Глава 17 государственное регулирование рыночной экономики

Глава 17 государственное регулирование рыночной экономики

Государственное регулирование рыночной экономики можно условно подразделить на

две формы: прямое воздействие на экономику через огосударствление, когда

государство регулирует рыночные отношения путем участия в процессе производства,

и косвенное, опосредованное, когда государство воздействует на

воспроизводственный процесс путем использования финансового механизма. jj

Если прямое воздействие на экономику реализуется путе# участия государства в

смешанной рыночной экономике в качестве одного из ее субъектов (см. гл. 16), то

косвенное регулирование означает, что государство помогает рыночной экономике

решать макроэкономические проблемы, осторожно и опосредованно влияя на рыночный

механизм. Основными финансовыми методами косвенного влияния государства на

рыночный механизм являются бюджетные и кредитные рычаги.

§ 1. Бюджетная политика государства и ее функциональная роль

Основой финансовой базы государства является бюджет, соЫ стоящий из-^бюджета

центрального правительства и бюджето$: местных органов власти всех уровней. Н

Государственный бюджет. Бюджет это роспись государ-": ственных доходов и

расходов на определенный срок, утвержден! ная в законодательном порядке.

Государственный бюджет представляет собой крупнейший централизованный денежный

фонд,; аккумулируемый с помощью перераспределения национального дохода и

расходуемый государством для осуществления своих функций. В государственном

бюджете находят органическую увязку все основные финансовые операции расходы,

различные в^иды доходов, государственные займы. Внешне самостоя-. . тельные, они

в бюджете получают единую направленность, находящую отражение в проводимой

государством политике. <

Построение бюджета основано на соблюдении определенных принципов, которые были

выработаны развитыми странами в начале XX в.

1. Принцип единства сосредоточение в бюджете всех расходов и всех доходов

государства. В государстве должна суще§ 1. Бюджетная политика государства и ее функциональная роль 347

ствовать единая бюджетная система, единообразие финансовых документов и

бюджетной классификации.

2. Принцип полноты означает, что по каждой статье бюджета учитываются все

затраты и все поступления.

3. Принцип реальности предполагает правдивое отражение доходов и расходов

государства.

4. Принцип гласности это обязательное информирование населения об основных

расходах и источниках доходов.

В современных условиях в практике развитых стран наблюдается некоторое

несоблюдение этих принципов. Так, отход от принципов полноты и единства

выразился в появлении, помимо государственного бюджета, большого количества

различных специальных и внебюджетных фондов самостоятельных в финансовом

отношении государственных учреждений (кредитные фонды, социальные, научнотехнические и др.). Однако отсутствие обезличенности финансового фонда, которым

распоряжаются правительства разных уровней, и четкое разграничение источников

поступлений центрального правительства и местных органов власти являются

важнейшей особенностью современных государственных бюджетов развитых стран.

Баланс бюджета означает равенство доходов и расходов. Если расходы бюджета

превышают доходы, то налицо бюджетный дефицит.

Доходная часть государственного бюджета образуется в ос--новном за счет налогов.

Расходная часть государственного бюджета развитых стран включает: расходы на

содержание вооруженных сил и государственного аппарата, финансирование хозяйства

и социальной инфраструктуры (социальное обеспечение, здравоохранение,

просвещение, наука), выплату процентов по государственному долгу.

Исторически структура государственных расходов определялась потребностями в

конкретных условиях. Так, первая и вторая мировые войны вызвали расширение

военных расходов. В даль-I нейшем на рост государственных расходов оказали

большое влияние экономические и социальные факторы. В развитых странах они

являлись главной причиной роста государственных расходов. В J настоящее время

доля государственных расходов в ВНП составляет: в США 36\%, в Японии 33, в

ФРГ 46, в Англии 43, во Франции и Италии 50, в Канаде 4, в Швеции 60\%.

Структура государственных расходов развитых стран в современных условиях

изменилась в пользу социальных программ. Так, в структуре федерального бюджета

США военные расходы составляют 28\%, социальные 47,3, хозяйственные 6,7,

проценты по государственному долгу 13,7\%. В других странах смешанной экономики

социальная сфера поглощает свыше 50\% бюджетных расходов.

Что касается расходов на финансирование хозяйства, то в разных странах имеются

существенные различия, связанные с

12*

348 Глава 17. Государственное регулирование рыночной экономик!!

масштабом государственного сектора. Например, в европейски^ странах, где

удельный вес государственного сектора был велик|| большая часть государственных

расходов шла на поддержание! I субсидирование и развитие национализированных

предприятий^! а прямые государственные капиталовложения составляли 10-jr| 20\%

всех инвестиций. Приватизация национализированных пред4 приятии сократила

государственные вложения в хозяйство, осо4 бенно за счет уменьшения субсидий

частному сектору.

Функции бюджета. Бюджетная система выполняет три функции: 1) фискальная функция

означает создание финансовой базы функционирования государства в условиях

фактического отсутствия у него собственных доходов (исключая доход от

государственной собственности, который составляет, например, в США 6-7\% доходов

государственного бюджета); 2) функция экономического регулирования это

использование государством налогов (основного источника доходов бюджета) для

проведения?; своей экономической политики; 3) социальная функция пред по-1;

лагает использование государственного бюджета для перерас-; пределения

национального дохода.

