6.1. концепция электронного правительства

6.1. концепция электронного правительства

Под влиянием Интернета и связанных с ним технологий меняется сам способ общения между людьми. Важно проследить, каким образом эти процессы воздействуют на деятельность правительства — одного из основных субъектов макроэкономики.

Здесь происходят приблизительно те же самые изменения, которые рассматривались нами в связи с управлением фирмой. Трактовка государства как крупной корпорации весьма современна, черпая свои истоки в теории общественного выбора. Вновь можно подчеркнуть актуальность методологии сетевого анализа в связи с подходом американского социолога Д. Ноука, который рассматривает политические системы как социальные сети и, соответственно, предлагает использовать структурный анализ при изучении таких социально-политических феноменов, как процесс голосования, социальные движения, роль элит, международные отношения и т.д.1 При этом отдельные

1 Knoke D. Political Networks The Structural Perspective. — P. 7—9.

115

Анализ звеньев политической системы (сетевой подход)

звенья политических систем могут быть представлены через сетевой подход так, как это показано в табл. 6.1.

Источник: Knoke D. Political Networks: The Structural Perspective / D. Knoke. — New York: Cambridge University Press, 1990. — P. 204.

Как видно из табл. 6.1, происходит модификация одних и тех же моделей поведения при продвижении от микроуровня к макроуровню. Используя сетевой подход, можно применить научный аппарат анализа микроструктуры к анализу макроструктуры, что используется в экономической теории достаточно часто.

Сегодняшнему государству присущи все основные признаки, которые свойственны крупной корпорации: государство обладает бюджетом, доходами и расходами, «акционерами» и «клиентами» в одном лице, которыми являются граждане. Следовательно, перед современным государством в известном отношении стоят те же самые задачи в смысле изменения системы управления, какие стоят перед фирмой в условиях информационного общества: повышение эффективности производства посредством использования новых моделей управления. Соответственно, государство начинает использовать методы, сходные с теми методами, которые использует фирма. Например, точно так же, как современная фирма стремится максимально изучить своих существующих и потенциальных клиентов и развивать персонализированный маркетинг, государство стремится получить максимум информации о своих гражданах и наиболее эффективно реализовывать свои конституционные задачи. Формируются различные сетевые подходы в области государственного управления; многие авторы высказывают мысль о том, что чрезмерно централизованные структуры оказываются не в состоянии реагировать с необходимой скоростью на многообразные изменения современного мира, причем это справедливо как для отдельных фирм, так и для правительств и наций1.

Прежде всего мы намереваемся проанализировать концепцию электронного правительства, появившуюся не так давно в зарубежной и российской научной литературе.

По мере распространения информационн^гх технологий меняется сама природа общественной жизни и та роль, которую играет в ней правительство. Можно выделить целый ряд причин, в силу которых правительство вынуждено менять спектр услуг и способ их предоставления.

Во-первых, следует отметить сложность фискальных процессов. Возникла потребность в большей гибкости и мобильности работы общественных служб в данной сфере. В экономической теории существуют так называемые «золотые требования», предъявляемые к идеальной налоговой системе (гибкость, прозрачность, нейтральность, административная простота и др.), и информационные технологии позволяют добиться их реализации гораздо быстрее путем сокращения трансак-ционных издержек общения налогоплательщиков с налоговыми органами.

1 См., например: HowellD. The Edge ofNow: New Questions for Democracy in the Network Age / D. Howell. — London: Macmillan, 2000. — P. 4.

Во-вторых, возросло количество лиц, имеющих доступ в Интернет и даже предпочитающих электронные способы общения с государственными органами. Соответственно, современные услуги, в том числе услуги государственных служб, ориентируются на меняющего свои запросы потребителя, предоставляют ему гораздо более широкий спектр услуг, диверсифицированные формы их подачи.

В-третьих, усиление процессов глобализации — еще одна причина, в силу которой правительства отдельных стран реагируют на последние технологические тенденции, обеспечивая тем самым соответствие данным мировым тенденциям.

