Управление в муниципальном секторе 2.1. общие положения

Управление в муниципальном секторе 2.1. общие положения

Местное самоуправление функционирует в условиях разных форм государственного устройства. В разных странах его называют по-разному: самостоятельное управление (Германия), местное управление (Великобритания). Во Франции используется термин «децентрализация», т.е. предоставление полномочий местным органам. Наиболее полное, но не достаточно конкретизированное определение местного самоуправления содержится в Европейской хартии местного самоуправления1: это право и действенная способность местных органов регулировать и управлять в рамках закона, под собственную ответственность и в интересах населения значительной частью общественных дел. Выделяется пять принципов его функционирования: субсидиарность, достаточность, взаимодополняемость, транспарентность, солидарность.

Определение Европейской хартии местного самоуправления характеризует основание действия местного самоуправления. Речь идет о власти органов самоуправления, что объяснить можно, видимо, неточностью перевода. В определении Декларации участников СНГ под местным самоуправлением понимается система организации деятельности населения (местных территориальных сообществ) для самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения в соответствии с законами государства.

Конституция РФ определяет местное самоуправление как самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Это определение было конкретизировано в Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления» (1995 г.): «самоуправление в Российской Федерации — признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций».

Таким образом, сердцевиной содержания понятия «местное самоуправление» являются определенная автономия, деятельность

Принята Советом Европы 15 октября 1985 г.; ратифицирована Россией.

населения по решению вопросов местного значения в пределах конкретной территории и в рамках закона. Законодательство России существенно дополняет Европейскую хартию местного самоуправления, подчеркивая право не только на управление, но и на самостоятельную деятельность населения. Местное самоуправление — одна из основ конституционного строя, системы народовластия.

Единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления — каждые обладают своей компетенцией.

Применительно к местному самоуправлению вводится понятие «непосредственная демократия» как механизм осуществления власти населением, когда воля граждан не опосредуется какими-либо представителями и проявляется напрямую в процессе принятия обязательных для исполнения решений. Установлен открытый перечень форм непосредственной демократии: референдум, выборы, другие виды волеизъявления граждан. Но все они базируются на самоуправлении, при котором субъект и объект управления совпадают, управляющие и управляемые — одни и те же лица.

Конституция определяет право на объединение граждан; любое объединение есть результат самоорганизации. Самоуправление — это самоорганизация граждан, инициативное их участие в решении определенных вопросов и реализации интересов. Люди объединяются для решения различных вопросов, в том числе производственных, связанных с жизнеобеспечением, начиная с подъезда, квартиры, дома, улицы. Например, действуют территориальное общественное самоуправление (ТОС) по месту жительства, кондоминиумы (товарищества собственников жилья). ТОС способствуют поддержанию должного санитарного порядка, защищают интересы населения микрозон, а совместно с органами власти решают и общегородские задачи.

В Краснодаре создана городская ассоциация органов ТОС. Образованы исполнительные комитеты ассоциации по административным округам города. Работа советов ТОС строится на тесном взаимодействии с квартальными и домовыми комитетами, которые и составляют основу территориального общественного самоуправления. В городе насчитывается 5855 домовых и 177 квартальных комитетов. Большинство председателей квартальных и объединенных домовых комитетов входят в состав советов ТОС.

В Дзержинском районе Московской области действуют комитеты общественного самоуправления (КОС). Они организуют установку домофонов, кодовых замков, сажают кустарники и разбивают клумбы, организуют досуг, в том числе детей во дворах. Глава комитета получает заработную плату, другие члены комитета работают на общественных началах. Небольшие суммы на расходы КОС получает от администрации города, городских предприятий, благотворительных фондов

Местное самоуправление сохраняет общие черты самоуправления и придает ему новые свойства. Принципы осуществления местного самоуправления есть результат осмысления отечественного опыта организации местной власти с учетом общих для демократических государств принципов децентрализации управления, самоорганизации граждан, законности, осуществления публично-властных полномочий на уровне, позволяющем наиболее эффективно их реа-лизовывать1.

Право граждан на местное самоуправление реализуется в управлении местными делами, которые являются составной частью общегосударственных дел, обеспечении повседневных коллективных потребностей. Местная власть принадлежит местному сообществу, она направлена не на управление гражданами, а на управление населением, распоряжаясь материальными, финансовыми и другими ресурсами для решения вопросов местного значения.

В местном самоуправлении сочетаются общественные и государственные начала, так как местное самоуправление заведует не всеми местными делами, а только определенными конституционными и другими правовыми актами, т.е. в соответствии с установленной компетенцией, что и превращает местное самоуправление в самостоятельный и подзаконный уровень власти. Его базой служит определенная территория и проживающие на ней граждане, в отличие от корпоративного управления, где коллективы объединяются по производственному, профессиональному, религиозному и другим принципам.

