4.4. факторы дезинтеграции единого правового и экономического пространства, их природа и формы

4.4. факторы дезинтеграции единого правового и экономического пространства, их природа и формы

Как отмечалось в Послании Президента РФ 1999 г., органы государственной власти ряда субъектов Федерации в одностороннем порядке предпринимают действия, разрушающие единое правовое и экономическое пространство страны, используют в массовом порядке средства так называемого мягкого сепаратизма. Отдельные губернаторы пошли на фактическое «закрытие» своих регионов, предприняли попытки «запереть» товарные ресурсы и административно регулировать цены на предметы первой необходимости. Разумеется, не от хорошей жизни они стали устанавливать свои правила реализации алкогольной продукции и даже создавать собственные золотовалютные резервы, вводить контроль над тарифами естественных монополий и т.п. После отдельных попыток пересмотреть итоги приватизации, перевести в управление регионов объекты федеральной собственности (как это имело место в Удмуртии, Краснодарском крае и других субъектах РФ) усилилась критика федерального Центра и стала обосновываться необходимость проведения собственной региональной налоговой политики.

В таких условиях возникает необходимость внесения изменений в управленческо-правовой статус регионов. Прежде всего речь идет о формировании структуры налоговой системы, использующей модель распределения наличной доходной базы между федеральными, региональными и местными бюджетами; разграничении предметов ведения и распределении функций по финансированию расходов между регионами и, соответственно, перегруппировке расходной части консолидированного бюджета.

Не менее существенным является краткосрочное (текущее) и долгосрочное финансовое выравнивание доходов бюджетов регионов и доходной или фискальной базы, адекватное отношениям реального регионализма. Возникают вопросы повышения эффективности взаимодействия финансовых рынков регионов и межрегиональных финансовых потоков в процессе формирования единого общероссийского финансового рынка. Необходима перестройка действующей параллельно государственному бюджету системы внебюджетных фондов исходя из принципов не только федерализма, но и бюджетного регионализма.

Бюджетная обеспеченность регионов различается весьма существенно. Сложилась относительно устойчивая группа регионов, поступления с территорий которых обеспечивают большую часть доходов государственного бюджета, — Москва, Московская область, Санкт-Петербург, Нижегородская, Самарская, Свердловская, Челябинская области, Ханты-Мансийский автономный округ, Краснодарский и Красноярский края.

В этих условиях особое значение в реализации задач по развитию бюджетных ресурсов регионов придается формированию эффективной модели бюджетного выравнивания за счет специально формируемого фонда финансовой поддержки регионов, доля которого определяется в законе и в федеральном бюджете на соответствующий год. Видимо, потребуется конституционно-правовое закрепление путей выравнивания доходов бюджетов регионов. Необходимо иметь обоснованные расчеты на душу населения (по налогу на прибыль, налогу на добавленную стоимость, подоходному налогу с физических лиц), позволяющие дифференцированно оценивать фактическую доходную базу и налоговые усилия регионов, а также правовое и ресурсное обеспечение их устойчивого развития.

Восстановление управляемости, сочетание элементов централизации и децентрализации становятся приоритетными. Прежде всего необходима единая, отвечающая природе российской государственности нормативно-правовая база, сочетающая в себе нормы Конституции Российской Федерации, с одной стороны, и конституционные (уставные) нормы и законодательство субъектов Федерации — регионов местного самоуправления, с другой стороны.

Все это позволит избежать стремления органов управления регионов к экономической замкнутости, игнорированию исторически сложившихся форм сотрудничества. Каждый регион должен быть заинтересован в улучшении результатов своей деятельности, собственного благополучия и умножении могущества России.

Конечно, в условиях нестабильности, характерной для переходной экономики, ошибочно было бы рассчитывать на неограниченные возможности роста числа юридических норм и законодательных актов, регулирующих статус органов государственного управления в обеспечении региональных и муниципальных интересов. Необходимость общегосударственного регулирования управленческих отношений, которые имеют определяющее значение для функционирования регионов, ощущается в процессе углубления внутрифедерального разделения труда, специализации и кооперации труда субъектов Федерации, межрегиональной интеграции.

В этой связи представляет особый интерес Указ Президенте РФ «О региональной коллегии федеральных органов исполнительной власти». Коллегия создается в целях повышения эффективности деятельности территориальных органов федеральной исполнительной власти, усиления взаимодействия федеральных, региональных и муниципальных органов управления1.

