной и налоговой политики, основные принципы и расчеты по взаимоотношениям федерального бюджета и бюджетов субъектов федерации, проект программы государственных внешних заимствований в части источников внешнего финансирования дефицита государственного бюджета, а также основные характеристики федерального бюджета (доходы, расходы, дефицит). Во втором чтении утверждаются расходы федерального бюджета по разделам функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации, а также размер Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ.

В третьем чтении утверждаются расходы федерального бюджета по подразделениям функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации и главным распорядителям средств федерального бюджета; распределение средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов федерации по каждому из них; расходы федерального бюджета на финансирование целевых программ, Федеральной адресной инвестиционной программы на очередной финансовый год, Программы государственных внешних заимствований Российской Федерации. При рассмотрении проекта федерального бюджета в четвертом чтении Государственная Дума голосует за него в целом. Внесение в него поправок не допускается.

Принятый Государственной Думой федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год в течение пяти дней со дня принятия передается на рассмотрение Совета Федерации. А после одобрения его Советом Федерации направляется Президенту РФ для подписания и обнародования.

Государственное управление финансами предполагает не только разработку и утверждение бюджета, но и оперативное управление финансовыми ресурсами в течение всего срока действия закона о федеральном бюджете. Эту работу осуществляют главным образом Министерство финансов и его территориальные органы.

Минфин РФ обеспечивает предоставление бюджетных средств, бюджетных ссуд и бюджетных кредитов. Оно выступает в качестве эмитента государственных ценных бумаг, проводит регистрацию эмиссии государственных ценных бумаг субъектов Российской Федерации и муниципальных ценных бумаг, ведет государственные книги (реестры) внутреннего и внешнего долга России, осуществляет управление государственным долгом страны, организует работу по привлечению иностранных кредитных ресурсов, разрабатывает программу предоставления гарантий Правительства РФ на привлечение иностранных кредитов третьими сторонами и определяет порядок предоставления таких гарантий, проводит проверки финансового состояния получателей бюджетных средств, а также проверки получателей бюджетных инвестиций по соблюдению ими условий получения и эффективности использования указанных средств.

Оперативное управление государственными финансовыми ресурсами осуществляется также специально созданным в составе Минфина РФ органом Федеральным казначейством. На него возложен учет всех операций по государственным финансовым ресурсам, ведение счетов и управление бюджетными средствами на основе принципа единства кассы. Принцип единства кассы предусматривает зачисление всех поступающих доходов и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета на единый счет бюджета и осуществление всех предусмотренных расходов с единого счета бюджета. При таком порядке исполнение бюджета осуществляется только через единый главный счет Федерального казначейства, с которого производятся любые платежи из федерального бюджета и который находится в Банке России. Все остальные счета, открываемые в коммерческих банках и других кредитных учреждениях, через которые проходят бюджетные средства, могут быть только транзитными, т.е. на этих счетах не могут накапливаться остатки бюджетных средств. Таким образом, Федеральное казначейство обеспечивает учет всех денежных бюджетных средств, направляемых их получателям, контролирует своевременность перечисления бюджетных средств.

Федеральное казначейство осуществляет не только оперативное управление, но и контроль за использованием государственных финансовых средств. Оно ведет предварительный и текущий контроль за операциями с бюджетными средствами распорядителей и получателей бюджетных средств, кредитных организаций и других участников бюджетного процесса. Совместно с Государственной налоговой службой РФ Главное управление Федерального казначейства собирает и обрабатывает информацию о получении налогов и других платежей в федеральный бюджет. Казначейство занимается также сбором и анализом информации о состоянии финансов страны, прогнозированием объема государственных финансовых ресурсов. Совместно с Центральным банком РФ органы казначейства должны осуществлять обслуживание внешнего долга России.

Для контроля за использованием государственных бюджетных и внебюджетных средств органы казначейства наделены большими правами. Они могут осуществлять проверки денежных документов на предприятиях и в учреждениях любой формы собственности, применять к нарушителям штрафные санкции, принудительно взыскивать используемые не по назначению бюджетные средства.

