Глава 19. борьба с «беловоротничковой» теневой экономикой

Глава 19. борьба с «беловоротничковой» теневой экономикой

Борьба с коррупцией

Поскольку государственная коррупция стала одним из тормозов развития не только отдельных стран, но и мирового хозяйства в целом, она начала рассматриваться начиная примерно с 1980-х гг. как одна из главных забот международной политики.

Цели борьбы с коррупцией могут выбираться по-разному: немедленное повышение эффективности в част1 См .: Ehrlich I. The Deterrent Effect of Capital Punishment: a Question of Life and Death // American Economic Review. 1975 June. P. 397—417; Ehrlich I. Capital Punishment and Deterrence Some Futher Thoughts and Evidence // Journal of Political

Economy. 1977. Aug. P. 741—788.

Часть VI. Борьба с теневой экономикой 221

ном секторе, долгосрочная динамическая эффективность экономики, ее рост, социальная справедливость, политическая стабильность. Соответственно избранной цели используют наиболее подходящие меры по борьбе с коррупцией.

В качестве наиболее простого инструмента часто выбирают регформы законодательства — не только и не столько ужесточение наказаний за коррупцию, сколько упрощение и уменьшение государственного контроля (уменьшение частоты проверок, понижение налогов) для снижения самих возможностей злоупотреблять служебным положением. В арсенале государственных мер по борьбе с коррупцией есть и довольно простые меры по элементарному ужесточению контроля. В постсоветской Грузии, например, введена система, в соответствии с которой правительственные чиновники обязаны декларировать свои доходы, когда они вступают в должность, так же как и тогда, когда они покидают свои посты.

Международной борьбе против коррупции серьезно мешают различия между правовыми системами разных стран в трактовке коррупции как экономического правонарушения. Так, в одних странах (например, в Тайване) наказывают только взяткополучателей, а предложение взятки не является уголовно наказуемым деянием. В других странах (например, в Чили) ситуация диаметрально противоположная: дача взятки — уголовное преступление, а получение взятки таковым не считается, если только чиновник не совершил иные злоупотребления. Помимо расхождений в признаках уголовно наказуемого коррупционного правонарушения есть сильные отличия в мерах наказания за него.

Хотя эти меры должны осуществляться центральным правительством, они требуют также поддержки со стороны гражданского общества. Когда воля политических лидеров опирается на активную общественную поддержку, то удается в достаточно короткий срок добиться сильных изменений (как это было в 1990-е гг. в Италии

222

Теневая экономика

Часть VI. Борьба с теневой экономикой

223

при проведении кампании «Чистые руки»). Напротив, если граждане возлагают все надежды на «мудрых правителей», а сами пассивно ждут результата, то шумная кампания борьбы с коррупцией может закончиться еще большим ее ростом (именно так произошло в нашей стране в начале 1990-х) или вылиться в репрессии против политических противников правящего режима.

Однако законодательные действия государства принципиально не могут внести решающего перелома в борьбу с коррупцией (хотя бы потому, что борьбу с коррупцией иногда возглавляют сами коррумпированные чиновники). Решающий успех возможен только путем повышения зависимости государства от граждан. Для этого необходимы такие долгосрочные институциональные реформы, как сокращение числа и размеров государственных органов управления и их штатов, создание специальных или даже независимых от государства институтов, уполномоченных расследовать обвинения в коррупции (например, в Швеции и в некоторых других странах существует институт омбудсмана), введение системы этических стандартов для государственных служащих и т. д. Наконец, борьба с коррупцией невозможна без помощи добровольных осведомителей. В США осведомитель получает от 15 до 30\% стоимости выявленного по его доносу материального ущерба и защищен от преследований со стороны разоблаченных им нарушителей.

Возможность реализации этих мер зависит не столько от политической воли правителей, сколько от культуры управляемого общества. Например, в странах Востока со слабыми традициями самоуправления лучше делать ставку на престижность и высокую оплату государственной службы. Именно этим путем пошла Япония и «азиатские тигры» (особенно Сингапур и Гонконг), где высокий авторитет госчиновников позволил создать высокоэффективную экономическую систему при относительно малочисленном управленческом аппарате и слабой коррупции. В западных же странах с характерным для них недоверием к «государственной мудрости», напротив, чаще акцентируют внимание на развитии действий неправительственных организаций, гражданского самоуправления и контроля.

