§ 2. формы участия государства в гражданском обороте

§ 2. формы участия государства в гражданском обороте

Опосредованное участие государства в гражданском обороте. Государство может участвовать в гражданском обороте как непосредственно, так и через специально созданные им для этих целей государственные юридические лица в организационно-правовых формах, предусмотренных действующим гражданским законодательством. Остановимся вначале на последней форме участия государства в гражданском обороте.

Опосредованное участие государства в обороте достигается путем вступления в него созданных государством юридических лиц, действующих как таковые, принимающих обязанности и приобретающих права для себя, а не для государства. Речь идет о юридических лицах таких организационно-правовых форм как государственные (в том числе федеральные казенные) и муниципальные унитарные предприятия, а также финансируемые собственником (в нашем случае — государством) учреждения. Через этих юридических лиц косвенно, опосредованно в гражданском обороте участвует и государство.

Действующее законодательство закрепляет принцип раздельной ответственности учредителя и созданного им юридического лица (п. 3 ст. 56 ГК РФ), однако у этого принципа есть немало исключений (см., например п. 5 ст. 115 и п. 2 ст. 120 ГК РФ), связанных в основном с государством. Именно государство в ряде случаев отвечает по долгам созданных им юридических лиц. Однако не только в этих исключениях из принципа раздельной ответственности состоит опосредованное участие государства в гражданском обороте.

Государство продолжает оставаться собственником имущества, на базе которого оперируют созданные им юридические лица, и в этом смысле стоит за каждой их сделкой, пусть и совершенной ими от своего имени. В ряде наиболее важных с точки зрения государства случаях за его органами закрепляются контрольные полномочия (согласование, одобрение, утверждение, контроль и т. п.) в отношении таких юридических лиц. Сами по себе эти полномочия не свидетельствуют о непосредственном участии государства в гражданском обороте (сторонами соответствующих сделок становятся созданные государством юридические лица), однако показывают, насколько оно близко к этому.

Однако далеко не всегда в случае действия созданного государством юридического лица имеет место опосредованное участие государства в гражданском обороте. Существуют такие юридические лица, которые могут одновременно действовать и от имени государства, и от своего собственного имени. Например, Министерство финансов РФ может представлять в гражданском обороте государство, но в то же время оно действует и как самостоятельное ское лицо, приобретающее права и обязанности для себя, а не для государства (например, при покупке канцелярских принадлежностей).

Непосредственное участие государства во внутреннем граждан-М обороте. Оно осуществляется путем вступления в оборот органов государственной власти, действующих при этом не как обособленные юридические лица, а как особые представители государства. Вполне возможно, государство будет представлено органом, который является одновременно и юридическим лицом. Однако это последнее качество не имеет значения для данных отношений, поскольку такой орган представляет государство в целом и обязывает именно его. Главное, что этот орган действует от имени государства в пределах компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (пп. 1 и 2 ст. 125 ГК РФ). К числу таких актов относятся Конституция РФ, федеральные законы и подзаконные акты, гуции (уставы) субъектов РФ и принятые в их развитие законы и подзаконные акты, наконец, аналогичные по назначению акты муниципальных обрзований.

Однако, было бы неверным утверждение о том, что действия органа государства, вышедшего за пределы своей компетенции, установленной публичным правом, вовсе не обязывают государство. Если такие действия приносят вред, он подлежит возмещению по нормам гражданского законодатеьства, в том числе и за счет государства. Однако природа этих отношений (по сути охранительных) и механизм их возникновения будут иными.

Квалифицирующим признаком участия государства в обороте не может быть действие такого государственного органа, который не является юридическим лицом. Сейчас практически все государственные органы, которые участвуют в гражданском обороте от имени государства, признаны юридидическими лицами. Здесь главное — не формальный критерий наличия или отсутствие прав юридического лица, а направленность действий государственного органа, которые должны быть совершены от имени государства в пределах компетенции такого органа. В случае непосредственного участия государства в гражданском обороте мы имеем специфические отношения представительства в силу закона, к которым должна применяться глава 10 ГК. При любых обстоятельствах государство может считаться участвующим в гражданском обороте непосредственно лишь тогда, когда в законодательстве содержится полномочие какого-либо органа государства совершить действие от имени государства, тем самым связав его.

От имени государства в гражданском обороте могут выступать как пред-сыаые, так и исполнительные органы Российской Федерации — Федеральное собрание РФ, Президент РФ, Правительство РФ, Центральный банк РФ, Министерство финансов РФ, Минимущество РФ, Федеральное казначейство РФ и др., а также соответствующие им органы государственных и муниципальных образований (законодательные собрания, губернаторы, администрации, правительства и иные органы, названные в конституциях (уставах) и законах субъектов Федерации, а также в актах органов местного самоуправления).

Наиболее часто от имени государства действуют исполнительные органы власти, и прежде всего Правительство РФ (администрации субъектов Федерации), а также федеральные (республиканские) органы исполнительной власти, как отраслевые, так и функциональные. Случаи выступления этих органов от имени государства (а они довольно многочисленны) предусмотрены законами и подзаконными актами, устанавливающими полномочия соответствующих органов. Причем вышестоящий орган, как правило, может делегировать свои полномочия нижестоящему. Так, Правительство РФ делегировало многие свои функции министерствам и ведомствам, а те, в свою очередь,— территориальным органам.

В случаях и в порядке, предусмотренных законодательством, от имени государства по его специальному поручению могут выступать любые лица: государственные органы, органы местного самоуправления, юридические и физические лица (п. 3 ст. 125 ГК РФ). Например, интересы государства в органах управления акционерных обществ (хозяйственных товариществ), часть акций (доли, вклады) которых закреплена в федеральной собственности, могут представлять физические лица, заключившие соответствие договоры на представление этих интересов.