• Организационно казначейство представляет собой единую систему органов, в которую входят Главное управление федерального казначейства Министерства финансов России и территориальные органы.

Текущий контроль за использованием бюджетных средств федерального и иных уровней бюджета осуществляет также Минфин, которое организует финансовый контроль, проверки и ревизии юридических лиц получателей гарантий Правительства РФ, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций.

Министерство финансов, Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований составляют систему внутреннего финансового контроля за расходованием бюджетных средств, внутреннего аудита. Однако кроме внутреннего аудита в России получила развитие система внешнего независимого аудита в виде Счетной палаты РФ. Она осуществляет надзор за целевым использованием бюджетных средств, проводит проверку отчета об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год. Кроме того, Счетная палата РФ проводит анализ предоставления бюджетных инвестиций, обязательств по государственным гарантиям, осуществляет проверку предоставления и погашения бюджетных кредитов и бюджетных ссуд, плановых заданий по предоставлению государственных услуг и соблюдению нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг, делает анализ заключенных договоров с точки зрения обеспечения государственных интересов.

В некоторых странах контроль за использованием бюджетных средств возложен на широкий спектр институтов. Это не только органы исполнительной власти, внешний аудит, но и учреждения, привлекаемые на контрактной основе (университеты, научно-исследовательские центры), а также неправительственные общественные организации, которые проводят свой анализ бюджетных предложений и бюджетной политики. Так, в США существует Центр бюджетных и политических приоритетов (Center on Budget and Policy Priorities), который представляет собой объединение неправительственных общественных организаций, занимающихся анализом бюджетных решений на федеральном и местном уровнях. Существуют также группы интересов (группы, представляющие врачей, фермеров, большие города и т.п.), которые занимаются анализом бюджетной политики с точки зрения интересов своей группы. Наличие такого многообразия институтов, контролирующих использование бюджетных средств, является надежной гарантией того, что бюджетная политика будет осуществляться в интересах большинства.

В странах с развитой рыночной экономикой непосредственным объектом государственного управления является сфера не только финансовых, но и кредитных отношений. Прямое государственное воздействие на развитие кредитной системы проявляется через разработку государственными органами законов и инструкций, регламентирующих различные сферы деятельности кредитно-финансовых институтов.

Так, в большинстве стран государство в законодательном порядке определяет минимальный размер уставного капитала коммерческих банков, что повышает не только финансовую дисциплину владельцев банков (в случае краха им есть что терять), но и защищает вкладчиков в случае разорения банка. Во многих странах государство устанавливает лимиты кредитования банком одного клиента (обычно от 15 до 20\% капитала банка), что также является одним из средств повышения устойчивости коммерческих банков. Государство может также устанавливать финансовые санкции, налагаемые на владельцев банка, его директора и управляющих в случае краха банка. Так, до середины 30-х гг. XX в. власти США требовали от акционеров потерпевшего крах банка возмещения своих обязательств в двойном размере. В настоящее время в большинстве стран банкам предъявляются обязательные требования в отношении прозрачности финансовой отчетности. Все это стимулирует банки к наиболее осмотрительному поведению на рынке.

Наиболее действенное воздействие на состояние кредитно-денежной сферы осуществляется государством через центральный банк. Именно главный государственный банк в большинстве стран достаточно жестко регулирует деятельность коммерческих банков. Он лицензирует банковскую деятельность, ограничивает размеры кредитов, вкладов, определяет минимальный размер уставного капитала. Такой контроль центрального банка над банковской системой имеет цель укрепить ликвидность кредитно-финансовых институтов, обеспечить надежность и устойчивость кредитно-денежной системы страны.

Основными методами кредитно-денежной политики Центрального банка России (далее ЦБ РФ) является учетная политика, проводимые им операции на открытом рынке и регулирование нормы обязательных резервов. Эти инструменты оказывают непосредственное воздействие на величину денежной массы, уровень процента. Таким образом, государство в лице ЦБ РФ регулирует поток инвестиций, уровень инфляции, а в конечном счетерост валового внутреннего продукта.