Принимая во внимание все отмеченное выше, мы приходим к выводу, что изменения в физическом и виртуальном мире затрагивают традиционные устои государственной деятельности в тех или иных сферах социально-экономической жизни. Новые технологии связывают неразрывной нитью правительства, рынки, гражданское общество. Разрастание средств массовой информации и развитие Интернет-технологий повышают степень ответственности правительства перед обществом и позволяют гражданам оказывать большее влияние на процесс принятия решений правительством. Степень асимметричности доступа к информации со стороны правительственных органов и отдельных граждан в условиях функционирования глобальной Сети определенно снижается. Кроме того, Интернет уменьшает роль традиционных посредников в рыночных трансакциях и увеличивает значение непосредственного общения, позволяя организовать его в реальном времени. Тем самым можно говорить о демократизации процедур принятия решений в условиях цифровых технологий.

Интернет в техническом отношении является воплощением либеральной экономической модели. Как известно, основная отличительная Черта либеральной модели — наличие гражданского общества, а гражданское общество в широком смысле предполагает самоорганизацию граждан без участия государства. Если на более раннем этапе развития общества принято было говорить о становлении либеральной модели на основе правовых рамок и изменения политической системы, то теперь акценты сместились в сторону экономики и, прежде всего, — свободного рыночного механизма. «Спонтанный порядок» Ф. Хай-ека — именно та система, на базе которой вырастает подлинный политический либерализм, а Интернет как раз представляет собой такой идеально в техническом отношении организованный рынок, спонтанное пространство, позволяющее реализовать либеральные идеи и ценности. Интернет по самой своей сути ассоциируется с многомерностью, множественностью, свободой. Современные потоки информации не знают границ, следовательно, способствуют становлению открытого общества. Примечательно, что все известные истории закрытые общества (тоталитарные, авторитарные режимы) стремились ограничить информацию, ее распространение. Именно поэтому есть смысл говорить об Интернете как о технологической основе современного демократического устройства общества. Но при этом необходимо также иметь в виду, что электронное правительство не означает одновременного достижения идеалов демократии. Технологии меняют формы регулирования, но сами по себе они не меняют его сути.

Здесь мы позволим себе привести достаточно длинную цитату из работы А. Нормана, которая, на наш взгляд, как нельзя лучше отражает сказанное: «По мере расширения возможностей коммуникационной системы возрастает степень осуществимости прямой демократии. Однако ключевой вопрос заключается в том, улучшит ли прямая демократия деятельность правительства. В конце концов, избиратели — это связанные своими представлениями рациональные субъекты (bounded rational beings), обладающие ограниченными ресурсами, которые они могут инвестировать в процесс выбора между политическими альтернативами. И по мере того, как увеличивается сложность правительственной организации, увеличивается также количество ресурсов, которые избиратели должны потратить на осуществление информированного выбора. Даже в том случае, если будут подготовлены базы данных, предоставляющие избирателям полную информацию, избирателям потребуется большее количество времени для ее анализа. Точно так же, как лица, принимающие законодательные решения, редко детально разбираются в вопросах за пределами своей специальности, средний избиратель вряд ли будет стараться получить информацию по вопросам, которые прямо его не затрагивают. Следовательно, прямая демократия с малой степенью вероятности может снять проблемы предвзятости в ходе принятия реше-ния»1.

Аналогичное мнение мы встречаем у Г. Малгана, который подчеркивает контролирующие возможности Сети, а следовательно, расширение потенциальных возможностей осуществления демократических процедур, когда деятельность правительственных органов становится в большей степени подконтрольной для граждан, однако при этом он указывает на ограниченность таких возможностей: «Демократия всегда основывается на материальной базе, которая обеспечивает время и ресурсы для участия в демократическом процессе. Важно, что такая материальная база, похоже, гораздо более значима, нежели применяемые технологии»2.

По мнению американского социолога С. Серно, у современного глобального общества есть два возможных варианта развития: усиление власти глобальной элиты над все более обширным пространством или сетевая демократия, предполагающая взаимопереплетение прав и обязанностей3.

Электронная открытость информации, если она носит односторонний характер в условиях недемократичных государств, может в итоге привести к усилению жесткого контроля над обществом со стороны государственных органов, а не к либерализации общественных отношений. Это демонстрирует пример Сингапура, который лидирует по эффективности использования электронных методов управления, но не является при этом страной с демократическими традициями. Электронные технологии могут сделать возможности контроля для государственных органов более доступными, но не увеличить при этом степень отчетности этих органов перед гражданами.