Таким образом, российское законодательство исходит из плюралистической модели участия государства в гражданском обороте, когда его представляют несколько различных органов, причем порядок взаимодействия между этими органами и даже некое подобие их иерархичности отсутствуют. Между тем многие правовые системы исходят из монистической модели участия государства в гражданском обороте, когда основным и главным участником гражданско-правовых отношений становится казна (фиск). Такая правовая конструкция восходит еще к римскому праву. Ценность ее состоит в том, что достаточно однажды зафиксировать равноправие фиска в прошениях со всеми другими участниками гражданского оборота — и в дальнейшем это положение не будет нуждаться в пересмотре. Это удобно и демократично. Плюралистическая же модель требует фиксации равноправия применительно к каждому государственному органу, представляющему государсгво в гражданском обороте, что вызывает дополнительные сложности и становится практически невозможным, если число этих органов все увеличивается и увеличивается. Кредиторы государства часто не знают, как и в каком суде предъявлять свои требования, как и на чье имущество выдать взыскание. Неслучайно степень обеспеченности имущественных прав граждан и юридических лиц во взаимоотношениях с нашими государственными органами ниже, чем в странах Запада.

Ситуацию не может исправить и то, что в РФ существует федеральное Казначейство. Оно создано на основании Указа Президента РФ от 8 декабря 1992 г. № 1556 «О федеральном казначействе». Положение о федеральном казначействе РФ утверждено постановлением Правительства РФ от 27 августа 1993 г. № 864 . Федеральное казначейство представляет собой централизованную систему органов, состоящую из Главного управления, входящего в состав Министерства финансов РФ, и территориальных органов (на местах). Органы казначейства являются юридическими лицами в форме бюджетных учреждений. Основными функциями федерального казначейства являются управление доходами и расходами федерального бюджета РФ (учет средств, их зачисление, перемещение и расходование) и обслуживание внутреннего и внешнего долга РФ. Главное управление федерального казначейства является от имени Министерства финансов РФ официальным корреспондентом международных финансово-банковских организаций, членом которых состоит РФ, по вопросам финансовых операций Правительства РФ.

Столь важные функции федерального казначейства позволяют говорить о том, что оно действует непосредственно от имени государства в тех случаях, когда речь идет о бюджетных средствах. Причем это касается не только Главного управления казначейства, но и его территориальных органов. Иными словами, иск к Российской Федерации может быть предъявлен не только в Москве, но и к любому органу казначейства, являющемуся юридическим лицом. Сами органы казначейства категорически против такого подхода. Они утверждают, что у них нет доверенности на представление интересов государства от Министерства финансов РФ (Правительства РФ) или что в бюджете соответствующие суммы не предусмотрены. И суды подчас становятся на их сторону. Но все эти доводы неосновательны. Создав федеральное казначейство, государство уже уполномочило его управлять и распоряжаться бюджетными средствами. Никакой специальной доверенности ему для этого не нужно. Так почему же она нужна для того, чтобы отвечать перед гражданами и организациями? Причем государство должно нести ответстственность независимо от того, предусмотрело ли оно в бюджете какие-либо средства на эти цели или нет1.

Однако федеральное казначейство РФ — не единственный орган, дейст-вующий непосредственно от имени государства. Это лишает казну присущего в ряде иностранных законодательств единства. Хотя и в нашем законодательстве закреплен принцип единства казны, однако он касается лишь денежных средств, зачисляемых в бюджет или перечисляемых из бюджета. Иное имущество, как движимое, так и недвижимое, выведено из «общей кассы» в отношении него право представлять государство закреплено совсем другими органами, а именно, за органами по управлению государственным имуществом. Последние являются распорядителями практически любого государственного имущества, кроме бюджетных средств. Поэтому-то и нельзя говорить о единстве казны (кассы). Между тем в нашем законодательстве уже появилась конструкция, исходящая, хотя и не вполне последовательно, из принципа единства казны, хотя бы по названию. Речь идет о казенных предприятиях (ст. 115 ГК РФ). Их учредителем, правда, не является федеральное казначейство, но название прямо говориг о том, что они находятся в собственности казны (хотя на деле пока государства).

По-вндимому, дальнейшее развитие гражданского законодательства пойдет в направлении создания единой казны. Плюралистическая модель участия государства в гражданском обороте облегчает тяготы государственных органов, однако снижает уровень защищенности прав частных лиц. В этой связи довольно странно выглядит невозможность обратить взыскание по долгам государства на его имущество, переданное в ведение (управление) других лиц. А если казенного имущества недостаточно? После августовского кризиса 1998 г. ряд субъектов РФ и муниципальных образований оказались неплатежеспособными. Было реализовано и все их наличное имущество. Со всей остротой встал вопрос об обращении взыскания на имущество, закрепленное за созданными государством юридическими лицами. Однако это в рамках действующего гражданского законодательства невозможно. Чтобы выйти из сложившейся ситуации, необходимо либо «снять корпоративную маску» с государственных юридических лиц, либо установить их субсидиарную ответственность по обязательствам неплатежеспособного государства.

Государство как собственник. Государство является собственником принадлежащего ему имущества, однако, в отличие от физических или юридических лиц, не обладает сознанием и волей, необходимыми для участия в гражданском обороте без посредства различных государственных органов, как наделенных правами юридического лица, так и не обладающих ими. Эти органы перечислены в ст. 125 ГК РФ. Через посредство таких органов государство приобретает, осуществляет и прекращает право собственности в отношении своего имущества. При этом государство не лишается права собственности, если закрепляет имущество за каким-либо юридическим лицом. Оно только ограничивает свои возможности по владению, пользованию и распоряжению этим имуществом. Однако такое ограничение — лишь особый юридико-технический прием, позволяющий государству вводить в гражданский оборот свое имущество. На самом деле, государство осуществляет правомочия собственника и тогда, когда создает (учреждает) государственные юридические лица (унитарные предприятия и бюджетные учреждения) или управляет ими.