Учетная (дисконтная) политика активно применяется государством с середины XIX в., когда в большинстве стран произошло расширение функций государственного банка по кредитованию коммерческих банков под их долговые обязательства. Так возникла учетная ставка, т.е. ставка, по которой государственный банк осуществлял учет векселей коммерческих банков. Сегодня учетная ставка, или ставка рефинансирования, это ставка, по которой ЦБ РФ выдает кредиты коммерческим банкам. Повышая ставку по кредитам, ЦБ РФ сокращает число заимствований и кредитных операций, ставки коммерческих банков также увеличиваются, условия кредитования ухудшаются, происходит удорожание денег. Напротив, снижая учетную ставку, ЦБ РФ создает благоприятную ситуацию для пополнения ресурсов коммерческих банков, увеличения кредитных ресурсов и роста денежной массы.

В целях управления кредитными ресурсами, ЦБ РФ широко использует операции на открытом рынке, которые представляют собой продажу или покупку ЦБ РФ государственных ценных бумаг по заранее объявленному курсу. Покупая ценные бумаги у коммерческих банков или частных лиц, ЦБ РФ увеличивает резервы коммерческих банков и общий объем денежной массы. Продавая ценные бумаги, ЦБ РФ уменьшает количество денег в обращении. Но одновременно Правительство РФ получает денежные средства для покрытия дефицита государственного бюджета.

Для поддержания объема денежной массы в определенных размерах и регулирования ликвидности коммерческих банков, ЦБ РФ широко использует политику обязательных резервов. Смысл этой политики состоит в том, что коммерческие банки обязаны хранить часть банковских депозитов на беспроцентном счете ЦБ РФ. Норма резервов может меняться в зависимости от экономической конъюнктуры. Ее увеличение ведет к ограничению кредитной экспансии коммерческих банков, уменьшению предложения денег. Заемные средства становятся дороже, что снижает деловую активность, а объем производства сокращается. Напротив, снижение нормы обязательных резервов ведет к расширению объема кредитных ресурсов, росту предложения денег. Процентная ставка снижается, увеличивается спрос на кредитные ресурсы, растет деловая активность. По разным странам эти нормы колеблются от 5 до 20 \%.

Функционирование современного рыночного хозяйства невозможно также без системы страхования. Это определяется тем, что в условиях рыночной экономики более высокой является степень страхового риска, который связан не только с возможностью возникновения стихийных бедствий, но и с такими явлениями, как экономические кризисы, спады производства, инфляция и т.д. Поэтому страхование во всех странах это такой сектор экономики, который призван обеспечить социально-экономическую стабильность в обществе.

Страхование осуществляется за счет страховых фондов, формируемых из уплачиваемых страховых взносов. Эти фонды могут создаваться как в обязательном, так и в добровольном порядке. До 1992 г. в России действовала система исключительно государственного страхования. Общегосударственный (централизованный) страховой фонд играл важную роль для обеспечения устойчивости плановой экономики. В рамках государственного страхования, возглавляемого Госстрахом, существовали фонды государственного имущественного и личного страхования, фонд страхования внешнеэкономических интересов государства и фонд государственного социального страхования. Государство одновременно выполняло функции страховщика и страхователя. Страхование осуществлялось на основе общесоюзного законодательства, правил и инструкций, издаваемых Министерством финансов СССР. В 1992 г. на базе Правления Госстраха была создана Российская государственная страховая компания (Росгосстрах). На страховом рынке появились также негосударственные страховые компании.

В большинстве стран с рыночной экономикой существуют и действуют несколько видов страховых фондов:

централизованный страховой фонд, который формируется за счет общегосударственных ресурсов и находится в распоряжении правительства;

фонд самострахования, создаваемый каждым субъектом хозяйствования исходя из его возможностей;

фонд страхования, который формируется как плата за риски, которые берут на свою ответственность страховые компании.

В целом, страховой рынок это сложная система, включающая различные структурные звенья. И этот рынок, также как и сфера финансово-кредитных отношений, нуждается в государственном регулировании.