Коллегия является совещательным органом при полномочном представителе Президента Российской Федерации в регионе Российской Федерации (далее — полномочный представитель).

В состав коллегии входят полномочный представитель, а также руководители территориальных органов, действующих на территории региона и ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий.

Руководители иных территориальных органов включаются в состав коллегии полномочным представителем по согласованию с ними.

Если территориальный орган осуществляет свою деятельность на территориях нескольких регионов, то его руководитель вправе по согласованию с полномочным представителем направить для участия в работе коллегии иных сотрудников этого территориального органа.

В пределах своей компетенции коллегия содействует реализации Президентом РФ своих конституционных полномочий по осуществлению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти субъекта (субъектов) Российской Федерации в регионе; согласованному выполнению территориальными органами стоящих перед ними задач; совершенствованию взаимодействия территориальных органов и органов государственной власти субъекта (субъектов) Российской Федерации, исключению дублирования в их работе.

Основными функциями коллегии являются анализ экономической, политической и социальной ситуации в субъекте (субъектах) Российской Федерации и представление необходимых предложений полномочному представителю; рассмотрение экономических, социальных и иных вопросов, связанных с развитием региона и входящих в компетенцию территориальных органов; разработка и утверждение согласованных планов совместной де 

См.: Собрание законодательства Российской Федерации. — 1998. № 22. Ст. 2407.

етельности территориальных органов; рассмотрение предложений органов государственной власти субъекта (субъектов) Российской Федерации и соответствующих органов местного самоуправления, а также общественных объединений и граждан по вопросам, отнесенным Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами к компетенции Президента Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти; информирование в установленном порядке органов государственной власти субъектов Российской Федерации и граждан о деятельности федеральных органов исполнительной власти.

Исходя из территориальной целостности Федерации необходимо сосредоточиться на обеспечении эффективного регионального и муниципального управления сферами обслуживания населения, производственной инфраструктуры местного значения, строительного комплекса, природоохраны. Эти и другие виды деятельности непосредственно связаны с повседневной жизнью населения регионов. Укреплению регионально-правового статуса органов управления краев, областей, автономий, городов и районов способствовала бы разработка законодательства о региональном развитии государственного и муниципального управления. Это позволило бы им привести структуру управления в соответствие с новым содержанием отношений власти в регионах.

Первичность содержания в данном случае должна реализовы-ваться не столько путем приспособления структур к содержанию регионально-правовых функций, фактически выполняемых органами государственной и муниципальной власти субъектов Федерации, сколько путем своевременной замены устаревшего содержания новым, отвечающим действию правового статуса органов управления в регионах России.

Негативные последствия принятия федеральных решений без учета ситуации в регионах видны на примере Указа Президента РФ от 8 мая 1998 г. «О совершенствовании работы государственных электронных средств массовой информации»1. Указ принят без учета того факта, что региональные государственные и радиовещательные ком-панииучреждались совместно с исполнительными органами государственной власти субъектов РФ и в течение многих лет финансируются и оснащаются не только из федерального, но и из региональных бюджетов. Это дает право субъектам РФ на часть их имущества и, как минимум, научастие в соучреждениидочерних предприятий в ГТРК

1 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. — 1998. — № 24. Ст. 266.

на своих территориях. Реализация названного Указа без учета этого важнейшего положения ведет к отказу большинства субъектов РФ от финансирования деятельности региональных телерадиокомпаний, что вызывает фактическое прекращение деятельности многих из них.

Новое законодательство субъектов РФ призвано рассматривать регион как систему саморегулирования, стимулирующую развитие его ресурсов по количественным и качественным параметрам. Разработка новых регионально-правовых институтов, норм и актов, как нам представляется, возможна на базе Основ законодательства о внутрирегиональном устройстве субъектов Федерации, которые были бы сориентированы на регионально-правовой механизм и оптимальную модель развития законотворчества субъекта Федерации. Ядро этого развития составили бы основы регионального законодательства Российской Федерации. На федеральном уровне целесообразно принять программу правового обеспечения самоуправления и саморегулирования ресурсов в системе регионального управления. В этой программе определялись бы структура и содержание пакета нормативных актов органов управления на региональном и муниципальном уровнях.

