8.4.3. государственный внешний долг
8.4.3. государственный внешний долг
В международной практике существуют два принципиально разных определения внешнего долга: либо как совокупный долг нерезидентам, либо как задолженность, выраженная в иностранной валюте. Так, в комментариях к расчетам, осуществляемым МВФ, говорится, что различие между внутренним и внешним долгом основывается, где возможно, на принципе, является ли заемщик резидентом или нет. Однако в иных случаях используется принцип валюты, в которой выражены долговые обязательства.
В соответствии с Бюджетным кодексом РФ внешний государственный долг — это долговые обязательства РФ как заемщика или гаранта погашения займов другими заемщиками перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными финансовыми организациями, выраженные в иностранной валюте.
Таким образом, в России главным критерием деления долга на внутренний и внешний является валюта, в которой выражены долговые обязательства.
На мировом финансовом рынке государство, прибегая к внешним заимствованиям, выступает в качестве заемщика, а предоставляя кредиты иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям, становится кредитором. Внешние займы, так же как и внутренние, предоставляются на условиях срочности, платности и возвратности.
При принятии бюджета на очередной финансовый год определяются:
— верхний предел государственного внешнего долга РФ;
— верхний предел внешнего долга перед РФ;
— предел предоставления гарантий третьим лицам.
Предельный размер государственных внешних заимствований, как правило, не должен превышать годовой объем платежей по обслуживанию и выплате основной суммы государственного внешнего долга.
В Федеральном законе «О федеральном бюджете на 2002 год» верхний предел государственного внешнего долга РФ определен в сумме 130,2 млрд дол. (без учета неурегулированной задолженности РФ в переводных рублях). Верхний предел государственного внешнего долга перед РФ (за исключением государств — участников СНГ) составляет 76,7 млрд дол., а верхний предел государственного внешнего долга перед РФ государств — участников СНГ — 4,7 млрд дол. Предел предоставления гарантий третьим лицам на привлечение внешних заимствований составляет 2,6 млрд дол.
При разработке проекта бюджета на очередной финансовый год в обязательном порядке должна быть разработана и одобрена Программа государственных внешних заимствований. Эта программа представляет собой перечень внешних заимствований федерального бюджета на очередной финансовый год с указанием цели, источников, сроков возврата, общего объема заимствований, объема использованных средств по займу до начала финансового года и объема заимствований в данном финансовом году. В программе государственных внешних заимствований РФ должны быть отдельно предусмотрены все займы и государственные гарантии, величина которых превышает сумму, эквивалентную 10 млн дол., на весь срок займа.
Правительство РФ имеет право на осуществление внешних заимствований, не включенных в Программу, только в том случае, если указанные внешние заимствования осуществляются в процессе реструктуризации14 государственного внешнего долга РФ, которая приводит к снижению расходов на обслуживание государственного внешнего долга. Данное право распространяется исключительно на несвязанные (финансовые) государственные внешние заимствования РФ.
В Программу государственных внешних заимствований РФ в обязательном порядке включаются соглашения о займах, заключенных в предыдущие годы, если такие соглашения не утратили силу в установленном порядке.
В советское время официальные данные о размерах внешней задолженности страны не публиковались. Однако имелись оценки западных экспертов, в соответствии с которыми внешний долг СССР в 1971 г. оценивался в 1,8 млрд дол. В 1989 г. эта задолженность оценивалась уже в 44,8 млрд дол.15
В соответствии с официальными данными, которые были опубликованы в СССР в 1989 г., на начало 1989 г. задолженность составляла 33,6 млрд руб. При пересчете по официальному курсу рубля к доллару задолженность в свободно конвертируемой валюте была эквивалентна приблизительно 47 млрд дол., а общая сумма долга — 56 млрд дол.
В 1991 г. объем внешней задолженности составлял примерно 75—80 млрд дол. В 60 млрд дол. оценивался внешний долг СССР перед странами Запада и 17 млрд дол. составлял долг государствам Восточной Европы и другим странам.
После ликвидации СССР назывались различные цифры внешней задолженности — от 60 млрд до 80 млрд дол. Разнобой в цифрах был вызван различиями в методике подсчета величины долга. Например, применялись различные коэффициенты перевода задолженности в переводных и клиринговых рублях в долларовый эквивалент; в одних случаях оценивался только долг СССР, а в других — к нему приплюсовывалась задолженность по кредитам, полученным уже Россией, и т.п.