Осуществляя эти функции, государство не должно ослаблять рыночные стимулы

предпринимательства. Поэтому бюджетная политика государства должна строиться на

синтезе рыночного и государственного механизмов регулирования. t

Концепции использования бюджета. Использование государством бюджета в качестве

одного из рычагов воздействия, на экономику опирается на теоретические

концепции. На про-, тяжении многих десятилетий в развитых странах господство-;

вала концепция "нейтрального бюджета", отвечающая инте-; ресам экономики только

в том случае, если не требовалось' коренного изменения сложившегося под

воздействием рынка "естественного порядка". Концепция "нейтрального бюджета"

привязывала всю бюджетную политику государства к задаче обеспечения

сбалансированности бюджета и предусматривала "нейтральное" отношение к ходу

воспроизводственно-, го процесса. Считалось, что нормальное функционирование

финансов и есть эффективное функционирование экономики. Собственно бюджет решал

чисто финансовые задачи (изъятие и распределение денежных средств).

Но политика жесткого соизмерения расходов и доходов бюджета имела свои

недостатки: а) она ограничивала размах экономических операций, время их

проведения (крупномасштабные и долговременные операции); б) снижала

эффективность экономических операций, так как налоговые льготы предприятиям

часто уравновешивались действенными с финансовой, но не с экономической точки

зрения операциями; в) снижала и без того малую эластичность государственного

бюджета, лишала возможности быстро реагировать на изменение экономической

обстановки;

§ 1. Бюджетная политика государства и ее функциональная роль 349

г) сокращение государственных расходов в период спада увеличивало вероятность

депрессий, а уменьшение в фазе подъема вело к "перегреву" экономики.

Кейнсианский рецепт использования государственного бюджета впервые признал за

бюджетными инструментами, помимо финансовых, функции по стабилизации экономики.

В основе его лежит концепция "функциональных финансов", согласно которой

формирование и реализация бюджетной политики включают как финансовую, так и

экономическую сторону дела, причем последней отдается предпочтение. Главное

сбалансированность экономики. При этом Достижение макроэкономической

стабильности может сопровождаться как положительным сальдо бюджета, так и

возрастанием бюджетного дефицита. И хотя дефицит бюджета рассматривается как

негативное явление, но не настолько, чтобы проводить финансовое оздоровление

экономики в ущерб экономическому, особенно в фазах кризиса и депрессии.

Согласно концепции "функциональных финансов" решение проблемы дефицита бюджета в

долгосрочном периоде невозможно без кардинального решения вопроса экономической

стабильности. В этом состоит экономический подход к бюджетной политике

государства.

Кейнсианская стратегия бюджетного регулирования, а затем ^ теория "экономики

предложения" (80-90-е годы) превратили концепцию "функциональных финансов" в

реализуемые на практике модели экономического регулирования в развитых странах.

Тенденции и противоречия бюджетной политики. В рамках задач, которые решает

бюджетная политика, можно говорить о ее. эффективности. Если бюджетная политика

решает финансовые проблемы, то показателями оценки ее эффективности являются

бюджетный дефицит и государственный долг, отражающие состояние государственных

финансов. Если бюджетная политика направлена на решение экономической задачи

макроэкономической сбалансированности, то используются такие показатели, как

рост ВНП и совокупных частных инвестиций, уровень безработицы и инфляции.

Финансовые показатели дополняют характеристику эффективности бюджетной политики.

В качестве примера можно сослаться на результаты бюджетной политики, проводимой

американской администрацией в 80-е годы. Важнейшими ее достижениями, особенно в

долгосрочном аспекте, стали: разрыв прочной связи, существовавшей в 70-е годы,

между значительным бюджетным дефицитом и инфляционным ростом; повышение

инвестиционной и предпринимательской активности, способствующее экономическому

росту; увеличение реальных доходов населения (за вторую половину 80-х годов на

15\%); радикальная техническая и управленческая 'перестройка экономики, приведшая

к повышению ее конкурен350 Глава 17. Государственное регулирование рыночной экономики

тоспособности; увеличение притока иностранного капитала, финансирующего до 50\%

валовых внутренних инвестиций.

Конечно, для американской экономики этого периода характерны и негативные

явления (социальное расслоение общества, финансовые затруднения и особенно

значительный бюджетный дефицит, в середине 80-х годов он составил 220 млрд.

долл.). Но, как отмечает американский экономист А. Лаффер, "дефицит сам по себе

не является проблемой, он барометр того, что происходит". При определенных

условиях бюджетный дефицит может превратиться в катализатор ухудшения

экономического положения. Не менее важно также, как финансируется дефицит.

Существует два способа его финансирования: выпуск и размещение государственных

ценных бумаг среди населения и продажа облигаций Частным банкам. В первом случае

государство получает заем у населения, что вызывает дополнительный спрос, а

следовательно, и стимулирование производства. Во втором случае продаваемые

государством облигации на частном рынке скупает Центральный банк. Появляется

дополнительный стимул для роста государственных расходов. Таким образом, заем

государства за счет банковской системы оборачивается дополнительными деньгами

монетизацией части государственного долга. Отсюда инфляция и падение

процентных ставок.

Американская администрация в 80-х годах отказалась от либеральной политики

финансирования дефицита, способствующей чрезмерной монетизации части

государственного долга. Ориентируясь на жестко контролируемое размещение

государственных ценных бумаг и денежную эмиссию, американское правительство

сумело снизить не только темпы инфляции, но и степень отрицательного воздействия

огромного дефицита на экономику.

Государственный долг и его регулирование. Одним из источников финансирования

государственной деятельности (наряду с налогами) являются правительственные

займы и денежные (кредитные) эмиссии. Такой источник финансирования известен в

экономической литературе как финансирование за счет государственного долга, или

дефицитное финансирование, широко используемое правительствами всех стран.