Региональный подход к использованию правовых ресурсов саморазвития власти позволяет сформулировать четкие правовые принципы, нормы и институты регулирования предпринимательской деятельности. Термин «предпринимательское законодательство» является новым для нашей страны. Он применяется наряду с привычным ранее термином «хозяйственное законодательство». Разумеется, могут быть и иные модификации. В официальной классификации отраслей законодательства, утвержденной Указом Президента РФ от 16 декабря 1993 г. и опубликованной в новом варианте в январе 1995 г.1, выделяются «законодательство о предприятиях и предпринимательской деятельности», «законодательство о сельском хозяйстве», «законодательство о земле».

В то же время некоторые юристы отвергают необходимость самостоятельного регулирования предпринимательской деятельности, мотивируя это тем, что сложившееся ранее хозяйственное законодательство закрепляло административные методы управления, а потому специальное правовое регулирование предпринимательской деятельности в современных условиях нецелесообразно. При этом указывается, что сформированная в период плано 

См.: Собрание законодательства Российской Федерации. — 1995. № 1. —Ст. 46.

вой экономики концепция хозяйственного права является «несо-стоятельной»1, что этой концепции были присущи «административно-командные правовые формы»2.

Однако в действительности дело обстоит иначе. Смысл концепции хозяйственного права периода плановой экономики состоял не в поддержке административно-командных форм управления, а напротив, в замене административно-командных методов экономическими методами руководства хозяйственной деятельностью. Разумеется, сделать это было весьма трудно в условиях действия в тот период Основ гражданского законодательства 1961 г., которые исходили из безусловного приоритета административного акта над договором, что создавало благоприятные условия для хорошо известного администрирования в экономике регионов.

Несмотря на это, в науках административного права того времени были теоретически обоснованы предложения о договорах между предприятиями и органами управления, об ответственности вышестоящих органов перед предприятиями за причиненный им ущерб, о внедрении принципа законности в отношения по руководству экономикой, о рассмотрении государственным арбитражем споров не только по горизонтали, но и по вертикали. Известно, что многие предложения, разработанные в этих отраслях науки, были использованы в законодательстве о промышленности, сельском хозяйстве, строительстве и способствовали расширению прав предприятий даже в условиях централизованной системы управления. Однако подготовленный в те годы проект Хозяйственного кодекса, направленный на внедрение законности в управление экономикой, был отвергнут.

Таким образом, в рассматриваемый период концепция хозяйственного права помогала бороться с административно-командными методами управления экономикой, но вовсе не означала полное правовое обеспечение регионального регулирования экономики.

Этот момент имеет сейчас особенно важное значение для субъектов Российской Федерации. Дело в том, что переход к ры 

См.: Дозорцеп В.А. Проблемы совершенствования гражданского права Российской Федерации при переходе к рыночной экономике// Государство и право. — 1994. — № 1. — С. 27. См.: Алексеев С.С. Гражданский кодекс и бацилла «всевластия» // Российская газета. — 1994. — 30 июня.

ночной экономике первоначально воспринимался многими экономистами как полный отказ от государственного управления и регулирования хозяйственной деятельности, как полное саморегулирование предпринимательства. На этом базировалась и «шоковая терапия», приведшая к дестабилизации экономики. Сейчас наступает осознание того, что региональное регулирование при переходе к рыночной экономике в нашей стране необходимо, в предпринимательском законодательстве нельзя односторонне ориентироваться только на частные интересы, они должны сочетаться с публичными интересами в народном хозяйстве.

Сочетание публичных и частных начал особенно ярко проявляется в сфере государственного предпринимательства, когда хозяйствующая деятельность ведется на базе государственной собственности. Нельзя забывать, что, несмотря на широкую приватизацию государственных предприятий, они в определенных пределах сохраняются, составляя основу для регионального регулирования экономики.

Территориальные начала могут проявляться и в других формах.

Так, в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 1994 г. «О сети региональных агентств поддержки малого бизнеса» в 1995 г. в 21 регионе Российской Федерации были созданы негосударственные региональные агентства поддержки малого бизнеса. Они занимаются обучением и консультированием предпринимателей, проведением экспертизы предпринимательских программ и проектов, информационным обеспечением малого предпринимательства, оказанием помощи субъектам малого предпринимательства в подготовке и регистрации их учредительных документов'.

Возможны различные варианты организационного обеспечения связей федеральной исполнительной власти с территориями регионов: создание органов, специализирующихся на промышленном, сельскохозяйственном, строительном и других направлениях и связях; образование подразделений в составе заинтересованных органов; возложение соответствующих функций на орган или его подразделение; образование формирований из представителей регионов и вышестоящих органов для выработки согласованных решений и т.д.