В целом после 1992 г. союзный долг, который составил основную долю современного российского долга, стали оценивать в 180 млрд дол.16 По состоянию на 1 января 2002 г. государственный внешний долг РФ составил 146,6 млрд дол.
Современный внешний долг России состоит из двух частей:
1. Долг бывшего СССР, который приняла на себя Россия после распада СССР.
2. Новый долг России, который формировался в основном после 1992 г.
В свою очередь, долг бывшего СССР в течение длительного времени включал: задолженность Парижскому клубу кредиторов17; задолженность Лондонскому клубу кредиторов; три первых выпуска облигаций государственного внутреннего валютного займа (ОВГВЗ), являющиеся переоформленными задолженностями юридическим лицам — владельцам «замороженных» валютных счетов во Внешэкономбанке; задолженность перед бывшими социалистическими странами.
В настоящее время задолженность перед Лондонским клубом кредиторов, переоформленная в результате реструктуризации 2000 г. в суверенные еврооблигации, учитывается в составе нового российского долга. Сама по себе задолженность России перед Лондонским клубов кредиторов18 представляет долг Внешэкономбанка (межбанковские кредиты, предоставленные ВЭБу в советское время, а также векселя, использовавшиеся во внешнеторговых расчетах). В 1996 г. с Лондонским клубом было заключено соглашение о реструктуризации долгов СССР банкам на следующих условиях: на сумму долгов России было выпущено два новых инструмента: ценные бездокументарные бумаги — Principal Loan (PRIN), на сумму основного долга; и бумажные процентные облигации — Interest Accrual Notes (IAN), на сумму накопленных процентов со сроками погашения в 2020 и 2015 гг. соответственно. Они были объявлены долговыми обязательствами государства и зарегистрированы на Люксембургской бирже. Обращение этих облигаций предусмотрено как в России, так и за ее пределами — в европейской клиринговой системе Euroclear.
В целом структура внешнего долга, принятого на себя Россией в качестве правопреемницы бывшего СССР, представлена на рис.1.
Рис. 1. Структура внешнего долга, принятого на себя Россией в качестве правопреемницы бывшего СССР (по состоянию на 1 июля 2001 г.)
Задолженность Парижскому клубу кредиторов составляла около 35,9 млрд дол., или 57\% долга бывшего СССР. В основном это кредиты, предоставленные коммерческими банками из 19 западных стран под государственные гарантии или с государственной страховой защитой. Россия дважды — в 1996 и 1999 гг. заключала соглашения с Парижским клубом о рассрочке платежей. В соответствии с этими договорами примерно 45\% Россия должна будет выплатить в течение 25 лет вплоть до 2020 г., а оставшиеся 55\% — в течение 21 года начиная с 2002 г.
Задолженность перед бывшими социалистическими странами на 1 июля 2001 г. составляла 14,1 млрд дол., или 22\%, Она включает неурегулированные обязательства по межправительственным товарным поставкам, возникшие в советское время перед такими странами, как ГДР, Чехословакия, Венгрия и др. Например, долг перед Словакией в настоящее время составляет 1,8 млрд дол., перед Венгрией — 480 млн дол., Республикой Корея — 179 млн дол., Болгарией — 100 млн дол., Польшей — 20 млн дол.
Задолженность по ОВГВЗ III, IV и V траншей в составе бывшего долга СССР на 1 июля 2001 г. составляла небольшую долю — 2\% или 1,3 млрд дол. ОВГВЗ впервые были выпущены 14 мая 1993 г. пятью сериями на общую сумму 7885 млн дол. Выдача ОВГВЗ юридическим лицам производилась с 14 сентября 1993 г. в счет «замороженных» сумм валютных счетов во Внешэкономбанке. В 1996 г. был выпущен еще ряд новых выпусков. Первоначально эти суммы считались внутренним государственным долгом, а в 1999 г. они были отнесены к категории внешних долгов.
Прочая задолженность в структуре бывшего долга СССР составляет 19\% или 12,1 млрд дол. В основном это задолженность не членам Парижского клуба, а перед коммерческими фирмами и банками, входившими ранее в Токийский клуб.