Использование методов дефицитного финансирования дает государству один из

наиболее гибких инструментов регулирования экономических и социальных процессов.

Это выражает-; ся в "ледующем. С помощью дефицитного финансирования; удается

ослабить постоянные противоречия между величиной; необходимых потребностей

общества и возможностями госу-> дарства по их удовлетворению за счет бюджетных

средств. Государственные займы как источник мобилизации дополнительных ресурсов

государства могут являться важным фактором ускорения темпов социальноэкономического развития страны. Финансирование дополнительных государственных

§ 1. Бюджетная политика государства и ее функциональная роль 351

расходов за счет займов связано с меньшими негативными последствиями для

экономики по сравнению с денежной эмиссией и повышением налоговых ставок.

Управление государственным долгом является главным элементом, балансирующим всю

бюджетную политику в целом.

В то же время необоснованное использование государственных займов может вызвать

серьезные дестабилизирующие последствия для экономики. Поэтому растущий

государственный долг может отражать, с одной стороны, государственное

регулирование экономики, а с другой стороны, кризисные процессы, требующие от

государства принятия стабилизационных мер.

Государственный долг связан с вторичным распределением (перераспределением)

стоимости валового национального продукта для формирования дополнительных

ресурсов государства в результате займа денежных средств у населения (и

институтов) и кредитов иностранных государств. Государственная задолженность

имеет две основные формы: государственные ценные бумаги (казначейские векселя,

среднеи долгосрочные государственные обязательства, государственные облигации,

гарантии федерального казначейства, нерыночные бумаги) и записи на бухгалтерских

счетах (кредиты эмиссионного банка, иногда частных кредитных институтов).

Являясь одним из инструментов государственного регулирования, государственный

долг выполняет две функции: фис--кальную и стимулирующую. Фискальная функция

государственного долга состоит в создании финансовой базы государства,

поддержании функционирующего рынка долговых государственных обязательств.

Стимулирующая функция государ-1 ственного долга заключается в поддержании

стабилизации экономики, воздействии на безработицу, уровень цен,

внешнеэкономический баланс и т. п.

Двойственная природа государственного долга (как элемента регулирования и как

отражение кризисных процессов в экономике) порождает и противоречивость его

воздействия на экономику: стабилизационное и дестабилизирующее влияние на

состояние денежного обращения, ставку ссудного процента, уровни потребления,

инвестиций, сбережений; стимулирующее и сдерживающее воздействие на динамику и

темпы экономического роста в зависимости от целевого назначения государственных

расходов. В этих условиях необходимо регулирование государственного долга.

Управление государственным долгом включает формирование политики

государственного долга, установление границ государственной задолженности,

определение основных направлений и целей воздействия на микрои

макроэкономические показатели, а также создание институциональных, бюджетных и

политико-психологических инструментов для управления государственным долгом.

352 Глава 17, Государственное регулирование рыночной экономики

Таким образом, государственный долг интегрирован в механизм смешанной рыночной

экономики. Регулирование его границ позволяет использовать государственные займы

как инструмент стабилизационного воздействия на экономику. Чем выше темпы

экономического роста, тем менее обременительным для государства является

использование займов для финансирования своих расходов.

§ 2. Налоговая система, ее структура и значение

Налоги и их функции. Важнейшую часть доходов государственного бюджета составляют

налоги. Налоги это обязательные платежи физических и юридических лиц,

взимаемые государством.

Налоги выполняют две функции: фискальную и экономическую. Фискальная функция

налогов означает, что с их помощью образуются государственные денежные фонды,

создающие условия для функционирования государства. Экономическая функция

налогов означает их использование для воздействия на экономику, прежде всего

через перераспределение национального дохода. Обе функции выступают в единстве,

но каждая из них отражает определенную сторону налоговых отношений. Фискальная

функция показывает обязанности налогоплательщиков перед государством, а

экономическая обязанность государства перед налогоплательщиками.

Налоги могут быть прямыми и косвенными, государственными и местными.

Совокупность организационно-правовых норм и методов управления налогообложением

образует налоговый механизм. Государство пр'идает налоговому механизму

юридическую форму посредством существующего в каждой стране налогового

законодательства.

В общих чертах налоговая система в странах с развитой рыночной экономикой

характеризуется: прогрессивным характером налогообложения (при этом каждая более

высокая ставка налога применима лишь к строго определенной части налогооблагаемой суммы); частыми изменениями ставок налогообложения в зависимости от

экономической конъюнктуры в стране; наличием разнообразных налоговых льгот и

скидок; определением начальных сумм, не облагаемых налогом. Это делает налоговую

систему гибкой, способствует ее дифференциро-^анному использованию.

В современной рыночной экономике основными налогами считаются: подоходный налог,

налог на прибыль предприятий, косвенные налоги и взносы на социальное

страхование (обособленные от системы общего подоходного налогообложения), о чем

свидетельствуют данные табл. 17.1.

§ 2. Налоговая система, ее структура и значение

353

Таблица 17.1 Структура налоговых поступлений (в \% от ВНП)

Общая сумма В том числе: подоходный налог налог на прибыль

отчисления на социальное страхование

косвенные налоги

29

10

2

39

10

4

7

18

6

2

19

18

39

11

2

13

13

52

19

2

13

18

27

Подоходный налог и налог на прибыль взимаются, как правило, по декларации о

доходах и име!рт прогрессивные ставки. Налог на прибыль предприятий зависит от

размеров прибыли. Им облагается чистая прибыль до ее распределения (до выплаты

дивидендов). Для распределяемой и нераспределяемой прибыли могут существовать

различные ставки налогообложения.'