Очень важно учитывать происходящие параллельно про1 Norman A.C. bformation Society: An Ecoromic Theory of Discovery, Invention, and Innovation. — P. 246—247.

Mulgan G.J. Communications and Control: Networks and N^Economies of Comimt^cation.—P. 68.

Semau S. Bound: Шщ in the Globalized Word / S. Sernau — BoomHd, Conn.: Kurmrki Press, 2000. — P. 216.

цессы глобализации и локализации. В докладе Мирового Банка в сентябре 2000 г. прямо отмечается: «В 2000 г. мы наблюдаем два феномена. Один из них — растущая интеграция экономик различных стран (глобализация). Другой — растущее желание людей участвовать в управлении своими странами (локализа-ция)»1. Оба процесса подвергаются и одобрению, и критике. Глобализация вызывает одобрение благодаря тем возможностям, которые она открывает: доступ к новым технологиям, на новые рынки, а как следствие — рост производительности труда и жизненного уровня. Но она подвергается критике, поскольку вызывает обострение конкуренции, приток иностранного капитала. Локализация, с одной стороны, способствует активному участию граждан в процессах управления, что оценивается как положительное явление, но, с другой стороны, может приводить к макроэкономической нестабильности в результате не всегда ответственной политики местных властей, что оценивается как отрицательное явление. Общий вывод в вышеупомянутом докладе следующий: «Самое лучшее — не ругать и не хвалить глобализацию и локализацию. Эти явления надо не игнорировать, а стараться использовать»2. А чтобы наиболее эффективно их использовать, правительствам необходимо найти новые способы работы и общения с населением, новые способы распределения обязанностей и новые виды услуг, адресованных населению.

Итак, ответом на все эти происходящие процессы является возникновение электронного правительства, или, как его еще иногда называют, «электронного управления государством». Далее мы будем использовать первый термин как более традиционный.

Что понимают в научной литературе под электронным правительством? Есть много определений этого понятия, но мы предполагаем остановиться на следующей достаточно широкой его трактовке: это такая система государственного управления, которая предполагает использование современных информационных технологий.

1 Partnership for Development: the Word Bank 2000 // Wash.: Wold Bank: IMF. 2000. -P. 55.

2 Там же. — P. 61.

Если все электронное пространство разделить на сегменты по уровням взаимодействия, как это мы рассматривали в предыдущей главе в табл. 5.1, то электронное правительство займет верхнюю строку, то есть взаимоотношения в сегментах G2G, G2B, G2C, а также обратные связи по линиям C2G и B2G.

Что касается общения правительства с населением, то речь идет, прежде всего, об информационных услугах правительства: размещение в Сети веб-сайтов министерств и ведомств, информирование граждан о правовых и политических процессах в стране.

В последнее время все чаще говорят о широких возможностях, которые дает Интернет в ходе организации взимания налогов. Процесс взимания некоторых налогов (например, налога с продаж или НДС) требует больших издержек, поскольку налоговые поступления осуществляются ежемесячно или ежеквартально, поэтому неудивительно, что налоговые службы оказываются лидерами электронизации своих услуг. Во Франции, например, компании и отдельные граждане могут уплачивать через Интернет подоходные налоги, местные налоги, налоги на собственность, взносы на социальное страхование. В Ирландии через Сеть собирается НДС и налог на фонд заработной платы, а налогоплательщики имеют возможность наблюдать за состоянием своих платежей в онлайновом режиме. В США служба, занимающаяся внутренними доходами (Internal Revenue Service), располагает самым посещаемым веб-сайтом среди веб-сайтов общественных служб, и около одной трети налоговых поступлений было собрано в 2000 г. посредством Сети, но дальше всех в этом процессе продвинулась Австралия, где 75\% всех подоходных налогов собираются через веб-сайт Австралийской налоговой службы (Australian Tax Office)1.

Электронная система платежей позволяет сократить количество ошибок, свойственных бумажной форме организации платежей, ускоряет процесс обработки информации, облегчает уплату налогов для налогоплательщиков. Если в период формирования налоговых систем основной функцией налоговых служб является принуждение к уплате и контроль за исполне 

1 Holmes D. eGovemment eBusiness Strategies for Government. — P. 18—19.

нием налоговых обязательств, то в условиях устоявшихся налоговых правил развитых стран основной функцией становится подсчет и административные задачи, то есть в условиях глобальной информационной экономики мы можем говорить об изменении концепции налоговых органов, превращающихся в службы, предоставляющие услуги.