Другие институты власти, самоуправления также строятся на принципах демократии и решают вопросы местного значения. Так, государственная власть, избираемая населением, тоже занимается охраной памятников, пожарной безопасностью и т.д., как и местное самоуправление. Однако в условиях местного самоуправления человек чувствует себя хозяином собственной жизни, сам определяет ее содержание. Здесь самоуправление, скорее, социальный, чем политический институт.

* Эти принципы изложены в Указе Президента РФ «Основные положения Государственной политики в области развития местного самоуправления» от 15 октября 1999 г. № 1370.

Хотя рамочное регулирование вопросов местной жизни существует, оно далеко не исчерпывающее, и никаким законом нельзя ввести или улучшить что-то в самоуправлении, если это не затрагивает или, наоборот, затрагивает интересы местного сообщества. Опора местного самоуправления непосредственно на граждан служит источником их активности и средством защиты от давления извне.

Очень важен вопрос о соотношении и взаимодействии органов власти государства и местного самоуправления. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В пределах своих полномочий они действуют самостоятельно, их формирование относится к компетенции населения муниципального образования. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» одни органы местного самоуправления могут быть непосредственно избраны населением, другие — сформированы этими выборными органами. Но при всех условиях они не могут назначаться или лишаться своих полномочий «сверху», их состав не должен быть согласован с государственными властными структурами.

Это положение дало основание считать, что в России реализуется автономная модель местного самоуправления (общественная теория). Однако тут нет противопоставления государственной и местной власти, все органы власти получают полномочия от народа. Органы государственной власти не могут вмешиваться в вопросы, которые законодательно закреплены за органами местного самоуправления.

Превратное понимание ст. 12 Конституции возникло под влиянием законодательства, которое односторонне акцентирует внимание на аспектах самоорганизации граждан, самостоятельности данного уровня публичной власти, наделении его собственными полномочиями по обеспечению жизнедеятельности населения. Недооценивается его роль как низового звена вертикали власти, элемента системы управления государством, ответственного за решение и общенациональных задач. Как элемент системы управления государством местное самоуправление встроено в единую государственную политику, административно-территориальную вертикаль.

Граница между местным самоуправлением и другими уровнями власти весьма условна, об этом свидетельствует и состав решаемых вопросов, и наличие механизма перетока функций, и их взаимное делегирование, и условность типизации уровней власти (например, Санкт-Петербург — субъект РФ, Нижний Новгород — муниципальное образование). Местное самоуправление, как и государственная власть, создают условия для реализации прав граждан, развития человеческого потенциала каждой территории, обеспечивают введение государственных нормативов и стандартов в сфере жилья, здравоохранения, образования, социальной зашиты населения. Совместно решается проблема смягчения классовой дифференциации.

В ряде стран органы государственной власти и местного самоуправления действуют одновременно и параллельно на одной и той же территории. Например, во Франции местная администрация является низшим звеном вертикали власти и решает местные вопросы. Допускается административное вмешательство в органы местного самоуправления в области делегирования полномочий, разработки бюджета, контроль с точки зрения законности принимаемых решений и т.д.

Статью 12 следует рассматривать как средство защиты местного самоуправления от давления региональных властей. Такой же формой защиты местного самоуправления служит детализация положений Закона № 131, чтобы вывести местное самоуправление из-под давления региональной власти. В ряде случаев это делается даже ценой расхождения закона с Конституцией РФ. Без вмешательства центра регионы реальной автономии местного самоуправления не допустят. Однако догматическое понимание статьи мешает полноценному взаимодействию всех уровней власти.

В рамках закона органы местной власти имеют полную свободу действий по осуществлению их инициатив в отношении любого вопроса их компетенции. Данная местным органам управления власть — полная и исключительная, она не подрывается и не ограничивается другими, центральными и региональными властями, исключая предусмотренные законом случаи. Поэтому органы местного самоуправления не входят в структуру органов государственной власти, между ними нет административного соподчинения, т.е. государственный орган не может управлять муниципальной властью приказами и предписаниями.

В то же время государственная власть осуществляет нормативное правовое регулирование местного самоуправления, в том числе контроль в случае выделения средств из вышестоящих бюджетов. На всей территории России обязательно исполнение законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ. Местное самоуправление получает от государства юридические, экономические и социально-политические гарантии: защиту прав, владение имуществом, разделение полномочий и т.д.

Местное самоуправление надо рассматривать в трех аспектах:

как способ самоорганизации граждан;

как самостоятельный уровень публичной власти;

как элемент системы управления государством.