Новый российский внешний долг также состоит из нескольких частей. Его можно классифицировать по разным признакам. Так, по субъектам заимствования новый российский долг можно разделить на:
1) долг органов государственного управления (федеральные органы и местные органы власти);
2) задолженность Банка России;
3) задолженность кредитных организаций;
4) задолженность нефинансовых предприятий. Основную долю внешнего долга России (77\%) составляют обязательства сектора государственного управления. На 1 июля 2001 г. они составили 121,0 млрд дол. В их числе задолженность Правительства РФ составляет 120,4 млрд дол., органов местного самоуправления — 0,6 млрд дол. Внешний долг местных органов власти существует в основном в виде еврооблигаций (0,2 млрд дол.) и кредитов иностранных банков (0,4 млрд дол.).
Задолженность Банка России перед МВФ оценивалась на 1 июля 2001 г. в 2,7 млрд дол., а внешний долг кредитной системы — в 2,3 млрд дол.19
Иностранные долговые обязательства нефинансовых предприятий на 1 июля 2001 г. составили 21,6 млрд дол. Они включают в основном кредиты, полученные предприятиями для инвестирования, задолженность по лизингу и прочую задолженность.
По формам заимствования внешний долг можно разделить на:
1) кредиты международных финансовых организаций;
2) кредиты иностранных государств;
3)еврооблигации;
4) валютные облигации внутреннего займа (нерезиденты);
5) кредиты и займы российских компаний;
6) кредиты и займы российских банков.
Структура нового российского долга представлена на рис. 2.
Рис. 2. Структура нового федерального государственного долга России
(по состоянию на 1 июля 2001 г.)
Для России как самостоятельного заемщика важным источником внешних заимствований являются кредиты международных финансовых организаций — МВФ и МБРР. В 1992 г. Россия, вместо СССР, присоединилась к Всемирному банку (МБРР и МФК), МВФ и ЕБРР.
Все займы, предоставляемые России Всемирным банком, были предназначены в основном для финансирования конкретных проектов, т.е. являлись связанными. Кредиты МВФ в 90-е гг. были направлены главным образом на решение вопросов дефицита бюджета, ликвидации нетарифных барьеров, для отмены экспортных пошлин на нефть и газ, повышение акцизов и др. Всего .на 1 июля 2001 г. кредиты международных финансовых организаций составляли 14,8 млрд дол., или 26\% нового российского долга. Прочие кредиты составили 7,2 млрд дол., или 13\% нового долга.
Задолженность перед Лондонским клубом кредиторов, переоформленная в еврооблигации в результате реструктуризации 2000, г., на 1 июля 2001 г. составила 20,4 млрд дол., или 35\% нового российского долга. Прочие валютные ценные бумаги составляют 10,4 млрд дол., или 18\% нового российского долга. Большинство из них номинировано в долларах, а также в марках и лирах. Ценные бумаги имеют один или два купона, а их держателями являются частные инвесторы.
После финансового кризиса 1998 г. часть внутреннего долга России по ГКО-ОФЗ перед нерезидентами была переоформлена во внешний долг. И сегодня эта часть составляет 1,1 млрд дол., или 2\% нового долга.
Прочая задолженность, большую часть которых составляют обязательства по клиринговым расчетам, на 1 июля 2001 г. достигла 3,2 млрд дол., или 6\%.
В целом внешний долг Российской Федерации (по международной методологии) представлен в табл. 7.
Таблица 7
Внешний долг Российской Федерации20, млн дол.