См.: Российская газета. — 1995. — 17января.

4.5. Правовые ресурсы согласования экономических интересов федерального Центра и регионов РФ

Существенный ресурс для интеграции федеральных и региональных интересов заключает в себе программно-целевое регулирование региональной экономики. В использовании территориального и программно-целевого принципов регулирования следует избегать крайностей. Действительно, на разных уровнях власти многие отдают предпочтение этим принципам, усматривая в укреплении регионального регулирования магистральное направление развития государственной региональной политики. Но нельзя забывать, что местничество, безграничный регионализм ничем не лучше ведомственности, и поэтому они плохо вписываются в рыночные отношения. Симптомы регионального сепаратизма и монополизма могут иметь опасные последствия для общества, если не будут своевременно устранены.

Существование единого мощного Российского государства возможно при условии реальной самостоятельности, границы которой характеризуют правильное соотношение федеральных и региональных интересов в управленческой практике: с одной стороны, мощные регионы с экономически самостоятельным и развитым хозяйством, с другой — верховенство федеральных законов на всей территории России.

Современная мировая экономика не может развиваться без опоры на твердый и устойчивый во временном аспекте правовой базис регулирования. Поэтому, вступая на путь преобразований, необходимо выработать систему правовых норм, которые одинаково соответствовали бы как теории правового государства и экономического развития, так и особенностям внутренней политики в регионах.

Не менее важным представляется и следующее обстоятельство. Во время осуществления реформ население регионов, производя сельскохозяйственную продукцию для нужд села, должно вместе с тем снабжать городское население продуктами питания. В противном случае возможность социальных потрясений резко возрастет, прежде всего на региональном уровне. С точки зрения этих задач и ожиданий резко возрастает значение продовольственного обеспечения на всех уровнях — и федеральном, и региональном.

Управленческо-правовая теория, сельскохозяйственная политика государства и продовольственная автономность страны напрямую затрагивают интересы регионов (особенно аграрных) и, следовательно, не могут не сказаться на ходе реформ в целом. Деле в том, что правовая наука имеет многолетнюю историю изучения этих процессов. Если право как совокупность юридических норм предписывает поведение субъектов в области государственного управления, то наука права исследует соответствие этих прав научным принципам.

Механизм свободного рынка оказывается недостаточным даже с точки зрения макроэкономической устойчивости, особенно в условиях кризисного развития самой структуры правовых отношений в сфере экономики (субъектов, объектов, содержания правоотношений, юридических актов). Рынок порождает новые функции и институты права — формирование рынка продукции, государственные агенты, осуществляющие государственное регулирование этого рынка, лизинг, залог, финансовая и банковская системы, требующие не только федерального, но и регионального закрепления и конкретизации. В этих условиях за производством товаров и услуг общегосударственного потребления требуются контроль и регулирование со стороны органов как федерального, так и регионального управления. При этом рыночные отношения не заменяются административно-командными. В экономической жизни действует особый — региональный вид регулирования, выполняющий следующие функции:

составление регионально-экономических планов-прогнозов (индикативных планов) и государственных программ, определяющих основные масштабы, пропорции и цели производства;

формирование региональных решений и принятие нормативных актов, непосредственно затрагивающих структуру, финансирование и связанных с распределением централизованных инвестиций и иных контролируемых государством ресурсов;

• выработка и применение системы государственных регуляторов — налогов, дотаций, компенсаций, ценообразования, налоговых и кредитных льгот, таможенных правил с учетом мнения региональных властей.

Регионы нуждаются не столько в очередной реорганизации управления, сколько в значительном и стабильном увеличении валового производства, чтобы насытить рынок собственными продовольственными товарами в соответствии со спросом потребителей. Разработка модели регионального регулирования экономики с соответствующим организационно-правовым механизмом является частью правового регулирования экономики регионов.

В субъектах Российской Федерации необходимо иметь ряд научно обоснованных региональных программ и правовых актов, выполнение которых обеспечивает жизнедеятельность самоуправляемых хозяйств и предприятий, включая правовые акты глав администраций областей, касающиеся гарантий устойчивости минимальных цен на сельскохозяйственную продукцию, финансовых льгот и создания сети лизинговых договоров. Отсутствие рациональных организационно-правовых форм хозяйствования в регионах подчеркивает необходимость разработки модели правового регулирования региональной экономики с обязательным учетом недостатков проведенной в стране приватизации.