С точки зрения порядка осуществления права собственности все имущество, принадлежащее государству, разделяется на две частя: государственную казну (не совпадающую с казначейством) и имущество, закрепленное за государственными юридическими лицами (унитарными предприяти-ми и бюджетными учреждениями). Казна состоит из бюджетных средств и иного имущества, не закрепленного за каким-либо государственным юридическим лицом на особом вещном праве. Бюджетные средства — это, как правило, денежные средства в безналичной форме, находящиеся на счетах казначейства.

Что касается иного имущества, то к нему следует отнести телесные вещи, переданные в государственную собственность, но еще не закрепленные за каким-либо государственным юридическим лицом или изъятые у него и не переданные другому. Закрепление имущества за каким-либо государственным юридическим лицом на особом вещном праве (праве хозяйственного ведения или оперативного управления) ограничивает государство как собственника в осуществлении своего права. Конкретные пределы таких раничений рассмотрены в последующих главах настоящего учебника. Порядок владения, пользования и распоряжения имуществом в его натуральноо-вещественной форме (кроме бюджетных средств) является единым независимо от того, закреплено оно за каким-либо государственным юридическим лицом или нет.

Управление и распоряжение объектами федеральной собственности от имени Государства регламентируется постановлением Правительства РФ от 10 февраля 1994 г. № 96 «О делегировании полномочий Правительства РФ по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности». В частности: 1) создание и ликвидация федеральных государственных предприятий производятся по решению Правительства РФ; 2) учредителями от государства в обществах и товариществах выступают Минимущество, российский фонд федерального имущества по решению Правительства РФ; 3) Минимущество РФ производит передачу государственного имущества в хозяйственное ведение, оперативное управление, а также в аренду, осуществляет контроль за использованием государственного имущества, дает согласие на продажу, сдачу в аренду, передачу в залог или в уставный капитал обществ (товариществ) и иное распоряжение недвижимым имуществом, закрепленным за федеральным государственным предприятием. Аналогичный порядок, за некоторыми исключениями, существует и для управления и распоряжения иными объектами государственной и муниципальной собственности.

Главнойиой системой органов, осуществляющих от имени государства управление и распоряжение федеральной собственностью, а также ее приватизацией (за исключением жилых помещений), является Министерство имущественных отношений РФ (Минимущество РФ) и его территориальные органы на местах. Эти органы:

принимают решения о приватизации;

осуществляют преобразование государственных унитарных прсдприятий в открытые акционерные общества;

являются учредителями открытых акционерных обществ, создаваемых в процессе приватизации;

осуществляют права акционера (участника) хозяйственных обществ, акции (доли в уставном капитале) которых находятся в государственной собственности;

— выступают в качестве арендодателей государственного имущества;

— закрепляют государственное имущество на праве хозяйственного ведения, оперативного управления и бессрочного пользования;

— дают согласие на залог государственного имущества;

— совершают иные действия.

Указанные действия органы системы Минимущества РФ совершают от имени государства как собственника соответствующего имущества.

Второй по значению системой органов, уполномоченных от имени государства управлять и распоряжаться федеральным имуществом, являются фонды имуществ во главе с Российским фондом федерального имущества. Эти органы осуществляют функции по:

— владению переданными им объектами приватизации до момента их продажи, в том числе по осуществлению полномочий государства как акционера (участника) в хозяйственных обществах;

— продаже переданных им объектов приватизации;

— выступлению на основании поручения Правительства РФ учредителем хозяйственных обществ;

— получению и перечислению денежных средств, полученных в результате приватизации;

— осуществлению от имени РФ выпуска государственных ценных бумаг, удостоверяющих право приобретения находящихся в федеральной собственности акций открытых акционерных обществ, созданных в процессе приватизации.

Указанные действия фонды имущества также совершают от имени государства как собственника соответствующего имущества.

Полномочия перечисленных государственных органов в настоящее время ограничены Указом Президента РФ от 30 сентября 1995 г. № 986 «О порядке принятия решений об управлении и распоряжении находящимися в федеральной собственности акциями». Любые действия по управлению и распоряжению акциями, находящимися в федеральной собственности (кроме продажи), в том числе их передача в управление частным лицам, в уставные капиталы организаций, в залог, а также иное их обременение возможны лишь на основании указов Президента РФ, проекты которых должны в обязательном порядке выноситься на подписание постановлениями Правительства РФ. Решения о продаже акций, кроме закрепленных Президентом РФ в государственной собственности на определенный срок, Правительство РФ может принимать самостоятельно.

Однако от имени государства действуют не только указанные выше органы. Так, при приватизации жилых помещений стороной соответствующих решений по передаче жилых помещений в собственность граждан выступает шлсударство как таковое, хотя заключаются соответствующие сделки с государственными органами или даже государственными предприятиями от своего имени.

Государство становится собственником имущества при прекращении (в том числе принудительном) на него права частной собственности по основания, предусмотренным ст. 225 ГК (в отношении бесхозяйных вещей), 228 (находок), 231 (безнадзорных животных), 233 (кладов, относящихся к памятника истории и культуры), 238 (имущества, которое не может принадлежать данному собственнику), 240 (бесхозяйственно содержимых культурных ценностей), 242 (при реквизиции) и 243 (при конфискации), а также в другихслучаях. Только государство может осуществлять приватизацию принадлежащего ему имущества (в порядке, предусмотренном законом). И напротив, оно же (и только оно) выступает получателем имущества при национализации. Право государства на национализацию серьезно ограничено Конституцией РФ.