Успешная борьба с коррупцией, как доказывают экономисты, дает немедленные выгоды, которые во много раз превышают связанные с нею расходы. Согласно некоторым оценкам, затрата одной денежной единицы (доллара, фунта стерлингов, рубля) на противодействие коррупции приносит в среднем 23 единицы при борьбе с коррупцией на уровне отдельной страны и около 250 при борьбе с нею на международном уровне.

В настоящее время общепризнанно, что ни отдельные страны, ни международные организации не могут справиться с коррупцией самостоятельно, без помощи друг другу. Победить коррупцию в отдельной стране почти невозможно, так как сопротивление бюрократии оказывается слишком сильным. Даже если и существует политическая воля к подавлению коррупции, недостаток практического опыта, информации и финансовых ресурсов снижает ее эффективность. Интернациональные организации, такие как Организация Объединенных Наций, Европейский Союз, Всемирный банк и др., активно стимулируют борьбу с коррупцией, но и они с их опытными штатами, информированностью и большими финансами не могут успешно противостоять коррупции в какой-либо стране, если ее правительство и граждане не проявляют воли и решимости к борьбе. Вот почему данная проблема может быть разрешена только в тесном сотрудничестве между отдельными странами и международными организациями.

На волне скандальных разоблачений по делу «Лок-хид» в 1977 г. в США был принят Закон о коррупции за рубежом, согласно которому американские служащие и чиновники наказывались штрафами или лишением сво-

224

Теневая экономика

Часть VI. Борьба с теневой экономикой

225

боды за дачу взяток служащим других государств. Хотя этот закон принимался в надежде, что другие страны-инвесторы последуют примеру США, но тогда этого так и не произошло. Лишь в феврале 1999 г. вступила в силу запрещающая использовать подкуп при заключении зарубежных сделок Конвенция ОЭСР против взяточничества, которую подписали 35 государств. Однако распространение информации о ней происходило довольно медленно: когда в 2002 г. проводили опрос среди менеджеров стран «третьего мира», активно работающих с зарубежными предпринимателями, только 7\% респондентов продемонстрировали хорошее знакомство с Конвенцией, в то время как 42\% даже не слышали о ее существовании.

Борьба с уклонением от налогов Рассмотрим влияние государственных налоговых органов на процесс уклонения хозяйствующих субъектов от налогообложения с точки зрения макроэкономики. На уровне микроэкономики исследование данного вопроса базировалось на балансе выгод и убытков от совершения налоговых преступлений. Макроэкономическое воздействие государства на налоговую преступность не ограничивается денежной системой. Во многих случаях денежные средства, выведенные из-под налогообложения, гораздо выгоднее не положить в банк, а вложить в дело. Большое значение имеют ликвидность производимого товара, скорость обращения финансовых средств. От этого зависит реакция фирмы в случае вскрытия совершаемых ею налоговых правонарушений и, как следствие, величина рисков.

Величина риска вскрытия правонарушений зависит также от способа использования этих средств. Вывод средств из дела — потребление их на личные нужды, хранение в банке — может быть связан с их обнаружением окружающими, увеличением подконтрольности со стороны государственных органов.

Эффективность влияния работы государственных

органов на сферу налогообложения на уровне макроэкономики можно продемонстрировать, используя кривую Лаффера. Согласно кривой Лаффера, при ставке

налога, превышающей оптимальный уровень налогообложения начинается процесс сокрытия доходов от

налогообложения, падают налоговые сборы. Для компенсации потерь ставка может быть повышена. В краткосрочном периоде это привлечет дополнительные средства от законопослушных налогоплательщиков, но ослабит налоговые поступления от незаконопослушных.

В долгосрочной перспективе законопослушные налогоплательщики могут не выдержать конкуренции. Причем

в силу того, что «на плаву» останутся приспособившиеся

незаконопослушные налогоплательщики, это может стимулировать отток капиталов в теневую экономику. Как

следствие, — сокращение налоговой базы, падение поступлений в государственный бюджет, которое может

w быть еще ниже, чем до повышения ставки налога.

При уменьшении ставки налоговое бремя распределяется более равномерно, но только в долгосрочной перспективе. При этом возникает проблема покрытия затрат государства в период адаптации к новым условиям. «В течение некоторого периода после снижения ставок налогоплательщики «по инерции» будут скрывать свой доход. В итоге государство будет недополучать существенные суммы. Компенсировать этот недостаток в данный период времени будет возможно путем активизации работы государственных органов.

Г. Песчанских считает, что если государственные органы смогут обеспечить возвращение в легальный сектор экономики 30\% сокрытых налогов, то, согласно кривой Лаффера, будет обеспечена постоянная наполняемости бюджета при снижении ставки налога с 0,55

до 0,35 (рис. 19-1)1.