Помимо налоговых, есть ряд других административных задач в отношении граждан, исполнение которых переходит в онлайновый режим. Например, во Франции граждане имеют возможность предъявлять требования в отношении обязательств по программам медицинского страхования посредством Сети, студенты германских университетов регистрируются в экзаменационном листе и в библиотеке через компьютер, существуют онлайновые центры образования, в электронном виде разрешено подавать жалобы в адрес административных органов (например, в Швеции общественные петиции в парламент создаются и направляются в электронном виде), в штате Аризона (США) разрешено возобновлять право на вождение транспортного средства в онлайновом режиме (издержки при этом сократились с 7 долл. за одно возобновление права на вождение транспортного средства при использовании бумажных носителей до 1,60 долл. при использовании онлайновых средств) и т.д.1

Первый шаг в области развития взаимоотношений между правительством и бизнесом посредством электронных средств связи — размещение тендеров правительством и получение предложений через веб-сайты. Этот подход улучшает качество информации, способствует росту спроса и предложения, позволяет быстрее осуществлять необходимые контакты, снижает трансакционные издержки. Сложнее осуществлять таким образом принятие предложений, поскольку в ситуации, когда одной из сторон выступает правительство, необходима серьезная проверка потенциальной возможности выполнения контрактных обязательств, а это далеко не всегда осуществимо в электронном виде. Тем не менее общение правительства и бизнеса через Сеть идет по нарастающей. Так, например, Министерство при' Matthews W. Setting a Course for E-Ctovemment / W. Matthews // Federal Computer Week. — 2000. — December 11. — P. 19.

родных ресурсов и окружающей среды (Department of Natural Resources and Environment — NRP) США в 1998 г. перешло на использование электронной системы, что значительно ускорило обработку государственных заказов, поскольку система автоматически выписывает чеки, устраняет необходимость сбора дополнительных подписей и бумаг.

Наконец, развиваются взаимосвязи между различными государственными службами. В этом отношении наилучший пример — Сингапур, где используется интегрированный подход. В 1981 г. начал осуществляться национальный план в области информационных технологий: Служба по развитию информационных коммуникаций (Infocomm Development Authority), ответственная за распространение и мониторинг всех правительственных инициатив в области информационных технологий, реализует этот план и способствует внедрению новых технологий, как только они появляются и становятся доступны. Ее правительственная информационная инфраструктура (Government Information Infrastructure — GII), которая поддерживает центральный портал e-Citizen, является многоуровневой платформой информационных технологий, связывающей агентства общественного сектора и облегчающей коммуникации посредством использования электронных инструментов: смарт-карт, электронной почты, правительственной сети. Более гибкие горизонтальные связи, приходящие на смену вертикальным, позволяют правительственным органам согласовывать свои внутренние процедуры, осуществлять более тесное и эффективное сотрудничество.

Электронному правительству присущ ряд определенных черт, которые в будущем приведут к новой конфигурации его деятельности.

Во-первых, новые сетевые технологии все в большей степени устраняют границы между правительственными подразделениями и между самими правительствами, поскольку поставка общественных благ, сориентированная на нужды конечных потребителей — граждан, становится максимально приближенной к потребителю.

Во-вторых, происходят фундаментальные изменения в самом правительстве, так как для успешного осуществления нововведений, связанных с использованием электронных форм общения, необходимы более рационально организованные правительственные структуры.

В-третьих, происходят изменения в гражданской позиции населения, а следовательно, в какой-то степени упрощается переход от формальной модели демократии к так называемой цифровой, электронной, или кибер-демократии. Цифровую демократию в широком смысле можно определить как любую форму цифрового обмена информацией в ходе демократического процесса. Происходит формирование новой парадигмы государственной власти, когда государство является не доминирующей силой, а обслуживающей общество структурой.

В табл. 6.2 автором дается сравнительный анализ основных черт индустриального и информационного общества, с точки зрения различных уровней управления.