В первом случае местное самоуправление есть институт гражданского общества, согласования интересов общества и государства, местного сообщества и всего общества, одной из форм общественного самоуправления. В этой части оно развивает самостоятельность, предприимчивость, гражданственность населения на определенной территории, формирует тонус общественной жизни.

Как уровень публичной власти местное самоуправление реали-іует положение о народе как источнике власти, т.е. проявляется как форма демократии, в том числе непосредственной демократии, так как в нем сообщество организуется для ведения совместных дел. Это, в частности, следует из ст. 3 Основного закона, где записано, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления. Демократия как форма власти в местном исполнении тоже публична, хотя пространственно и ограничена, что служит показателем децентрализации власти. Она имеет и политические черты, воздействуя на корпоративные и личные интересы разных социальных слоев населения. Как форма публичной власти местное самоуправление имеет свою обособленную компетенцию, формирует органы управления, несет ответственность перед сообществом. В этой связи нельзя смешивать местное самоуправление с самодеятельными общественными объединениями, союзами, которые формируются по интересам отдельных слоев, групп населения; эти объединения тоже являются частью гражданского общества, но не наделяются статусом публичной власти.

Местное самоуправление отличается и от государственной власти. Оно не всеобъемлюще, так как основные вопросы социально-экономического развития регулируются государственными актами. Однако функционирование местного самоуправления связано с удовлетворением наиболее важных потребностей жизнеобеспечения. Местное самоуправление ближе к населению, менее политизировано, в нем нет иерархии, субординации, аппарата принуждения, оно в большей степени подконтрольно населению.

Правовой основой реализации данной функции являются законодательные нормы, установившие:

самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий, то есть в пределах решения вопросов местного значения;

организационную обособленность органов местного самоуправления от органов государственной власти;

право населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления.

В Конституции РФ названы важнейшие вопросы местного значения: управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов, установление местных налогов и сборов, осуществление охраны общественного порядка. Федеральные и региональные законы относят к вопросам местного значения также иные вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. Кроме того, муниципальные образования вправе принимать к рассмотрению вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

Будучи публичной властью, наиболее приближенной к населению, местное самоуправление обеспечивает защиту тех интересов граждан, которые основаны на совместном их проживании на определенной территории, на неизбежном взаимодействии жителей этой территории.

Законодательство устанавливает самостоятельность местного самоуправления по отношению к органам государственной власти.

Не подлежат применению такие нормы законов субъектов РФ, которые предусматривают участие органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, например обязательность согласования с органами государственной власти субъектов РФ и их должностными лицами кандидатур при замещении муниципальных должностей или исключительное право должностного лица субъекта РФ предлагать такие кандидатуры для утверждения органами местного самоуправления и т.д.

Осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается. Органы государственной власти не вправе подменять собой органы местного самоуправления, постоянно или временно возлагать полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления на государственные органы и их должностные лица.

Правовые акты органов местного самоуправления могут быть лишены юридической силы по воле органов государственной власти только в судебном порядке.

Органы местного самоуправления имеют право на сотрудничество с другими местными властями в целях реализации общих интересов, в том числе с аналогичными органами в других странах, на участие в ассоциациях для защиты своих интересов.

В качестве элемента, звена системы управления государством местное самоуправление не только решает собственные вопросы местного значения, но и выполняет делегированные государственной властью полномочия. Местное самоуправление как управляющая система непосредственно связано с объектом управления. Здесь нет отделения управления от правотворчества. Муниципалитеты — одновременно административно-правовые субъекты и юридические лица, а население — и субъект и объект управления.

В качестве системы управления местное самоуправление мало чем отличается от других управленческих систем. Оно составляет часть государственной системы управления и обращено к тем же субъектам экономики и социальной жизни. В пределах закона во всех сферах его автономия относительна, а функции выполняются в тесном взаимодействии с органами государственной власти.

Прежде всего местное самоуправление осуществляет роль проводника интересов общества, государства, обеспечивая связь населения с разными звеньями управления. Оно прямо и косвенно способствует реализации законодательства, социально-экономической политики государства, которая адресуется населению всей страны, г.е. является единой для всех уровней власти и управления.

Наделение местного самоуправления государственными полномочиями означает, что государство доверяет ему решать вопросы и государственного значения. Выполнение местной властью собственных и государственных текущих дел позволяет государству больше сконцентрироваться на решении стратегических задач.

Органы местного самоуправления тесно взаимодействуют с органами государственной власти субъекта РФ и территориальными подразделениями федеральных органов власти, которые, в свою очередь, через муниципальную власть решают весьма существенную часть своих задач.