Государство может участвовать и в общей долевой собственности, например, на жилые помещения к кондоминиумах.

Государство как участник сделки. Государство выступает участником всякий раз, когда они совершаются уполномоченными лицами от его имени. При этом государству доступна любая сделка, за исключением тех, которые рассчитаны исключительно на физических и юридических лиц. Государство не может выступать в сделках в качестве потребителя (покупателя в розничной торговле, нанимателя в договоре бытового проката, заказчика при бытовом заказе и т. д.). Также невозможно участие государства в сделке в качестве специального субъекта — страховщика, банка, финансового агента и т. д. Поскольку государство — не предприниматель, оно не может участвовать в сделках в этом качестве (быть доверительным управляющим, участником договора коммерческой концессии и т. д.). Государство (а именно — Российская Федерация) выступает получателем имущества при признании сделки недействительной по ст. 169 ГК.

От имени государства как собственника соответствующего имущества заключаются, как правило, любые сделки по распоряжению государственным имуществом, в том числе в рамках приватизации.

Государство может напрямую участвовать в инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений. Капитальные вложения осуществляются способами: 1) финансирования, выделяемого непосредственно из бюджета; 2) предоставления государственных гарантий по инвестиционным проектам за счет бюджета; 3) выделения займов из бюджета, как краткосрочных, так и долгосрочных; 4) выпуска облигационных займов, гарантированных целевых займов; 5) предоставления незавершенных строительством объектов, находящихся в государственной собственности и т.д.

Гарантии (поручительства) государства в рамках лимитов, предусмотренных бюджетом, могут выдаваться не только при осуществлении инвести-дай. Например, государство может выдавать гарантии по обязательствам государственных заказчиков продукции для федеральных нужд в пределах, выделяемых на эти цели из бюджета. При этом в нормах ГК о поставке товаров и подрядных работах для государственных нужд (ст. 525—534 и 763—768 соответственно) прямо о непосредственном участии государства в соответствующих отношениях не сказано. Государство вполне замещается здесь юридическими лицами, выступающими в качестве государственных заказчиков. Однако, поскольку в роли заказчика выступает государственный орган, обладающий необходимыми ресурсами, а приобретаемое имущество необходимо государству как таковому, поскольку возможность непосредственного участия государства в складывающихся отношениях не исключена.

Без каких-либо лимитов, установленных в бюджете, государство гарантирует возврат гражданам их вкладов, внесенных в банк, в уставном капитале которого более 50\% акций или долей участия имеют соответственно Российскаякая Федерация, ее субъекты или муниципальные образования (п. 1 ст. 840 ГК). Существо гарантии состоит в том, что государство несет субси-диарную ответственность по требованиям вкладчика к банку на основании ст. 399 ГК.

Государство может заключать соглашения о разделе продукции. Сторонами соглашения являются частный инвестор и государство — Российская Федерация в лице Правительства РФ и органа исполнительной власти субъекта РФ, на территории которого расположен участок недр, предоставленный инвестору для использования. Соглашения о разделе продукции заключаются, как правило, на основании конкурсов (аукционов). Раздел продукции состоит в том, что инвестор оставляет за собой так называемую компенсационную часть произведенной продукции (которая возмещает ему стоимость понесенных затрат) и причитающуюся ему часть «прибыльной» продукции в размере, определенном соглашением. Государство же получает свою часть «прибыльной» продукции, которая делится между Российской Федерацией и соответствующим субъектом РФ. Раздел продукции заменяет взимание с инвестора большинства налогов.

Государство как участник сделок выступает при эмиссии и обращении различных ценных бумаг, в том числе и государственных ценных бумаг. Оно может быть как эмитентом, так и владельцем ценных бумаг. Правовой режим государственых и муниципальных бумаг подробно урегулирован Федеральным законом «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» от 29 июля 1998 г. Государственные (муниципальные) ценные бумаги должны быть выпущены от имени государства (Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования), хотя в роли эмитента может выступить государственный (муниципальный) орган исполнительной власти, наделенный правами юридического лица. Исполнение обязательств по этим ценным бумагам производится за счет средств казны. Обязательства, возникающие в результате эмиссии государственных ценных бумаг, составляющих внутренний долг, должны быть выражены в рублях, аналогичные обязательства, составляющие внешний долг, должны быть выражены в иностранной валюте.

Основной разновидностью выпускаемых государством ценных бумаг являются облигации или иные долговые бумаги, при продаже которых заключается договор государственного займа (ст. 817 ГК). В соответствии со ст. 94—96 Бюджетного кодекса РФ одним из источников финансирования дефицита бюджетов являются государственные (муниципальные) займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени РФ, субъектов РФ или муниципальных образований. Эти займы являются составной частью государственного (муниципального) долга.

Эмиссия и обращение облигаций федеральных займов, выраженных в рублях, независимо от их вида регламентируется Генеральными условиями эмиссии и обращения облигаций федеральных займов, утвержденными постановлением Правительства РФ от 15 мая 1995 г. № 458. Для эмиссии отдельного вида этих облигаций Министерство финансов РФ должно утвердить условия эмиссии облигаций данного вида и решение об эмиссии отдельного выпуска. Облигации федеральных займов выпускаются в документарной форме с обязательным централизованным хранением. Эти облигации являются процентными, т. е. по ним выплачивается не только номинальная стоимость облигации (основной долг), но и доход в виде процента. Облигации одного выпуска должны быть равны по объему предоставляемых прав. Эмитентом облигаций федеральных займов от имени Российской Федерации выступает Министерство финансов РФ. Центральный банк РФ выступает в качестве генерального агента по обслуживанию выпусков этих облигаций. Владельцами облигаций могут быть российские и иностранные юридические и физические лица.