Взносы на социальное страхование являются прямым личным налогом, но имеют строго

целевой характер. Они складываются из взносов предпринимателей и наемных

работников. Ставки этого налога устанавливаются к фонду заработной платы,

поэтому для лиц наемного труда это прямой вычет из их доходов, а для

предпринимателей одна из статей издержек производства.

Косвенные налоги это надбавка к ценам и тарифам. Они распространяются на

ограниченный круг торговых и производственных предприятий. Главная цель

косвенных налогов увеличение доходов государственного бюджета.

Начиная с 60-х годов в развитых странах налоговая система становится важнейшим

средством государственного воздействия на экономику. И это не случайно, ибо

налоговые мероприятия позволяют перераспределить в государственный бюджет

возрастающую долю национального дохода и тем самым использовать их как средство

стимулирования экономических процессов.

Инструменты воздействия налоговой системы на экономику. Важнейшим инструментом

воздействия налоговой системы на экономику выступают налоговые льготы. В США их

насчитывается более 100, в Великобритании около 80.

Налоговые льготы носят обычно региональный характер (если предприятие

функционирует в отсталом районе) или селективный (если они касаются приоритетных

наукоемких или экс354 Глава 17. Государственное регулирование рыночной экономики

портных производств). Налоговые льготы выражаются прежде всего в пониженных

ставках налогообложения для некоторых предприятий, в основном связанных с

научно-техническим прогрессом.

Кроме того, они могут быть в виде налоговых кредитов вычетов из величины

начальных налогов. Например, от налогообложения освобождается определенная доля

прироста затрат на развитие той или иной сферы научно-исследовательских и

опытно-конструкторских работ. Так, в США в 1962 г. была установлена налоговая

скидка для новых капиталовложений в размере 7\%. Особенность этой меры состоит в

том, что величина льготы в размере 7\% новых инвестиций вычитается из суммы

налога, а не из всего налогооблагаемого дохода. Тем самым предприятиям снижают

на 7\% стоимость вновь закупаемого оборудования.

Согласно другому закону США (1964 г.) амортизационные отчисления производились

со всей стоимости оборудования, включая и ту ее часть, на которую

распространяется налоговая скид-,ка. Это дополнительно увеличивало сумму

отчислений на возмещение основного капитала.

Наконец, налоговой льготой являются отсрочка уплаты налога и полное освобождение

от налогов. Такой льготой пользуются в основном малые и вновь образованные

предприятия. Например, во Франции акционерные компании полностью освобождаются

от налогов на прибыль в течение первых двух лет существования, в третий год

налогом облагается 25\% прибыли, а вся прибыль облагается налогом лишь с шестого

года деятельности компании.

Разновидностью налоговых льгот можно считать политику ускоренной амортизации.

Ускоренная амортизация впервые стала применяться в США в 1942 г. Затем ее стали

использовать и другие страны: в 1948 г. ФРГ, в I960 г. Франция, в 1962 г.

Великобритания. Норма амортизации устанавливается в законодательном порядке. До

50-х годов основным методом исчисления нормы амортизации был метод равномерных

по годам отчислений от первоначальной стоимости основного капитала. В дальнейшем

основными методами стали: метод убывающих отчислений и ускоренный метод

уменьшенного остатка. В первом случае норма амортизации устанавливается

постоянной от восстановительной (остаточной) стоимости, что обеспечивает

постепенность списания затрат. Во втором случае отчисления рассчитываются по

более высоким нормам, что позволяет списать основную долю стоимости капитала в

течение нескольких первых лет эксплуатации оборудования. Так, Закон об

амортизационном списании 1971 г. в США позволил сократить срок амортизации в

среднем на 20\% по сравнению с нормами 1962 г. Амортизационная налоговая реформа

1981 г. снизила эти сроки уже в среднем на 40\%. Транспортные средства были

списаны за три года, оборудование за пять лет, производственные сооружения и

здания за пятнадцать лет.

Система ускоренной амортизации, повышая норму амортизации, дает возможность

предприятиям вернуть себе стоимость

§ 2. Налоговая система, ее структура и значение

355

основного капитала до его морального износа, а амортизационные средства

использовать для накопления капитала и модернизации оборудования. Вместе с тем

при ускоренной амортизации в амортизационный фонд попадает не только сумма

возмещения изношенного основного капитала, но и значительная часть прибыли,

которая укрывается от налогообложения. Поэтому в практике развитых стран эта

мера используется селективно: в тот период и в тех отраслях, когда и где

необходимо создать благоприятные условия для предпринимательской деятельности.

Манипулирование ставками налогов обязательный элемент налоговой политики

развитых стран. В 80-е годы во многих странах они были значительно снижены. Так,

в США с июля 1987 г. ставка налога на прибыль корпораций снижена с 46 до 34\%, в

Японии в 1989-1990 гг. налог на прибыль снижен с 42 до 37,5\%, в Великобритании в

1984-1987 гг. с 52 до 35\%. Во Франции в 1989 г. в целях стимулирования

капиталовложений введено разделение ставок налогообложения для распределенной и

нераспределенной частей прибыли. В чрезвычайных условиях в некоторых странах

вводится дополнительный налог на сверхприбыль предприятий. Он исчисляется как

превышение над средним уровнем прибыли за ряд лет.