В Послании Президента РФ 1999 г. указывается на необходимость использования всех имеющихся в распоряжении органов власти средств не только для борьбы с экономическим и правовым сепаратизмом регионов, но и для предупреждения возникновения подобных ситуаций. В условиях недостатка у федерального Центра законодательных и административных ресурсов необходимо принять нормативные правовые акты, в том числе и соответствующие законы, об ответственности выборных лиц субъектов Российской Федерации за действия, нарушающие Конституцию Российской Федерации.

Политическая ответственность региональных и местных властей должна наступать в случае явных провалов в использовании имеющихся ресурсов, в том числе и в проведении экономической политики, в случае невыполнения предвыборных обещаний. Эта ответственность может наступать только при определенных условиях (отзыв избирателями или досрочные выборы по инициативе представительных органов) и регулироваться законодательством субъектов Российской Федерации. В случае же грубейшего нарушения Конституции и федерального законодательства надо использовать меры государственно-правовой ответственности (досрочное прекращение полномочий, возбуждение уголовных дел и др.).

Правовое государство не приемлет противопоставления интересов отдельных регионов общегосударственным интересам, действия управленческого механизма отдельного субъекта РФ, нацеленного на конфронтацию, напряженность в его отношениях с другими субъектами.

С целью упорядочения территориальных отношений в будущую Комплексную программу ресурсно-правового обеспечения саморазвития власти в регионах целесообразно включить специальный раздел о роли органов государственного управления регионов в правовом обеспечении перемещения товаров, услуг и фи нансовых средств, включая правообеспечивающие меры по разви тию межрегионального товарного рынка. В этой программе былс бы уместным также отразить и другие актуальные вопросы: пересмотр и упорядочение массива нормативных актов регионального характера; обновление содержания важнейших актов о правительстве (администрации) субъекта Федерации и его органах, формировании и реализации целевых комплексных программ, сочетании общенормативных актов с уточнененными в последующем соответствующими локальными правовыми актами; подготовка принципиально новых законодательных актов в регионально-управленческой сфере.

Параллельно с разработкой данной программы необходимо принять федеральный закон об общих принципах регулирования регионально-управленческих отношений, в котором получили бы дальнейшее развитие и территориальные связи, и более полная реализация преимуществ внутрироссийского разделения труда, и научно обоснованная региональная политика, и гласность в межрегиональных связях. Принятие этого закона обеспечило бы знание о том, как должен развиваться каждый регион, какое место он занимает в территориальном жизнеобеспечении, разделении труда и организации производства.

Приведя в соответствие с конституционным правом статус каждого органа государственного и муниципального управления, такой закон позволил бы определять системные характеристики регионального управления, их институциональные, функциональные и организационные аспекты. В экономической сфере это открыло бы пути наращивания выпуска средств производства для собственных нужд регионов и муниципальных образований.

Для успешного выполнения функций государства и его региональной политики — от познания связей региона, государства, общества до определения социальной эффективности регионально-управленческих решений и действий необходимо целенаправленно развивать управленческие отношения. Особое внимание субъекты РФ уделяют взаимовлиянию новых регионально-управленческих отношений, обусловленных реформированием, главным образом созданием, рынка. Именно такие отношения, имея социальную направленность, наполняют рыночную экономику большими потенциальными возможностями, своевременно на основе права приспосабливая народное хозяйство к изменившимся условиям регионов.

В условиях нестабильности и кризиса, характерных для переходного этапа, ошибочно было бы рассчитывать на неограниченные возможности роста числа юридических норм и законодательных актов в сфере регионального управления.

Оправданным является расширение круга региональных отношений, урегулированных путем заключения основанных на законе муниципальных, региональных, межрегиональных договоров, создания совместных структур управления и проведения мероприятий, которые отвечают принципам концентрации права в тех органах, где могут наиболее полно определяться запросы местного населения и эффективные пути их удовлетворения. Требуют постоянного внимания реализация региональных целевых программ, действие финансово-кредитной системы, внешнеэкономическая деятельность регионов.

Исходя из территориальной целостности государства, пути укрепления которой следовало бы «прописать» в комплексной программе ресурсно-правового обеспечения саморазвития власти в регионах, возникает необходимость улучшения регионального и муниципального управления в сферах обслуживания населения, производственной инфраструктуры, строительного комплекса, природоохранной и других видов деятельности, непосредственно связанных с жизнью населения регионов.