1 апреля 2001 г. | 1 января 2002 г. | 1 апреля 2002 г. | |
Всего | 157,1 | 151,0 | 149,9 |
Органы государственного управления | 123,1 | 113,4 | 111,2 |
Федеральные органы управления | 122,1 | 112,4 | 110,2 |
Новый российский долг | 58,2 | 51,1 | 49,8 |
Кредиты международных финансовых организаций | 15,2 | 14,4 | 14,0 |
МВФ | 8,2 | 7,4 | 7,1 |
МБРР | 6,8 | 6,7 | 6,7 |
Прочие | 0,2 | 0,2 | 0,2 |
Прочие кредиты | 7,7 | 6,4 | 6,0 |
Ценные бумаги в иностранной валюте | 30,8 | 27,0 | 26,7 |
Еврооблигации (включая, выпущенные для реструктуризации ГКО и задолженности перед Лондонским клубом) | 30,0 | 26,0 | 25,6 |
ОВГВЗ — VI и VII транши и облигации государственного валютного займа 1999 г. | 0,7 | 1,0 | 1,1 |
Прочие ценные бумаги | 0,0 | 0,0 | 0,0 |
Ценные бумаги в рублях (ГКО-ОФЗ) | 1,4 | 0,6 | 0,5 |
Прочая задолженность21 | 3,2 | 2,6 | 2,6 |
Долг бывшего СССР | 63,9 | 61,3 | 60,4 |
Парижский клуб кредиторов | 36,9 | 36,3 | 35,4 |
ОВГВЗ — III, IV, V транши | 1,2 | 1,7 | 1,5 |
Задолженность перед бывшими социалистическими странами | 14,1 | 11,3 | 11,4 |
Прочая задолженность | 11,7 | 12,0 | 12,2 |
Субъекты Российской Федерации | 1,0 | 1,0 | 1,0 |
Кредиты | 0,4 | 0,8 | 0,8 |
Еврооблигации | 0,6 | 0,2 | 0,2 |
Банк России (в части кредита МВФ) | 2,7 | 0,0 | 0,0 |
Банковская система (без участия в капитале) | 9,8 | 13,6 | 13,6 |
Кредиты | 3,4 | 5,1 | 5,5 |
Текущие счета и депозиты | 4,6 | 5,7 | 5,3 |
Долговые ценные бумаги | 0,7 | 1,5 | 1,7 |
Прочая задолженность | 1,1 | 1,3 | 1,1 |
Нефинансовые предприятия (без участия в капитале) | 21,5 | 24,0 | 25,1 |
Кредиты, полученные предприятиями прямого инвестирования | 5,7 | 6,6 | 6,8 |
Задолженность по финансовому лизингу | 1,4 | 1,3 | 1,3 |
Прочие кредиты | 14,4 | 16,0 | 17,1 |
В соответствии с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2002 год» к 1 января 2003 г. структура государственного внешнего долга будет включать:
1) государственные ценные бумаги РФ, выраженные в иностранной валюте, — 37\%;
2) задолженность странам — участницам Парижского клуба — 30\%;
3) задолженность странам, не входящим в Парижский клуб, — 12\%;
4) задолженность перед международными финансовыми организациями — 9\%;
5) задолженность по кредитам Банка России — 4\%;
6) прочая задолженность — 8\%.
Для измерения государственного долга и международного сравнения долговой зависимости отдельных стран в мировой практике применяется ряд показателей и индикаторов государственного долга.
К их числу относятся следующие22:
Внешний долг
1. ————————————— (\%).
Валовый внутренний продукт
Внешний долг
2. ————————————— (\%).
Экспорт товаров и услуг
Стоимость обслуживания внешнего долга
3. —————————————————— (\%).
Экспорт товаров и услуг
Платежи процентов
4. ————————————— (\%).
Экспорт товаров и услуг
Платежи процентов
5. ————————————— (\%).
ВВП
Валютные резервы
6. ————————————— (\%).
Внешний долг
Краткосрочный внешний долг
7. —————————————— (\%).
Внешний долг
Наиболее употребляемыми из приведенных индексов являются первые три. Они показывают, как соотносится общая сумма внешнего долга с годовым объемом ВВП, годовой экспортной выручкой, а также то, какая часть экспортной выручки страны уходит в порядке обслуживания внешнего долга. Остальные показатели по разным причинам, в частности вследствие отсутствия соответствующих статистических данных, применяются реже.
В некоторых странах используются дополнительные индексы, увязывающие внешний долг с динамикой внутренних инвестиций, а также с государственным бюджетом (бюджетным дефицитом).
Наиболее распространенным является «показатель отношения внешнего долга к ВВП». Он определяет возможность обслуживания внешнего долга, погашения платежей за счет произведенного продукта данного года. Если наблюдается рост ВВП, то не страшен и рост внешнего долга. Главное, чтобы темпы роста ВВП не отставали от темпов роста внешнего долга.
Если наблюдаются отрицательные или даже нулевые темпы прироста ВВП, как это имело место в России в последние годы, государство вынуждено перераспределять денежные ресурсы в пользу государственного бюджета посредством государственных займов. При этом, если увеличение госдолга систематически превосходит темпы роста ВВП, происходит изменение структуры портфеля частных инвесторов в пользу государственных долговых обязательств, что неизбежно оборачивается снижением относительных объемов производственного капитала в экономике в целом.