Разнообразные налоговые мероприятия государства имеют противоречивые

последствия. С одной стороны, они стимулируют научно-технический прогресс,

структурные сдвиги и экономический рост в развитых странах. С другой стороны,

государственный бюджет недополучает огромные средства. Так, за 19871991 гг. за

счет предоставления корпорациям налоговых льгот федеральным бюджетом США

недополучено средств на сумму более 110 млн. долл., что способствовало появлению

устойчивых бюджетных дефицитов, усиливающих развитие инфляции.

Кроме того, высокие ставки налогов и прогрессивная система налогообложения

отрицательно сказываются на уровне сбережений и инвестиций и, следовательно,

эффективности экономической системы, ибо сбережения и инвестиции это функции

прежде всего более высоких по доходам групп населения.

Поэтому вторая половина 80-х годов характеризуется перестройкой систем

налогообложения во всех развитых странах. Главное содержание этой перестройки

сокращение степени перераспределения национального дохода через прогрессивную

систему подоходного налогообложения и уменьшение налогов на прибыль предприятий

с целью стимулирования их инвестиционной деятельности. В США благодаря реформам

1984 и 1986 гг. существенно уменьшилось число ставок подоходного налога: вместо

15 ставок (от 11 до 50\%) были введены три ставки (15, 28 и 33\%); были отменены

некоторые налоговые льготы, скидки и субсидии. Главное требование к налоговой

системе в современных условиях ее устойчивость, нейтральность по отношению к

рыночному механизму, обеспечение равных условий хозяйствования всем субъектам

рыночной экономики.

356 Глава 17. Государственное регулирование рыночной экономики

§ 3. Социальная политика государства

Социально ориентированная рыночная экономика предполагает значительную

деятельность государства в решении социальных проблем. Это связано с тем, что

рыночная экономика не гарантирует трудящимся право на труд, стандартное

благосостояние, образование, не обеспечивает социальную защиту инвалидов,

малоимущих, пенсионеров. Поэтому возникает необходимость вмешательства

государства в сферу распределения дохода путем проведения социальной политики.

Осуществляя перераспределение национального дохода через бюджет, государство

реализует систему социальных программ. Система социальных программ

сформировалась в развитых странах после второй мировой войны и получила название

"государство благосостояния".

В социальной сфере господствующее положение занимает государственный сектор (в

отличие от экономики, где главные функции выполняют рыночные структуры). В

зависимости от величины государственного сектора в той или иной стране

социальная политика имеет свои особенности. На практике это выражается в разных

масштабах социальной политики государства. Расширенная социальная политика

означает общедоступность социальных программ, универсальность социальных выплат,

всеобъемлющий характер перераспределительной деятельности государства.

Ограничительная социальная политика означает сведение ее к минимуму, к функции

дополнять традиционные институты социальной сферы.

Социальная политика государства призвана гарантировать населению минимальный

доход; социально защищать население от болезней, инвалидности, безработицы,

старости; обеспечивать население приемлемым уровнем социальных услуг. При этом

обеспечение государством минимальных условий жизни касается только тех, кто не

может это сделать самостоятельно.

Социальная политика государства реализуется через механизм государственных

программ социального обеспечения и системы социальных услуг.

Важнейшей частью государственной программы социального обеспечения является

социальное страхование. Социальное страхование распространяется на лиц, имевших

в течение какого-то времени постоянную работу и потерявших доход в связи с

болезнью, безработицей, пенсионным возрастом. Система социального страхования

компенсирует этой части населения потерю дохеда из фонда социального

страхования. Источником фонда социального страхования являются взносы самих

застрахованных, а также отчисления фирм и государства. Соотношение между этими

источниками финансирования социального страхования в разных странах различно.

Например, во Франции доля взносов застрахованных работников в фонде социального

страхования составляет 22\%, предприятий 59, государства 17\%, а в Дании

соответственно 2, 11 и 84\%.

§ 3. Социальная политика государства

357

Другую часть государственной программы социального обеспечения составляет

общественное вспомоществование. Оно финансируется из налоговых поступлений

государства и направлено на поддержание дохода беднейших слоев населения

независимо от их участия в трудовой деятельности и выплаты страховых взносов.

Общественное вспомоществование может быть в виде денежных выплат и в натуральной

форме (бесплатные обеды, продовольственные талоны, продажа товаров по сниженным

ценам).

Социальная защита населения в странах рыночной экономики достигает значительных

размеров. Так, в США расходы на социальное страхование составляют 40\%

федерального бюджета, а на вспомоществование 16\%.

Система социальных услуг (здравоохранение, образование, профподготовка, служба

занятости) опирается на государственный сектор отраслей социальной

инфраструктуры, хотя в каждой из них есть и частные предприятия. Государство

участвует в финансировании, производстве и распределении социальных услуг,

увеличивая тем самым их доступность населению.

Экономическую базу социальной политики государства составляет перераспределение

индивидуальных доходов населения через государственный бюджет. Изымаемая часть

доходов населения в виде налогов частично возвращается государством населению в

виде денежных выплат по различным социальным программам. При этом практикуется

дифференцированный подход как к налогообложению, так и к социальным выплатам

лицам, находящимся в разном материальном положении. В результате социальной

политики государства смягчаются различия в уровне доходов, так как происходит

перераспределение личных доходов от более обеспеченных слоев населения к менее

обеспеченным, нетрудоспособным (пенсионерам, больным, инвалидам).