Государство в соответствии с Генеральными условиями эмиссии и обращения облигаций федеральных займов выпустило облигации федерального займа с переменным, с постоянным и с фиксированным купонным доходом, а также облигации государственных нерыночных займов.

Помимо облигаций, выпущенных в соответствии с Генеральными условиями..., в свое время были размещены:

облигации российского внутреннего выигрышного займа ;

государственные краткосрочные бескупонные облигации;

облигации внутреннего государственного валютного займа;

казначейские обязательства;

государственные долговые товарные обязательства;

облигации Государственного сберегательного займа РФ;

облигации, погашаемые золотом (золотые сертификаты).

Все государственные займы являются добровольными (п. 2 ст. 817 ГК). Это означает, что государство не может никому навязывать свои облигации. Изменение условий выпущенного займа не допускается (п. 4 ст. 817 ГК). Между тем история России XX в. являет нам множество примеров, когда государство заставляло граждан покупать его облигации или отказывалось платить по ним. Последний раз это произошло в августе 1998 г., когда Правительство РФ не смогло погасить выпущенные им облигации и приступило к их «реструктуризации» на основании принятого им распоряжения.

Это распоряжение предлагало держателям облигаций произвести новацию, которая возможна только по соглашению между должником и кредитором. Такое соглашение в принципе можно было бы и не заключать. Тогда оставался единственный выход — обращаться с иском в суд. Но денег у государства все равно нет, а механизм продажи его имущества за долги отсутствует. Поэтому на практике никакой альтернативы новации не было. Держатель облигаций был вынужден соглашаться с ней. В результате произошла «ползучая» экспроприация имущества частных лиц без справедливой компенсации. Государство фактически обобрало своих граждан и созданные ими организации, причем сделало это так же беспардонно, как и при прежней режиме.

Помимо облигаций государством выпускаются и другие ценные бумаги, например векселя , жилищные сертификаты и пр. Однако они не являются эмиссионными и урегулированы, как правило, в специальных нормативных актах.

В обыденном сознании превалирует суждение о том, что государство выступает как эмитент денег. Однако с точки зрения права все выглядит иначе. Эмитентом денег выступает Центральный банк РФ (Банк России) как отдельное от государства юридическое лицо. Причем государство не отвечает по обязательствам Банка России, а Банк России — по обязательствам государства, если они не приняли на себя такие обязательства или если иное не предусмотрено федеральными законами. Таким образом, государство не отвечает ни за обесценивание денег, ни за иные убытки, которые причинены юридическим и физическим лицам в связи с их участием в денежном обращении.

Эмитированные банкноты и монета обеспечиваются лишь активами Банка России (ст. 30 Закона о Центральном банке РФ). Хотя они и не могут быть объявлены недействительными (утратившими силу законного средства платежа), если не установлен достаточно продолжительный срок их обмена на банкноты и монету нового образца, принцип полного возмещения убытков, понесенных в сфере денежного обращения вследствие действий Банка России или государства, из законодательства прямо не вытекает. Риск обесценивания рублей — одна из основных причин того, что граждане стремятся как можно скорее обменять рубли на твердую валюту, а юридические лица — вывезти деньги из России.

Впрочем, в ряде случаев (в частности, на основании Федерального закона «О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации» от 10 мая 1995 г.) государство гарантирует восстановление и обеспечение сохранности ценности денежных сбережений, созданных гражданами РФ в определенный период времени, а затем вследствие изменения экономической политики обесценившихся.

Гарантированными государством сбережениями считаются денежные средства, помещенные:

— на вклады в Сберегательный банк РФ (ранее Государственные трудовые сберегательные кассы СССР, действовавшие на территории РСФСР;

Российский республиканский банк Сбербанка СССР; Сбербанк РСФСР) в период до 20 июня 1991 г.:

— на вклады в организации государственного страхования РФ (ранее организации государственного страхования СССР, действовавшие на территории РСФСР; организации государственного страхования РСФСР) по договорным (накопительным) видам личного страхования в период до 1 января 1992 г.;

— в государственные ценные бумаги (СССР и РСФСР), размещение которых производилось на территории РСФСР в период до 1 января 1992 г.

Эти гарантированные сбережения граждан являются государственным внутренним долгом РФ, обеспеченным государственной собственностью в соответствии с Конституцией РФ и всеми активами, находящимися в распоряжении Правительства РФ. Гарантируется не номинальная стоимость, а именно ценность сделанных в свое время сбережений, которая определяется покупательной способностью денежных средств на момент их вложения (по общему правилу, покупательной способностью валюты СССР в 1990 г.). Гарантированные сбережения граждан переводятся в целевые долговые обязательства РФ, являющиеся государственными ценными бумагами. Каждый рубль вложений переводится в рубль номинала целевого долгового обязательства, если вложение сделано до 1 марта 1991 г. (к вложениям, сделанным позже этой даты, применяются понижающие коэфициенты). Долговая стоимость одной единицы номинала такого обязательства определяется из соотношения текущей покупательной способности рубля и его покупательной способности в 1990 г. Целевые долговые обязательства могут быть обращены в рубли или использованы в качестве средства платежа при приватизации государственного имущества.