Информационное общество способствует формированию и существованию партиципаторной модели демократии, или демократии участия (от participate — участвовать), когда равные граждане могут свободно формировать свое мнение и влиять на политическую жизнь непосредственным образом и вследствие этого быть полноправными, активными участниками политических процессов. Происходит переход к обществу нового типа, предполагающему плюрализм мнений и взглядов его членов.

Несмотря на ограниченные возможности осуществления сегодня электронной демократии в полном объеме, рассмотренные выше, граждане страны начинают по мере получения доступа ко все большему объему информации и активизации обмена этой информацией более непосредственно участвовать в процессе обсуждения и принятия решений, тем самым способствуя распространению демократических процедур.

Есть несколько иной подход к характеристике индустриального общества и информационного общества, с точки зрения реализации концепции электронного правительства; этот подход представлен в табл. 6.3.

Основные характеристики государственного регулирования в условиях государства промышленной эпохи и государства эпохи межсетевого взаимодействия

Источник: Тапскотт Д. Электронно-цифровое общество / Д. Тап-скотт. — К.: «rNT-press»; M.: «Релф-бук», 1999. — С. 204.

Для данного подхода характерно повышенное внимание к организационным и управленческим преимуществам информационного общества, которые открывают новые возможности для эффективного развития электронного правительства.

Концепция электронного правительства находится пока в стадии формирования и дальнейшей разработки, и можно вполне уверенно сказать, что правительствам стран, ставших на путь информационный преобразований, предстоит много поработать, прежде чем произойдет окончательное фундаментальное переосмысление всей идеи и конкретных задач управления в рамках государственного аппарата.

В итоге перед электронным правительством стоят три основные задачи:

Создать надежную внутреннюю правительственную сеть и централизованную базу данных, что объединит департаменты и отделения для совместной работы.

Предоставить такие услуги, которые были бы адаптированы к потребностям граждан, причем доступ к этим услугам должен осуществляться через Интернет в удобной и надежной форме.

3. Стремиться к реализации идеи цифровой демократии.

Идея формирования электронного правительства не совсем

однозначна и имеет свои положительные и отрицательные стороны. Рассмотрим некоторые из них более детально.

Правительству необходимо аккумулировать огромный объем информации относительно своих граждан. Наблюдая бурное развитие бизнеса на основе тех преимуществ, которые дает электронная революция, логично предположить, что подобные результаты вполне достижимы и в сфере управления. Интернет предоставляет потенциальную возможность осуществить коренные преобразования в области организации государственных служб.

Современные информационные технологии экономят транс-акционные издержки по сбору и обработке поступающей информации, повышают степень эффективности работы государственного аппарата. Так, за счет использования Сети государственные службы США могут экономить приблизительно 110 млрд. долл. в год1. Экономия издержек позволит снизить налоговое бремя на граждан в части расходов на содержание государственного аппарата.

1 Council of Economic Advisers. Economy Report of the President // Washington D.C. U.S. Government Printing Office. — 2001. — January.

Электронизация системы государственного аппарата облегчает способ взаимодействия с правительством и для самих граждан и предприятий. Известно, что огромное количество министерств и ведомств вводит в заблуждение экономических субъектов в процессе принятия конкретных решений, поскольку предоставляемая информация зачастую носит неполный характер или медленно, с запаздыванием, обновляется. Более того, в ряде случаев приходится обращаться сразу в несколько ведомств по поводу решения какого-либо вопроса. Система вертикальной организации бюрократического аппарата предполагает длительный процесс согласования, что замедляет принятие решения. Интернет позволяет устранить подобные проблемы. Возможно создание порталов, аналогичных потребительским, где предоставлялся бы ряд государственных услуг.

Электронное правительство дает возможность использовать более прозрачные способы ведения коммерческих операций с различными подразделениями правительства, обеспечивает двусторонние консультации и лучшую подотчетность правительственных органов перед своими избирателями.

Еще одной важной конструктивной чертой данного процесса можно назвать изменение в положительном смысле образа страны или региона. Идея электронного правительства перерождается постепенно в идею цифровой демократии. Мы уже дали выше широкое определение цифровой демократии как форме цифрового обмена информацией в ходе демократического процесса. Однако чаще всего под цифровой демократией понимают именно онлайновое голосование.