Наилучшим образом социальную политику государства в рыночной экономике отражает

так называемая "шведская модель государства благосостояния". Термин "шведская

модель" означает образец общественного развития, ориентир, на который можно

равняться. После второй мировой войны за короткий срок Швеции удалось

выдвинуться на первое место в Европе и на одно из первых мест в

капиталистическом мире по уровню жизни (доле ВНП на душу населения), отражающему

благосостояние населения, уровень потребления материальных и духовных благ и

степень удовлетворения потребности в этих благах на данной ступени развития

общественного производства. Высокий уровень благосостояния поддерживается на

протяжении многих десятилетий.

В обобщенном виде "шведская модель" означает определенную степень обеспеченности

граждан социальными услугами; активное вмешательство государства в экономику

вплоть до национализации целых отраслей, а также в отношении между трудом и

капиталом, осуществляемое с помощью политики обеспечения занятости и политики в

области оплаты труда.

358 Глава 17. Государственное регулирование рыночной экономики

"Шведская модель" это система взаимозависимых принципов, предусматривающая

одновременность их реализации. Занятость, социальное обеспечение, образование,

культура, сектор государственных услуг, высокий уровень организации трудящихся в

профсоюзы, их роль в решении ряда экономических проблем все это компоненты

одновременного действия.

Результатом "шведской модели" является "государство благосостояния",

характеризующееся созданием высокоэффективной экономики, обеспечением занятости

всего трудоспособного населения, ликвидацией бедности, развитой системой

социального обеспечения, высоким уровнем грамотности, образованности и культуры

населения.

Каково конкретное выражение "шведской модели"? Приоритетной целью экономической

политики Швеции является полная занятость. В общей численности занятых

работающие по найму составляют 92\%. Это максимальный показатель среди всех

развитых стран. Политика полной занятости рассматривается как фактор, влияющий

на благосостояние населения, поскольку труд это не только источник

существования, но и средство участия в общественной жизни. Полная занятость

это лучшая форма равенства между людьми. С общеэкономической точки зрения более

эффективное использование рабочей силы означает выгоду для общества. Вместе с

тем полная занятость это условие демократизации общества.

Социальные программы в Швеции рассчитаны на охват всего населения, а не

отдельных групп. Государственное образование и медицинское обслуживание доступны

для всех, система пособий на детей распространяется на все семьи, всем

выплачиваются пенсии по старости. Следовательно, социальные выплаты и услуги -г

это право для всех, а не благотворительность для нуждающихся^ При этом каждый

вид социальной помощи находится под контролем государственного учреждения,

имеющего самостоятельный статус.

Результаты реализации "шведской модели" развития общества весьма показательны.

Прежде всего Швеция вошла в группу наиболее развитых стран. Среднегодовые темпы

роста ВВП за 1985-1990 гг. составили 2\%. Суммарным показателем успеха социальной

политики в Швеции является рост доли ВВП, расходуемой на социальные нужды, с

10\% в 50-х годах до 1/3 в 70-х годах. В стране сложился устойчивый климат

"общественного консенсуса", что выражается в институционализации отношений

партнерства труда и капитала, в реформистском пути преодоления возникающих

конфликтов.

Однако, несмотря на свои позитивные стороны, "шведская модель" социального

развития не идеальна. В рыночной экономике "государства благосостояния"

постоянно воспроизводятся богатство и бедность, управляющие и исполнители,

безработица и инфляция, циклический характер производства и социальная

§ 4. Бюджетно-налоговая и социальная политика России при переходе к рынку 359

дифференциация. Поэтому у государства всегда существует возможность

совершенствовать социальную политику путем осуществления экономической

демократии.

Вместе с тем и сама социальная политика государства может сопровождаться

негативными последствиями. Такая ситуация сложилась в 70-80-х годах, когда

трудности государственного регулирования в развитых странах охватили и

социальную политику. Значительные масштабы социальных программ, рост спроса на

социальные услуги, чрезмерная централизация управления социальными программами,

усиление социального иждивенчества все это вызвало необходимость реорганизации

механизма социальной политики.

Перестройка социальной политики идет по нескольким направлениям. Сокращаются

расходы на социальные нужды, увеличивается платность социальных услуг,

повышаются требования для получения социальных пособий. Компенсационные выплаты

за потерю работы все больше заменяются профессиональной подготовкой и

переподготовкой рабочей силы. Происходит разгосударствление предприятий сферы

социальных услуг путем частичной распродажи государственной собственности и

развития частного сектора в отраслях социальной инфраструктуры (образование,

здравоохранение). Совершенствуется система управления социальной сферой путем ее

децентрализации и_ увеличения самостоятельности производственных структур.

В целом реорганизация системы социального обеспечения и социальных услуг

направлена на повышение ее эффективности. Причем расходы государства на

социальные цели продолжают расти, поскольку государственная политика в данной

области остается важнейшим элементом социально ориентированной рыночной

экономики.

§ 4. Бюджетно-налоговая и социальная политика России при переходе к рынку

Совершенствование бюджетной политики в России происходит в условиях кризиса

государственных финансов и огромного бюджетного дефицита. В 1996 г. внутренний

бюджетный дефицит составил 5\% валового внутреннего продукта. Добиться равновесия

доходной и расходной частей государственного бюджета за короткий период времени

невозможно. Поэтому ставится более реальная задача поиск путей замедления, а

затем и сокращения бюджетного дефицита, прежде всего за счет расходной его

части.

Важнейшим инструментом бюджетной политики является налоговая система. И здесь

необходимо подчеркнуть, что ни одна из проблем перехода к рыночной экономике в

России не является столь сложной и запутанной, как проблема налоговых отношений.