Государство может без специальной лицензии выступать в роли органи-; затора лотерей, тотализаторов и других основанных на риске игр (п. 1 ст. 1063 ГК). Причем никаких целей, ради которых могут проводиться такие игры, не установлено. Следовательно, цели могут быть любыми. Однако если исходить из идеи служения обществу, то государство должно было бы эк-плуатировать азарт своих граждан лишь в целях повышения уровня культуры, развития духовной жизни и иных благих целях.

Государство вправе принимать пожертвования (п. 1 ст. 582 ГК).

Государство может выступать также в наследственных правоотношениях — в роли наследника как по завещанию, так и по закону (ст. 527 и 552 ГК 1964г.).

Государство как субьект ответственности. Всякий раз, когда государство становится участником какого-либо гражданско-правового отношения, оно может быть привлечено к ответственности за нарушение прав и охраняемых законом интересов другого участника этих отношений и наоборот. Это общее правило, касающееся гражданско-правовой ответственности. Однако говоря о государстве как субъекте ответственности, нужно вести речь об ином — об особых случаях внедоговорной ответственности государства за вред, причиненный в определенных ситуациях.

Вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания акта государственного органа или органа местного самоуправления, не соответствующего закону или иному правовому акту, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны РФ, казны субъекта РФ или казны муниципального образования (ст. 16 и 1069 ГК). Таким образом, в законе установлено общее правило об ответственности государства за вред, причиненный его органами или должностными лицами. Такая ответственность наступает независимо от того, является ли орган государства юридическим лицом и может ли он самостоятельно нести ответственность. Естественно, государство не отвечает вместо унитарных (казенных) предприятий и учреждений, не выполняющих властных функций, и их должностных лиц, что не исключает субсидиарной ответственности государства по обязательствам указанных субъектов.

Государство отвечает перед реабилитированными жертвами допущенных им политических репрессий на основании Закона РФ «О реабилитации жертв политических репрессий» от 18 октября 1991 г. и принятых во исполнение него других нормативных актов. Эта ответственность конкретизирована в Положении о порядке возврата гражданам незаконно конфискованного, изъятого или вышедшего иным путем из владения в связи с политическими репрессиями имущества, возмещения его стоимости или выплаты денежной компенсации, утвержденном постановлением Правительства РФ от 12 августа 1994 г. № 926. Действие этого Положения распространяется только на случаи ответственности государства, поскольку в нем идет речь и о возврате имущества, сохранившегося в натуре, что нельзя считать ответственностью. К ответственности государства в строгом смысле слова относятся только возмещение стоимости имущества и выплата денежной компенсации. Соответствующие денежные выплаты производятся за счет средств федерального бюджета Министерством финансов РФ в пределах установленных лимитов.

Вред (в том числе моральный), причиненный гражданину в результате Яезаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответствен-, вости, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного наложения административного взыскания в виде ареста или исправительных работ, возмещается за счет казны РФ, а в случаях, предусмотренных законом, — за счет казны субъекта РФ или муниципального образования в полном объеме независимо от вины должностных лиц соответствующих правоохранительных органов (ст. 1070 ГК). Вред, причиненный этими органами в других ситуациях, возмещается по общим правилам о деликтной ответственности. В ряде случаев государство может принимать на себя обязанность компенсировать ущерб, понесенный теми или иными лицами, причем подобное возмещение не всегда относится к мерам ответственности. Так, согласно Ст. 306 ГК в случае принятия Российской Федерацией закона, прекращающего право собственности, причиненные собственнику убытки, в том числе стоимость его имущества, возмещаются государством. Принятие закона, как Правило, акт правомерный. Поэтому возмещение убытков не будет мерой ответственности. Но если закон, на основании которого было прекращено право собственности, противоречит Конституции РФ или международно-правовым нормам, государство должно нести ответственность за непра-вомерные действия, например, в случае принятия закона о национализации какого-либо имущества без компенсации его стоимости.

Требования, которые вытекают из перечисленных выше случаев ответ-свенности государства, могут быть предъявлены к Министерству финансов РФ (федеральному казначейству) или его органам на местах, финансовым органам субъектов РФ или муниципальных образований и удовлетворяются за счет средств соответствующей казны (ст. 1071 ГК). Помимо финансовых органов от имени казны в соответствии с п. 3 ст. 125 ГК могут выступать и иные государственные органы, юридические лица или граждане. Но источник средств во всех этих случаях один — казна. Взыскание денежных сумм производится за счет средств соответствующего бюджета, а при их отсутствии за счет иного имущества, составляющего казну. Однако современное состояние гражданского судопроизводства и, самое главное, судебного исполнения подчас позволяет государству уклоняться от возмещения вреда. Во-первых, не так-то просто найти конкретного субъекта, который не только мог бы выступить ответчиком от имени государства, но и имел бы средства, достаточные для возмещения убытков (особенно в случае договорной ответственности). Такая ситуация связана с избранной нашим законодательством плюралистической моделью участия государства в имущественных отношениях, при которой отсутствует универсальный ответчик по любым спорам с участием государства. Во-вторых, даже если для удовлетворения иска в отношении государства есть все основания, суды опасаются (и подчас небеспочвенно), что деньги будут сняты с их бюджетных статей. Наконец, в-третьих, даже если решение вынесено, его крайне трудно исполнить. Казна пуста. Если в ней есть какие-то средства, то в них, как правило, остро нуждаются другие получатели. Не всегда возможно и обращение взыскания на государственное имущество, которое быстро передается какому-либо государственному предприятию или учреждению.

Непосредственное участие государства во внешнеторговом обороте. Общепризнанно, что власть государства распространяется только на его территорию и некоторые другие пространства в соответствии с нормами международного права. Следовательно, за пределами своей территории государство власть обычно не осуществляет. Однако оно не теряет при этом такого своего важнейшего качества, как суверенитет. И при вступлении государства в гражданско-правовые отношения за пределами своей территории этого нельзя не учитывать.