Мировой опыт свидетельствует, что свобода действий страховых организаций на страховом рынке может осуществляться только в рамках государственного регулирования и контроля. Государственное управление рынком страховых услуг реализуется через создание необходимой правовой базы, регламентирующей деятельность страховых компаний. Страховое дело регламентируется законодательными актами гражданского и хозяйственного права, а также специальным законодательством. Это законодательство определяет сферу государственного регулирования страховой деятельности, меры по защите прав страхователей, порядок ограничения монополистической деятельности и развитие конкурентного страхового рынка.

Государство регулирует также распределение между страховыми компаниями прав на обязательные виды страхования. Оно может посредством налоговой политики поощрять отдельные виды страхования, например те, которые решают социальные проблемы. На страховом рынке стихийно складывающаяся структура страховых операций имеет отрицательные последствия, поэтому государство регулирует соотношение добровольных и обязательных видов страхования. Обязательное страхование имеет силу закона, а страховая ответственность в таком случае наступает автоматически, с момента появления объекта страхования. Обязательное страхование не ограничивается каким-либо периодом, а его сфера рассчитана на определенный круг страхователей и имеет законом установленные пределы и формы страховой защиты. Так, в Российской Федерации в обязательном порядке осуществляются:

государственное обязательное страхование пассажиров от несчастных случаев на воздушном, железнодорожном, морском, внутреннем водном и автомобильном транспорте;

обязательное страхование имущества особой важности, принадлежащего гражданам, гибель которого затрагивает не только личные, но и общественные интересы;

обязательное страхование строений и сооружений, сданных в аренду или другой вид пользования;

обязательное страхование работников предприятий с особо опасными условиями работы;

государственное обязательное личное страхование военнослужащих и военнообязанных, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел;

государственное обязательное личное страхование сотрудников федеральной налоговой службы;

обязательное медицинское страхование граждан.

Остальные виды личного и имущественного страхования осуществляются на добровольной основе.

Государственное управление рынком страховых услуг осуществляется также посредством создания государственных страховых организаций, которые действуют на рынке наряду с негосударственными страховыми компаниями, создаваемые в форме АО, обществ взаимного страхования и перестраховочных компаний. Мировой опыт свидетельствует, что в создании страховых организаций, специализирующихся на страховании особо крупных рисков (например, космических исследований), иностранных инвестиций, участие государства (непосредственно или посредством долевого участия в страховых компаниях, создаваемых в виде АО) является обязательным.

Основное звено в системе государственного страхования инспекции. Они осуществляют проведение большинства видов добровольного и обязательного страхования заключают договоры, осуществляют страховую оценку имущества, определяют размер страховых сумм. Страховые агенты наделяются правом от имени органов государственного страхования заключать с гражданами договоры добровольного страхования, получать по этим договорам страховые платежи и выдавать страховые свидетельства. Организация государственного страхования предполагает также участие в нем многих государственных и общественных организаций

Таким образом, государственное управление в области финансово-кредитных отношений имеет свои особенности. Государство может непосредственно воздействовать лишь на часть финансовых ресурсов государственные финансы. Управление системой кредитных отношений и страхования осуществляется преимущественно посредством косвенных (экономических) методов.

Контрольные вопросы

1. Что является объектом государственного управления в сфере финансовых отношений?

2. Что такое оперативное управление финансовыми ресурсами? Каким образом в Российской Федерации осуществляется контроль за использованием государственных финансовых средств?

3. С помощью каких экономических инструментов государство осуществляет управление в сфере кредитных отношений?

4. В чем особенности государственного управления рынком страховых услуг?

Нормативные акты

Бюджетный кодекс Российской Федерации. Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 31. Ст. 3823.

Литература

Бюджетный процесс в Российской Федерации: Учебное пособие / Баранова Л.Г., Врублевская О.В. и др. М., 1998. Дадашев A.3., Черник Д.Г. Финансовая система России: Учебное пособие. -М., 1997.

Поляков В.П., Московкина Л.А. Основы денежного обращения и кредита. –М., 1995.

Общая теория финансов: Учебник / Под ред. Л.А. Дробозиной. М., 1995.

Сумароков В.Н. Государственные финансы в системе макроэкономического регулирования. М., 1996.

Уткин Э.А. Финансовое управление. М., 1997.