Укреплению регионально-правового статуса органов государственной власти краев, областей, автономий, городов и районов способствовало бы принятие федерального закона о саморазвитии государственного и муниципального управления в условиях Российской Федерации. Это позволило бы привести структуру управления в соответствие с демократическим содержанием государственной власти, своевременно заменить устаревшее содержание новым, отвечающим условиям конституционной защиты и национальной безопасности России. В этом законе следовало бы охарактеризовать регионально-управленческие отношения как особый вид общественных отношений, возникающих в процессе государственного управления, региональной саморегуляции и местного самоуправления.

К сожалению, современное состояние правового регулирования регионально-управленческих отношений не соответствует потребностям преобразований, возникающих в процессе управления. Именно поэтому в данном законопроекте нужен комплексный анализ характера и форм регулирования этих отношений с точки зрения единства правовых институтов, их совершенствования. Большое место в нем следовало бы отвести показу реальной воздействия права на эти отношения, раскрытию таких понятий как «правовое воздействие» и «правовое регулирование», их ролк в механизме регионально-управленческих отношений.

Наряду с этим назрела необходимость разработки правовых основ введения прямого федерального правления на территории регионов, где нарушаются конституционные принципы, попираются права и свободы человека, сознательно не используются местные ресурсы. Для этого необходимо как можно быстрее законодательно закрепить систему инструментов федерального контроля за законностью нормативных актов субъектов Федерации. Она могла бы предусмотреть, в частности, ведение федерального регистра правовых актов субъектов Федерации и установление санкций за умышленное неподчинение должностных лиц правовым актам федеральных органов власти.

Требуется разработать механизм реализации решений Конституционного Суда Российской Федерации о признании неконституционными нормативно-правовых актов субъектов Федерации, противоречащих федеральному законодательству, вплоть до роспуска органов власти, не выполняющих решений Конституционного Суда.

Конечно, ослабление регионального исполнения и контроля автоматически не компенсируется повышением самосознания граждан и должностных лиц. Экономический механизм возмещения причиненного вреда не заработал в полную силу и пока не оправдывает возлагаемых на него надежд. Общественные организации, пользующиеся в прошлом десятилетии авторитетом и популярностью, сегодня практически не функционируют. Надо отметить и тот факт, что субъекты Федерации проводят во многом эгоистическую политику, вызванную прежде всего многолетней политикой развития экономики на затратных началах.

Взаимное согласование интересов федерального Центра и регионов — важнейший ресурс саморазвития власти, соблюдения основополагающих принципов федеративных отношений и уважения прав и самостоятельности субъектов Федерации.

Не менее важно ограничить возможности федерального Центра незаконно вмешиваться в дела субъектов Российской Федерации, принимать экономически необоснованные решения, возлагающие на региональные и муниципальные власти обязательства, которые они не в состоянии выполнить.

Самостоятельность субъектов Российской Федерации может быть реальной в том случае, если функции федеральной власти сационально соотносятся с правовым и материальным содержанием полномочий органов государственной и муниципальной власти всех субъектов РФ. При наличии соответствующих полномочий представительных органов государственной власти регионов остается возможность, с одной стороны, самим изыскивать пути их материализации, а с другой — рассчитывать на поддержку всей Федерации. Вопрос о воплощении полномочий субъектов Федерации — это вопрос о саморегулировании полномочий внутри самих республик, краев, областей, автономий, Москвы и Санкт-Петербурга, исключающий диктат Центра.

Неразвитость правовых отношений в регионах и ее последствия (организованная преступность, теневая экономика, коррупция) вовсе не предполагают возвращение к сверхцентрализации и отказ от разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов. Правовая защищенность региональных процессов нереальна без их приведения в соответствие с условиями, в которых находится вся Федерация. Надо последовательно расширять компетенцию органов государственного управления субъектов Федерации в сфере регионально-управленческих отношений.

Углубление тенденции потери управляемости экономикой и в целом страной не может быть преодолено ни «подчищением» законодательства, ни попытками достичь политических компромиссов между Федерацией и ее субъектами. Необходима законодательная модель, отражающая экономические, правовые и политические ресурсы саморазвития регионально-управленческих отношений. Предстоит преодолеть неопределенность как минимум трех аспектов: статус органов управления государственной собственностью Федерации, государственной собственностью субъектов Федерации и муниципальной собственностью, включая собственность на природные ресурсы; налоговые полномочия и ответственность сторон (государство, предоставляя кому-то финансовые средства, должно контролировать, как они расходуются); сущность и задачи единой исполнительной вертикали1.