Специфика участия государства во внешнеторговом обороте вытекает из того, что ему приходится действовать на чужой территории (под чужой властью). Принцип равноправия государств в международных отношениях здесь пересекается с суверенитетом государства на своей территории. Результатом такого пересечения является признание за государством, участвующим во внешнеторговом обороте, иммунитета. Иммунитет государства представляет собой его суверенитет, но как бы продолженный за пределы государственной территории. Иммунитет означает невозможность распространения государственного суверенитета на иностранное государство, действующее за пределами своей территории, без его согласия.

Учение об иммунитете государства наиболее подробно развито в международном частном праве. Различают несколько разновидностей иммунитета — судебный, от принудительного обеспечения иска и от принудительного исполнения судебного решения. Эти виды иммунитета означают, что государство без его согласия неподсудно судам другого государства, что в отношении имущества государства без его согласия не могут быть предприняты принудительные меры по обеспечению иска и что, наконец, даже вынесенное против государства судебное решение не может быть без его согласия принудительно исполнено (см., например, ст. 435 ГПК). К числу особых разновидностей относят и иммунитет собственности государства .

Государство может отказаться от своего иммунитета. Применительно к внутреннему обороту оно сделало это. Достаточно обратиться к правилу п. 1 ст. 124 ГК, согласно которому государство выступает в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных с иными участниками этих отношений началах. Однако это правило не распространяется на внешнеторговый оборот, что вытекает из ст. 127 ГК. Поскольку особенности ответственности государства в отношениях с участием иностранных юридических лиц, граждан и государств определяются законом об иммунитете государства и его собственности, в данном случае нельзя вести речь ни о каком равенстве.

Закон об иммунитете государства пока что не принят. Однако следуя исторической традиции, иммунитет государства в международных отношениях, скорее всего, будет определен как абсолютный, т. е. не допускающий без согласия государства никаких принудительных действий в отношении него со стороны других государств, международных организаций, иностранных физических и юридических лиц. Концепция функционального иммунитета, согласно которой государство пользуется им лишь в международных публично-правовых отношениях, а в рамках коммерческих отношений выступает наравне с другими лицами, вряд ли когда-либо получит в России широкое распространение.

Но каким бы ни было содержание будущего Закона об иммунитете государства и его собственности, государство вправе в любой момент отказаться от своего иммунитета или ограничить его, причем как полностью, так и частично. Примеров отказа от иммунитета немало. Во многих соглашениях о поощрении и взаимной защите капиталовложений РФ отказалась от своего иммунитета в отношении иностранных инвесторов. Отказ от иммунитета может быть предусмотрен и в соглашении о разделе продукции (ст. 23 Зако-на РФ «О соглашениях о разделе продукции»).

Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования непосредственно осуществляют внешнеторговую деятельность только в случаях, установленных федеральными конституционными законами, федеральными законами, законами и иными правовыми актами субъектов РФ (ст. 11 Закона РФ «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности»). Иной (непрсдпринимательской) деятельностью за пределами р РФ государство вправе заниматься и без специального дозволения, содержащегося в законе.

Что же касается конкретных субъектов, представляющих государство во внешнеторговом обороте, то здесь законодательство практически без изменений следует тем вариантам, которые созданы применительно к внутреннемy обороту.

Денежные обязательства от имени государства принимают на себя Правительство РФ, Министерство финансов РФ и Центральный банк Ц РФ. Согласно ст. 50 Закона «О Центральном банке РФ (Банке России)» этот банк представляет интересы Российской Федерации во взаимоотношениях с центральными банками иностранных государств, а также в международных банках и иных международных валютно-финансовых организациях. Для осуществления своих функций Банк России может открывать представительства в иностранных государствах (ст. 54 того же Закона).

Выступление на внешнем рынке в качестве заемщика, кредитора или гаранта от имени Российской Федерации регламентируется главой 14 Бюджетного кодекса РФ. Государственные внешние заимствования РФ образуют кредиты (займы), привлекаемые из иностранных источников, в том числе облигационные займы, финансовые обязательства гаранта погашения кредита и иные заимствования . Эти заимствования образуют государственный внешний долг РФ. Предоставляемые РФ любым заемщикам кредиты образуют внешние (зарубежные) активы РФ. Государственные внешние заимствования и предоставление государственных кредитов осуществляются от имени Российской Федерации Правительством РФ на основании международных договоров, гражданско-правовых соглашений, выпускаемых ценных бумаг и выдаваемых гарантий. Привлекать внешние займы и выдавать кредиты могут и федеральные органы исполнительной власти, если они уполномочены на то Правительством РФ.

Внешние заимствования не могут превышать предела, установленного федеральным бюджетом на очередной год. Их общая сумма не может быть больше годового объема платежей по обслуживанию и погашению государственного внешнего долга РФ. Перечень внешних займов и гарантий, превышающих 10 млн. долл. США, должен быть предусмотрен в Программе государственных внешних заимствований РФ. Столь же строгие правила установлены и для выдачи государственных внешних кредитов (см. главу 15 Бюджетного кодекса РФ).

Переговоры с иностранными кредиторами по условиям привлечения и использования в экономике РФ финансовых кредитов проводятся Министерством финансов РФ, а товарных и инвестиционных кредитов — Министерством финансов совместно с Министерством экономического развития и торговли РФ и другими заинтересованными министерствами, ведомствами и организациями. Подписание межправительственных соглашений по вопросам привлечения иностранных кредитов и предоставления гарантий осуществляется министром финансов РФ или лицом, уполномоченным Правительством РФ.