1 См. подробнее: Песчанских Г. Указ. соч. С. 95. 8 — 5432

226

Теневая экономика

Часть VI. Борьба с теневой экономикой

227

Классическую модель рационального выбора налогоплательщика разработали М. Аллингам и А. Сандмо. Согласно их допущениям, решение об уклонении или уплате налога налогоплательщик принимает под влиянием таких факторов, как ставка налога, вероятность обнаружения факта уклонения и размер штрафных санкций.

Украинские ученые В. Вишневский и А. Веткин, используя модель М. Аллингама и А. Сандмо, предложили модель рационального выбора налогоплательщика в условиях трансформационной экономики постсоветского периода1. В. Вишневский и А. Веткин учитывают в своей модели трансакционные издержки уклонения от уплаты налогов. Это комиссионные вознаграждения посредникам за оказание услуг по уклонению от уплаты налогов, издержки на содержание «крыши», взятки проверяющим, «добровольные» пожертвования властям различных уровней, издержки ведения двойной бухгалтерии, регистрации и содержания фирм, призванных выполнять функции по уклонению (оффшорные компа-нии)1.

В. Вишневский и А. Веткин считают, что благодаря наличию посредников, практически свободных от рисков обнаружения, уровень рисков существенно снижается и для тех налогоплательщиков, которые передают свои активы на «обналичку» или «обезналичку»2.

Для того чтобы налогоплательщику было безразлично, платить налоги или нет, среднюю номинальную налоговую ставку, по мнению украинских ученых, нужно уменьшить с 45 до 20\%. Учитывая известные проблемы с финансированием общественных расходов, а также тот факт, что уже установленные в России и на Украине ставки основных налогов не превышают среднеевропейские, подобное предложение кажется нереалистичным. Осуществленные и намечаемые меры по незначительному снижению ставок подоходного налога с граждан, налога на прибыль предприятий, НДС приведут, по мнению украинских ученых, к уменьшению доходов государственного бюджета и ухудшению положения в общественном секторе хозяйства, в то время как масштабы уклонения от уплаты налогов и теневой экономики существенно не сократятся3.

Вывод о том, что в типичных для постсоветских стран условиях неразвитых демократических институтов и высокой коррупции сам по себе уровень налогов мало влияет на масштабы уклонения от их уплаты, явно противоречит бытующему мнению, что для ограничения уклонения необходимо снижать ставки налогов, но согласуется с позициями ряда западных ученых, акцентирующих внимание на таких факторах, как степень прозрачности налогового законодательства, социальные

1 См.: Вишневский В., Веткин А. Уклонение от уплаты налогов и рациональный выбор налогоплательщика // Вопросы экономики. 2004. № 2. С. 96-108.

См.: Вишневский В., Веткин А. Указ. соч. С. 98—99. Там же. С. 106. Там же.

нормы, оплата труда контролеров. Этот вывод также косвенно подтверждается мировой практикой налогообложения. Например, в ряде скандинавских стран, где долгое время сохраняется один из самых высоких уровней налогообложения в мире (более 40\% ВВП), но слабо развита коррупция и поддерживается явно выраженная зависимость между уплаченными налогами и обратным потоком общественных услуг, размер теневой экономики, по оценкам, один из самых низких в Европе (в частности, в Норвегии — менее 10\% ВВП). Более того, в развитых странах с позиций устоявшихся у нас представлений ситуация в целом выглядит парадоксально, а именно — чем выше уровень налоговой нагрузки, тем меньше масштабы уклонения от уплаты налогов и относительные размеры теневого сектора экономики.

Таким образом, для уменьшения масштабов уклонения от уплаты налогов, по мнению В. Вишневского и А. Веткина, требуется не столько снижение ставок налогов, сколько, прежде всего, совершенствование демократических институтов, способных восстановить разорванную связь между уплатой налогов и получением выгод от потребления общественных благ, что поможет поменять саму модель рационального выбора налогоплательщика, его оппортунистический тип поведения. Необходима реальная борьба с коррупцией и злоупотреблениями общественной властью в корыстных интересах, когда политики и чиновники в смычке с олигархами прикрывают существование различных посреднических структур, нарушают условия рыночной конкуренции, выбивая налоговые льготы и различные преференции для «своих» предприятий, территорий и отраслей. Нужна скрупулезная настройка налогового законодательства с целью обеспечения его прозрачности и повышения вероятности обнаружения фактов уклонения прежде всего у посредников, благодаря деятельности которых сегодня многократно сокращаются издержки уклонения от уплаты налогов для рядовых налогоплательщиков.