В отношении онлайнового голосования в научной литературе существуют две точки зрения. Его сторонники полагают, что онлайновое голосование будет способствовать более активному участию граждан в процессе голосования, увеличит регистрацию избирателей, особенно в молодежной среде. Противники онлайновой демократии утверждают, что она ослабит голоса менее обеспеченных слоев населения и устранит из процесса голосования тех, кто испытывает интеллектуальные и психологические трудности общения с Интернетом, тем самым делая результаты подобного голосования менее репрезентативными. Кроме онлайнового голосования, цифровая демократия предполагает опросы общественного мнения, общение доверенных лиц с избирателями, организацию обратной связи с гражданами для обсуждения законопроектов, проведение избирательных кампаний и сбора средств.

Именно на возможность осуществления избирательных кампаний посредством организации онлайнового голосования обращают в последнее время пристальное внимание. Ф. Рузвельт был первым, кто использовал для своей избирательной компании радио, чтобы воздействовать с его помощью на формирование общественного мнения, Дж. Кеннеди первым использовал для этой же цели телевидение, Дж. Вентура стал первым, кто в соответствии с требованиями нового времени обратился к своим избирателям посредством Интернета, когда в 1998 г. он победил своих конкурентов и был избран на пост губернатора штата Миннесота. Дж. Маккейн, проигравший на выборах Дж. Бушу в марте 2000 г., тем не менее продемонстрировал отличный пример сбора средств на поддержку своей избирательной компании посредством веб-сайта: ему удалось собрать около 1 млн. долл. в течение 48 часов после первой презентации в Сети, вскоре эта сумма выросла до 6 млн. долл. 1 Есть масса других примеров организации успешной избирательной компании с использованием Интернета: выборы 1997 г. в Великобритании также были осуществлены с привлечением Интернета в качестве информационного источника, в феврале 2000 г. представитель крайне правой партии Й. Хайдер вошел в состав австрийского правительства после успешной Интернет-кампании, выборы 2000 г. в Аризоне, когда представители демократической партии добились повышения рейтинга своих кандидатов, предоставив возможность своим избирателям голосовать в онлайновом режиме; в Бразилии выборы осуществляются в электронном виде как на национальном, так и на местном уровнях.

Существует два способа онлайнового голосования: через специальные компьютеры, устанавливаемые в местах голосования, или путем свободного выхода из дома, с работы, из библиотеки и т.п. Естественно, результаты легче контролировать,

1 HolmesD. eGovernment: eBusiness Strategies for Government.—P. 277—278.

если голосование осуществляется через специальные компьютеры в специально оговоренных пунктах, но голосующим гораздо удобнее второй способ, поэтому, если говорить о будущем электронного голосования, скорее всего, на первом этапе возможна его реализация по первому сценарию, но впоследствии произойдет постепенный переход к более гибкому второму сценарию.

Использование информационных технологий государственными органами преследует две основные задачи: создание более демократичного государства и повышение эффективности работы государственного аппарата, но реализация идеи электронного правительства на деле сопряжена с высокими издержками. Зачастую проекты обходятся весьма дорого, а ожидания от их внедрения не всегда оправдываются. Кроме того, крупные и дорогостоящие проекты не получат широкой поддержки населения, если пользоваться преимуществами новых форм общения сможет только привилегированное в финансовом и интеллектуальном отношении меньшинство.

Изменения информационного характера обнажают кадровые проблемы, так как их начинают активно внедрять в управленческие системы, при этом не меняя надлежащим образом методику работы. Устаревший менталитет государственных чиновников и изжившие себя формы деятельности не в состоянии использовать преимущества новых технологий. Кроме того, новые формы работы приводят к значительному сокращению бюрократического аппарата, что представляет собой довольно болезненный процесс.

Существует и проблема открытости информации. Взаимный обмен информацией между правительством и гражданами, который предполагает идея электронного правительства, может привести к чрезмерной открытости персональной информации, что вызывает определенное беспокойство пользователей относительно неприкосновенности частной жизни и гражданских свобод.

В условиях цифрового разрыва в доступе к информации более сильные позиции могут занять отдельные лобби, которые, используя свое привилегированное положение, начинают навязывать свои интересы всему обществу в целом.

Поэтому, создавая электронное правительство, необходимо постоянно помнить о том, что это не новая модель демократии, не решение всех возможных политических вопросов, а лишь метод более быстрой реализации демократических инициатив в случае их достижения в социуме.