Она связана с формированием финансовых ресурсов на

360 Глава 17. Государственное регулирование рыночной экономики

разных уровнях, затрагивает экономические интересы всех нало*| гоплателыциков,

зависит от социально-экономических целей, ко-|| торые ставит перед собой

общество, определяет характер взаи-j моотношений государства и всех

хозяйствующих субъектов^| Вместе с тем практика ее формирования осложняется

последст-|| виями командно-административной системы управления россий-if ской

экономикой, недостаточностью опыта в использовании на-| $ логовой системы для

развития народного хозяйства. |?

Налоговая система является важнейшим активным элемен-|Ц том рыночной экономики.

Научно обоснованная, отражающая^ изменяющуюся действительность, она может

позитивно вли-i! ять на экономические процессы, гасить негативные явления,^

утверждать цивилизованные правовые отношения в обществе.;? Не случайно

основоположник теории налогов Адам Смит гово-Щ. рил, что налоги это признак не

рабства, а свободы. > j

Формирование рыночных отношений в России диктует необ-М ходимость перехода к

цивилизованной налоговой системе. Изучая модель налоговой системы в странах с

развитой рыночной экономикой, Россия не слепо копирует этот опыт, а учитывает

исторические особенности страны и формирует налоговую систему в тесной связи со

всеми радикальными преобразованиями в экономике. Фундамент новой налоговой

системы был заложен в результате реформы 1992 г. Смысл этих преобразований

сводился к замене некоторых де: отвевавших налогов (характерных для

административно-командной системы и фиксированных цен), созданию равных условий

деятельности для всех видов хозяйств независимо от форм обственности,

превращению налогов в стимул производственной деятельности (особенно в отраслях,

создающих товары народного потребления, в малых предприятиях и предприятиях,

связанных с научно-техническим прогрессом). В то же время налоговая система

призвана препятствовать тем экономическим действиям, в которых общество не

заинтересовано. Налоговая политика приобретала юридическое оформление,

создавалась налоговая инспекция, которая несла ответственность за выполнение

принятых законов.

С января 1992 г. введены налог на прибыль предприятий, налог на добавленную

стоимость, акцизы, налог на имущество, подоходный налог с физических лиц.

Налог на прибыль предприятий взимался по ставке 35\%, а затем 38\%. Утверждены

были также льготы по налогу на прибыль. Налоговые льготы распространялись на

прибыль, направляемую на технические новшества, расширение производства про;.

довольствия, медикаментов и товаров народного потребления, проq ведение

природоохранных мероприятий, содержание объектов :Ч здравоохранения, детских

учреждений, жилищного фонда, инди< видуальное и коллективное жилищное

строительство, благотво''( рительные цели. Однако общая сумма налоговых льгот

не должна уменьшать сумму налога на прибыль более чем на 50\%. ;

§ 4. Бкуркетш-налоговая и социальная политика России при переходе к рынку 361

Налог на добавленную стоимость введен вместо налога с оборота и налога с продаж.

Он взимается при каждом акте купли-продажи (начиная со стадии производства и до

продажи конечному потребителю) с той части стоимости, которая добавляется каждым

последующим производителем к стоимости сырья, материалов, товаров, услуг. Были

установлены две ставки: 10\% по продовольственным товарам и товарам для детей и

20\% по остальным товарам (первоначальная ставка налога по закону 1991 г.

составляла 28\%).

Акцизы уплачивают предприятия, реализующие производимые ими товары; предприятия,

предоставляющие сырье и оплачивающие его переработку. Средняя ставка акцизов в

1992 г. составила 43\%.

Налог на имущество взимается по ставке 2\% стоимости имущества предприятий.

Налог с физических лиц (подоходный налог) исчислялся исходя из совокупного

годового дохода и по единой шкале ставок. Значительно расширились рамки

налогообложения: фактически все граждане привлекаются к уплате налога.

Налогообложение осуществлялось по четырем ставкам 12, 20, 30 и 40\%.

Налоговая реформа 1992 г. отражала условия функционирования отечественной

экономики того периода. Во-первых, она объективно соответствовала условиям

высокой инфляции. В результате в налоговой системе несущественными являются

такие на^ логи, как налог на землю, на капитал; относительно узка база

налогообложения, завышены льготы предприятиям. Во-вторых, радикально изменив

структуру налоговых поступлений, реформа 1992 г. не смогла коренным образом

повлиять на практику взимания налогов, так как основные правовые принципы

функционирования налоговой системы и налоговой службы сложились еще в недрах

административно-командной экономики. Основную тяжесть налогового бремени несут

крупные промышленные предприятия, деятельность которых наиболее открыта и

подконтрольна государству. При этом под налогообложение попадала вся прибыль

предприятия. Если бы предприятия могли за счет собственной прибыли создавать

различного рода резервы, то это позволило бы предприятиям использовать их для

расширенного воспроизводства, а также на другие цели. Так, коммерческие банки

России получили право резервировать средства на погашение рисковых кредитов до

налогообложения в 1994 г., однако в 1995 г. решением органов власти эти фонды

были запрещены.

В то же время слабый контроль за сбором налогов создает возможность для

уклонения от уплаты налогов, что не только уменьшает налоговые поступления, но и

стимулирует перелив капитала в торгово-посреднические сферы, а также

способствует развитию криминального предпринимательства. По оценкам экспертов,

из-под налогообложения уводится до 40\% всех поступлений фирм.