Принципы, позволяющие преодолеть указанную неопределенность, общеизвестны, но не конкретизированы в законодатель 

1 См.: Проблемы развития российского федерализма. «Круглый стол» Совета Федерации. Вып. 2. — М., 1996. — С. 26—28.

стве — это единство правовых и экономических основ построеня отношений между Федерацией и ее субъектами, выбор адекватной российским реалиям модели бюджетного федерализма, гарантия общефедеральной защиты граждан и местного самоуправления, право субъектов Федерации на особую региональную систему отношений с федеральным Центром, но без ущерба для других субъектов Федерации.

Разработкой отечественной модели взаимодействия органов государственного управления в системе «Российская Федерация — ее субъекты — местное самоуправление» занимается масса специалистов, действующих главным образом в двух направлениях: одни пытаются найти юридически безупречную формулу данного взаимодействия; другие предлагают решить задачу на основе укрупнения сетки административно-территориального деления страны. Оба направления будут иметь практическое значение только при ориентации на федерализацию общественных отношений, в рамках которых интересы государства были бы прямой проекцией интересов граждан, населяющих его субъекты.

Признано, что федерализм предполагает соблюдение некоторых общеобязательных принципов, систематизированных (кодифицированных) на общегосударственном уровне. Помимо обеспечения равноправия субъектов Федерации (прежде всего во взаимоотношениях с федеральной властью) и верховенства федерального права (без чего не могут функционировать единые социально-экономические и политические системы страны) федерализм предполагает предоставление каждому гражданину Федерации на территории каждого субъекта Федерации тех же прав и возможностей, что имеют граждане на территории других субъектов Федерации. Обеспечить это возможно не только организационно-правовыми методами, но и обоснованием модели российского регионализма, обеспечивающей единство страны и учет интересов субъектов Федерации, их органов управления.

В Послании Президента РФ 1999 г. было обращено внимание на большие различия в порядке организации и деятельности территориальных органов федеральных министерств и ведомств, дублирование функций, излишние расходы на государственное управление. Эффективный мониторинг деятельности территориальных органов также до сих пор не налажен. Нередко между территориальными подразделениями, действующими в одном субъекте Федерации, отсутствуют необходимая согласованность и координация, хотя именно на территориальные подразделения возлагаются функции федерального контроля, в том числе за расходованием бюджетных ресурсов и исполнением решений федеральных органоввласти.

Центр не проявляет должной активности при подборе кадров а структурах федеральной власти в регионах, не обеспечивает их надлежащим финансированием, перекладывая часть расходов на субъекты Российской Федерации, не учитывая при этом их особенности и мнения руководителей регионов. По мнению Президента РФ, применительно к предметам совместного ведения (Федерации и ее субъектов) можно постепенно, на протяжении нескольких лет, перейти к исполнению федеральных функций органами государственной власти субъектов Федерации. Разумеется, контрольные и, самое главное, надзорные полномочия не могут быть переданы органам государственной власти субъектов РФ.

Не осознав, что демократия ничего общего не имеет со вседозволенностью и безответственностью, кадры государственного аппарата на местах нередко отдают предпочтение администрированию. Перспективное развитие все чаще остается на втором плане. В силу того что сокращение управленческого персонала происходит крайне медленно, имеют место типичные недостатки: ссылки руководителей на инструкции; самовольное расширение отдельными руководителями своих прав, вплоть до вмешательства в дела предприятий и целых регионов; параллелизм и дублирование функций различных министерств, ведомств и хозяйствующих организаций на местах. В то же время возникают фактически никем не управляемые участки деятельности. В ряде мест оправданный интерес к экономико-математическим методам заслонил не менее необходимые инструменты, какими являются нормы и нормативы должностных инструкций, методические указания, положения о подразделениях управленческого аппарата.

Органы власти субъектов Федерации подчас придают важное значение структуре управления вообще, а не каждой ее части в отдельности — ступенчатости, звенности, организационным связям, соподчиненности, характеру распределения функций управления, структуре персонала (соотношение руководителей и исполнителей, инженеров и техников, специалистов). В этом случае управленческая структура поверхностно связывается с разделением труда работников аппарата, его нормированием, методами, техникой личной работы, уровнем квалификации кадров.