нормативный

Даже незначительное повышение вероятности наказания посредников может дать мультипликативный эффект в части снижения масштабов уклонения. Ужесточение штрафных санкций, рост числа проверок и количества проверяющих как возможные меры по борьбе с уклонением от уплаты налогов могут привести к положительным результатам только при опережающей эффективной борьбе с коррупцией1.

Уклонение от налогов породило создание множества концепций борьбы с этим поистине всеобщим явлением. Условно подходы к борьбе с уклонением от налогов можно разделить на пять видов (рис. 19-2)2.

Юридический подход предполагает совершенствование законодательной базы. Однако существуют расхождения по поводу того, как это делать — например, импортировать институты или пытаться легализовать существующие неформальные нормы (продукты обычного права) по рецепту Э. де Сото.

Совершенствование формальных правил подкрепляется утилитаристским подходом, который пытается апеллировать к экономическим интересам рационально

1 См.: Вишневский В., Веткин А. Указ. соч. С. 108—109. См.: Радаев В. Деформализация правил и уход от налогов в российской хозяйственной деятельности. С. 78—79.

230

Теневая экономика

Часть VI. Борьба с теневой экономикой

231

действующих агентов. Предполагается, что если снизить ставки налоговых платежей, то агентам станет менее выгодно находиться в теневой экономике, и они перестанут скрывать свои доходы. Некоторые практические шаги в этом направлении российскими властями в последнее время предпринимаются. К их числу относятся: уменьшение ставки и выравнивание шкалы подоходного налога; введение единого социального налога с регрессивной шкалой; некоторое снижение таможенных пошлин. Но пока издержки легализации по-прежнему слишком высоки, чтобы предприятия добровольно вывели все свои операции из теневой экономики.

Поэтому возникает необходимость применения силового подхода, связанного с ужесточением санкций против нарушителей. Реализовываться такой подход может по-разному. Можно пойти по легкому пути — нарастающего фронтального давления на деловые круги при сохранении разных режимов фактического налогообложения. Подобная политика может ударить в первую очередь по более открытым и продвинутым фирмам, работающим на виду, способна затруднить их деятельность и в очередной раз отвратить от попыток ее легализации. Более трудный путь связан с попытками устранения разных налоговых режимов и нанесением фокусированных ударов по инфраструктуре, обеспечивающей реализацию схем уклонения от налогов. Однако рассчитывать на простое ужесточение контроля здесь не приходится, ибо, по крайней мере, часть «серой» инфраструктуры обслуживает интересы влиятельных политических сил. Именно вовлеченность политических и государственных структур в «теневые» инфраструктуры и их зависимость от этих инфраструктур выступает одной из основных причин столь низкого риска деятельности по уходу от налогов в России.

Иное решение предлагается в рамках конвенционального подхода. Поскольку нет особых надежд на достижение стабильности и однозначной интерпретации формальных правил заинтересованными сторонами, нужно заботиться о выработке формальных и неформальных соглашений на микроуровне по поводу конкретных форм соблюдения существующих правил и процедур согласования неизбежно возникающих конфликтов. Координация действий должна быть, во-первых, продуктом согласования интересов хозяйственных агентов, работающих в одной или близких сферах деятельности, что позволит преодолеть «проблему безбилетника» — нежелания в одиночку брать на себя издержки легализации. А во-вторых, она предполагает достижение договоренностей между ведущими хозяйственными агентами и полномочными представителями государственной власти: последние должны гарантировать определенную стабильность формальных правил, возможные послабления тем, кто готов к большей открытости собственной деятельности, и одновременно ужесточение санкций против нарушителей.

Наконец, культурно-нормативный подход нацелен на изменение социальных норм: выработку лояльности по отношению к государству, достижение уважения к формальным правилам, преодоление стереотипных представлений о невозможности их соблюдения и нацеленности на непременный поиск обходных путей. Качественные сдвиги в этой области совершенно необходимы, ибо де-формализующие способы действия крепко укоренились, проникли на нормативный уровень. К сожалению, на этом пути нельзя ожидать быстрых дивидендов даже при условии успешной реализации всех указанных выше мер.

Перечисленные подходы являются дополняющими друг друга. Никакой панацеи — одного удачного решения — в борьбе с уклонением от налогов быть не может.