362 Глава 17. Государственное регулирование рыночной экономики

Не дают должного эффекта и действующие налоговые стимулы. Налоговые льготы не

способствуют развитию предпринимательской деятельности в сфере производства и,

следовательно, росту производительности труда главной цели рыночных

преобразований.

В-третьих, недостаток отечественной налоговой системы ее усложненность. По

количеству налогов Россия впереди планеты всей: на сегодня насчитывается вместе

с местными более 100 видов налогов. Громоздкость налоговой системы выражается в

том, что при отнесении тех или иных налогов к соответствующей группе имеет

значение не то, в какой бюджет зачисляется платеж, а органом какого уровня

государственного управления введен и регулируется порядок уплаты данного налога.

Например, подохрдный налог с физических лиц, несмотря на то, что его большая

часть зачисляется в региональные бюджеты, является, однако, федеральным налогом.

В-четвертых, не способствуют эффективному функционированию налоговой системы и

нецивилизованные действия государства, постоянно меняющего правила экономической

игры. В условиях, когда ставки налогообложения меняются по несколь-' ку раз в

год, никакая долгосрочная предпринимательская деятельность невозможна, так как

государство выступает ненадежным экономическим партнером.

Наконец, многие недостатки налоговой системы вызваны несовершенством

законодательства, противоречивостью и запутанностью нормативной базы и процедур

налогообложения, отсутствием оперативной связи исполнительной и законодательной

властей. Так, на существующую разветвленную систему Федеральной налоговой службы

РФ с подчинением нижестоящих структур нижестоящим органам возложен весь контроль

за поступлением гсех налогов, включая региональные и местные. У региональных же

и местных властей отсутствуют законодательные возможности реально влиять на

деятельность территориальных налоговых инспекций.

Отмеченные недостатки отечественной налоговой системы вовсе не означают, что

налоговый "сюртук" всегда не впору. Рыночные преобразования в экономике приводят

к эволюционному реформированию налоговой системы, т. е. внесению в нее

определенных коррективов, соответствующих происходящим в экономике процессам. На

сегодняшний день речь идет прежде всего об изменениях, предусмотренных планом

мероприятий Правительства РФ по реализации Указа Президента РФ от 21 июля 1995

г. "О первоочередных мерах по совершенствованию налоговой системы Российской

Федерации". Так, в 1996 г. отменены спецналог и налог на куплю-продажу ценных

бумаг, а также упразднено обложение сверхнормативного превышения фонда

заработной платы. Налог на добавленную стоимость на оборудование можно списывать

на расчеты с бюджетом сразу, а не в течение шести

§ 4. Бюджетно-налоговая и социальная политика России при переходе к рынку 363

месяцев с момента его покупки, как раньше. Также принят Закон о существенном

упрощении налогообложения малых предприятий: вместо всех основных налогов

(федеральных, региональных и местных) налогоплательщик обязуется уплачивать один

"единый налог".

Сегодня отечественная налоговая система по общей структуре, принципам построения

и перечню обязательных налоговых платежей в основном соответствует

общераспространенным в рыночной экономике системам налогообложения. Все

действующие в России налоги делятся на три группы: федеральные, региональные

(налоги республик в составе РФ, краев, областей и автономных образований) и

местные налоги. По объекту налогообложения существующие платежи условно

разделяют на налоги с доходов (выручки, прибыли), имущества (предприятий и

граждан;, с определенных видов операций, сделок и деятельности (операции с

ценными бумагами). По экономическому содержанию существуют следующие основные

группы налогов: косвенные (акцизы, налог на прибыль предприятия), налоги с

физических лиц (подоходный налог, налог на имущество, на наследование и

дарение), налоги, связанные с использованием природных ресурсов.

Однако отечественная налоговая система имеет и свои особенности. Структура

налогов в России по сравнению с развитыми странами характеризуется более низкой

долей подоходного налога с физических лиц (12,3\% Россия и 29,7\% страны ОЭСР

в" объеме налоговых поступлений 1995 г.) и высокой долей налога на прибыль

предприятий (34,3\% Россия и 7,3\% страны ОЭСР в объеме налоговых поступлений

1995 г.). Такая ситуация не способствует расширению производства и развитию

предпринимательской активности. К тому же груз налогового давления между

различными плательщиками распределен весьма неравномерно.

Преувеличенное внимание уделяется у нас налоговым льготам как средству

достижения тех или иных общественных целей. На практике это приводит к искажению

экономических приоритетов, сужению доходной базы бюджета и создает дополни-|

тельные возможности ухода от налогов.

Особенностью российской налоговой системы является и чрез-1 мерное преобладание

в ней ярко выраженной фискальной на-| правленности. Это проявляется, в

частности, в достаточно высо-| ких ставках некоторых налогов: ставка налога на

добавленную! стоимость в 1995 г. составила 21,5\%, налога на прибыль 35\%.!

Проявлением фискальной направленности существующей нало-| говой системы является

также высокий уровень штрафных санк-| ций, что ведет к укрывательству налогов

многими налогепла-| телыциками.

Весьма слабо проявляется функция обеспечения социально! справедливого

перераспределения доходов юридических и особенно| физических лиц. Регулирующая

функция налогов ограничиваете* в основном стимулированием инвестиций.

364 Глава 17. Государственное регулирование рыночной экономики

Какие тенденции можно выделить в современной эволюции различных видов налогов?

На начало 1996 г. наметилось некоторое смягчение налога на добавленную

стоимость, в основном за счет снижения ставки и расширения льгот предприятиям

некоторых отраслей (золотодобыча, издательская деятельность, малые предприятия).

В то же время за период существования налога на