Предельное значение показателя «отношение внешнего долга к ВВП» — не выше 80\%. Хотя некоторые считают критической отметкой 50\%. Превышение страной этой величины — показатель ее сомнительной платежеспособности, свидетельствующей о непосильной долговой нагрузке.
К середине 1996 г. Россия имела четырехкратный запас до порогового значения по данному коэффициенту. После августа 1998 г. ВВП России в долларовом исчислении составил около 200 млрд дол., и, следовательно, данный показатель приблизился к 70\%. В настоящее время этот показатель существенно снизился.
Для оценки долговой нагрузки важным является также показатель «отношение внешнего долга к экспорту». Этот показатель характеризует, насколько объем экспорта сопоставим с объемом государственного внешнего долга. Он позволяет судить, насколько страна в состоянии покрывать валютными доходами от национального экспорта свою внешнюю задолженность. Очевидно, что чем ниже этот показатель в пределах 100\%-и экспортной выручки, тем благополучнее страна как мировой дебитор. Считается, что те страны, у которых отношение внешнего долга к экспорту ниже 10—20\%, не имеют трудностей с погашением внешней задолженности. У традиционно проблемных должников он может превышать 500\%.
Считается нормальным превышение суммой долга размеров экспорта, но не более чем в 2 раза. При таком или ниже значении этого показателя выручки от экспорта будет достаточно для покрытия внешних заимствований, а рост долговой зависимости не будет представлять серьезную угрозу для национальной экономики.
По этому показателю Россия находится практически на уровне США (150—200\%). Исходя из предоставленной отсрочки ежегодные отчисления России на обслуживание внешнего долга в ближайшее время не превысят 8—9\% суммы экспорта. Это во много раз меньше, чем платежи, осуществляемые другими заемщиками.
Для оценки долговой зависимости важное значение имеет также показатель расходов на обслуживание внешнего долга, в который включают: основной долг, проценты и комиссии. В настоящее время самые высокие показатели по обслуживанию внешнего долга у Мексики — 21 млрд дол. в год. Второе место занимает Бразилия — 20 млрд дол. Россия находится на восьмом месте. В 2000 г. расходы на обслуживание внешнего долга составляли в России 7,0 млрд дол.
Для оценки долговой зависимости важное значение имеет также показатель «отношение расходов по обслуживанию внешнего долга к экспорту». Расходы на обслуживание внешнего долга включают основной долг, проценты и комиссии. В процентном отношении этот показатель не должен превышать 15--20\%. Наихудшее положение по данному показателю у таких стран, как Венгрия (55\%), Алжир (50\%), Мексика (45\%) и Бразилия (40\%).
Россия до недавнего времени имела относительно небольшой показатель, близкий к пороговому. В 1995 г. этот показатель составлял всего 6,5\%, что во многом было обусловлено достигнутыми договоренностями России с Парижским и Лондонским клубами кредиторов о реструктуризации российских долгов. Однако к 2000 г. этот показатель существенно вырос и составил 27\%.
Важное значение имеет также показатель «величина внешнего долга на душу населения». Данный показатель более точно отражает степень внешнеэкономической зависимости страны, чем абсолютное значение внешней задолженности. Этот показатель в России почти в 12 раз ниже соответствующего показателя Швеции, почти в б раз — Германии и более чем в 4 раза — США. Среди стран с переходной экономикой Россия по этому показателю занимает восьмое место.
Все приведенные выше показатели долговой зависимости имеют очень большое значение для анализа ситуации, складывающейся в той или иной стране. Непомерно высокие расходы бюджета, связанные с выплатой процентных ставок и погашением займов, ограничивают возможности проведения государством активной экономической политики. Это может даже привести к тому, что государство из-за необходимости финансировать обслуживание государственного долга будет не в состоянии выполнять возложенные на него функции по обороне страны, проведению социальной политики, регулированию экономических отношений и т.п. Как крайний случай — оно может объявить себя банкротом, приостановив погашение займов и выплату процентов по ним. Поэтому очень важно контролировать размер государственной задолженности. И если долг превышает предельные границы, использовать известные пути и способы его погашения.
Обсуждение Государственные и муниципальные финансы
Комментарии, рецензии и отзывы