Выпуск ценных бумаг, специально предназначенных для распространения на внешнем рынке, предусмотрен постановлением Правительства РФ от 27 сентября 1994 г. № 1107 «Об урегулировании коммерческой задолженности бывшего СССР перед иностранными кредиторами». В этом постановлении речь идет о переоформлении коммерческой задолженности бывшего (ссср, за которую ответственность на себя приняла Российская Федерация, в векселя. Векселя выдаются Министерством финансов от имени Правительства РФ тем кредиторам бывшего СССР, перед которыми возникла эта задолженность, Помимо векселей, Министерство финансов вправе выпускать облигации внешнего облигационного займа. Соответствующие ценные бумаги эмитируются от имени Российской Федерации без регистрации проспекта эмиссии. Все расчеты по ним ведутся в долларах США. Возможность выпуска таких облигационных займов предоставлена и некоторым субъектам РФ. Однако последние должны получить кредитный рейтинг в соответствии с международными стандартами и соблюдать иные ограничения.

Государство является участником инвестиционных соглашений, заключаемых с иностранными инвесторами в соответствии с Указом Президента РФ от 25 января 1995 г. № 73 «О дополнительных мерах по привлечению иностранных инвестиций в отрасли материального производства». Согласно Указу иностраннные инвесторы могут получить льготы, состоящие в уменьшении в два раза таможенных пошлин на ввозимые ими в РФ товары сроком не более чем на 5 лет, если они заключат инвестиционное соглашение с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством РФ. Таким органом является Министерство экономического развития и торговли РФ. Другой стороной инвестиционного соглашения может быть иностранный инвестор, вложивший в уставный капитал российской коммерческой организации не менее 10 млн. долларов США и осуществляющий прямые капиталовложения в отрасли материального производства РФ в сумме не менее 100 млн. долларов США.

Что же касается иных обязательств — относительно движимого и недвижимого имущества, участия в управлении юридическими лицами, то здесь государство представляет Минимущество РФ.

Порядок управления государственным имуществом, находящимся за рубежом, определяется постановлением Правительства РФ от 5 января 1995 г. № 14 «Об управлении федеральной собственностью, находящейся за рубежом». Решения о продаже, мене, залоге, дарении, изъятии недвижимого имущества, находящегося за рубежом и являющегося федеральной собственностью, принимаются Правительством РФ на основании совместного представления Минимущества РФ и федерального исполнительного органа соответствующей отрасли. В таком же порядке принимаются решения о приобретении в федеральную собственность недвижимого имущества и ценных бумаг, долей, паев и акций в находящихся за рубежом юридических лицах. Сдача в аренду недвижимого имущества, являющегося федеральной собственностью и находящегося за рубежом на балансе государственных предприятий и учреждений, за исключением отдельно стоящих зданий, сооружений, неиспользуемых земельных участков, производится: на срок до 1 года — этими государственными предприятиями и учреждениями самостоятельно; на срок до 5 лет — по согласованию с Минимуществом РФ; на срок свыше 5 лет — по решению Правительства РФ. Решения о внесении закрепленного за государственными предприятиями имущества (включая денежные средства), являющегося федеральной собственностью, в порядке оплаты уставного капитала (выкупа соответствующих долей, паев и акций) в юридических лицах, находящихся или создаваемых за рубежом, принимаются государственными предприятиями по согласованию с Минимуществом РФ и федеральным исполнительным органом соответствующей отрасли. В то же время учредителем и участником от имени Российской Федерации в находящихся за рубежом юридических лицах выступает Мингосиму-щество РФ, которое вправе по решению Правительства РФ вносить федеральную собственность в их уставные капиталы, за исключением имущества, закрепленного за государственными предприятиями. Последние высту-

'§ 2. Формы участия государства в гражданском обороте 221

лают учредителями создаваемых с их участием за рубежом юридических лиц от своего имени, а не от имени государства. Минимущество РФ также вправе передавать в управление на конкурсной основе юридическим и физическим лицам имущество, не находящееся в оперативном управлении или хозяйственном ведении государственных юридических лиц. Что же касается акций (паев, долей), принадлежащих РФ в имуществе юридических лиц, расположенных за рубежом, то любые действия по распоряжению ими подчиняются тем же ограничениям, что и на внутреннем рынке.

Минимущество РФ является полномочным представителем Правительства РФ по вопросам правопреемства Российской Федерации в отношении имущества бывшей Российской империи, бывшего Союза ССР, в том числе его министерств, ведомств, других организаций и учреждений, а также упраздненных министерств и ведомств РФ в отношении федеральной собственности, находящейся за рубежом, за исключением имущества, переданно-го в оперативное управление федеральным органам исполнительной власти, организациям и учреждениям. Минимущество РФ осуществляет организацию поиска, защиту, надлежащее оформление права собственности РФ на указанное имущество и управляет этим имуществом, а также выдает от имени Правительства РФ доверенности на совершение подобных действий.

Особенностью участия государства во внешнеторговом обороте является то, что органы, которые уполномочены действовать от его имени, могут вступать в соответствующие отношения как непосредственно, так и через посольства, консульства или торгпредства. Последние должны иметь специальные полномочия действовать от имени перечисленных органов, представляющих государство. Таким образом, имеет место двойное представительство. Однако дипломатические и консульские службы могут выступать оу имени государства и непосредственно при совершении сделок для обеспечения своей собственной деятельности за рубежом (аренда помещений, приобретение в собственность недвижимого имущества и т. п. действия), а также некоторых иных сделок. В частности, сделка, заключенная торговым представительством от имени государства, должна обязывать последнее, если ранее государство в международном договоре или посредством одностороннего заявления отказалось от своего иммунитета в отношении такой в. сделки.