В ряде субъектов РФ, например в Татарстане, вопросы местного шачения решаются территориальными органами исполнительной государственной власти с привлечением выборных представительных органов в городах и районах, а также формируемых на уровне отдельных населенных пунктов и городских районов структур территориального общественного управления. В Москве и Санкт-Петербурге в границах муниципального района действуют как органы местного самоуправления, так и территориальные органы государственной исполнительной власти субъекта РФ, реализующие многие вопросы местного значения.

Делегирование местному самоуправлению полномочий центральных или региональных органов власти должно учитывать требования эффективности и экономичности. Местное самоуправление при этом должно иметь свободу в приспособлении своих действий к местным условиям. А власть вышестоящего уровня может осуществлять административный надзор в отношении задач, выполнение которых делегировано ею местному самоуправлению.

В отличие от советов СССР местное самоуправление лишь частично является агентом центральной власти. Но например, сельсовет был не дальше от народа, чем современный совет депутатов.

2.2. Вопросы местного значения

К вопросам местного значения относятся такие вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения, решение которых осуществляется местным самоуправлением самостоятельно. Их перечень определяется на основе положений Конституции РФ о разграничении предметов ведения между уровнями публичной власти. Органы местного самоуправления наделяются полномочиями, необходимыми для решения вопросов местного значения. Кроме полномочий обязательным условием решения вопросов местного значения является наличие материальных, финансовых и других ресурсов. Перечень вопросов местного значения и полномочия по их решению установлены Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления», между ветвями местной власти они не разграничиваются.

При разграничении предметов ведения придерживаются принципов приближения органов власти, реализующих полномочия, к потребителям государственных и муниципальных услуг, совпадения территориальной юрисдикции органа власти и зоны потребления их. Чем больший круг лиц заинтересован в реализации данного полномочия, тем выше уровень власти, за которым оно закрепляется. А чем больше различия в производстве и потреблении услуг, тем ниже уровень, на котором они должны быть предоставлены. Предоставление гражданам услуг в повседневной жизни должно быть максимально приближено к населению, чтобы население могло контролировать их качество. Поэтому предоставление услуг по жизнеобеспечению организуют местные органы власти, а их финансирование возможно из бюджетов разных уровней.

Обеспечение обороны государственной безопасности и ряд других функций берет на себя центральная власть. В соответствии с Конституцией РФ, общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта, а также координация вопросов здравоохранения, защита семьи, материнства, отцовства и детства, социальная защита, включая социальное обеспечение, являются совместными полномочиями Российской Федерации и субъектов РФ. Вопросы социальной политики, оказания социальной поддержки не включают ежедневную опеку нуждающихся, но требуют выделения денег, поэтому их целесообразнее решать на региональном уровне.

В части обеспечения нормальных жизненных условий на муниципальном уровне эффективно решаются проблемы жилищные, благоустройства территории, предоставления коммунальных услуг, услуг местного транспорта и связи, организации дошкольного воепитания, минимально необходимого здравоохранения, создания условий для торгового, бытового, культурного обслуживания населения. Первоочередное значение этого круга задач для муниципальной власти соответствует требованиям со стороны населения и ее способности решать именно эти задачи с учетом конкретных условий.

В экономической сфере муниципальная власть выявляет и привлекает местные ресурсы (природные, человеческие, производственные). В них она заинтересована в силу потребности в расширении налоговой базы, сохранении социальной стабильности (профилактика безработицы). Отсюда и поддержка муниципальной властью малого и среднего бизнеса, что относится к общегосударственным задачам. При относительной незначительности таких ресурсов в отдельных муниципальных образованиях в целом по стране они велики.

Совершенствование правового регулирования разграничения полномочий между федеральными, региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления — важное звено административной реформы.

Поставлена задача провести анализ публичных функций, упразднив избыточные, мешающие экономической активности граждан, способствующие коррупции и росту необоснованных расходов. Субъектам РФ определено 41 полномочие, требуюшее финансирования за счет своего бюджета или субвенции под делегированные функции. Они должны привести свои уставы и конституции в соответствие с новым федеральным законодательством, принять нормативные акты, связанные с полномочиями органов местного самоуправления.

В последние годы обозначилась тенденция существенной корректировки вопросов местного значения. У местного самоуправления изымаются полномочия в части социальной защиты населения, субсидирования сельскохозяйственного производства, учреждений социального обеспечения, службы занятости, начального и среднего профессионального образования, учебного процесса в общеобразовательных школах, финансового обеспечения школ-интернатов, домов ребенка, детских домов, выплаты адресных жилищных субсидий населению; организации и содержания муниципальной информационной службы; создания условий для деятельности средств массовой информации муниципального образования, для организации зрелищных мероприятий (табл. 2.1).

Полномочия в социальной сфере практически исчерпываются обеспечением малоимущих жильем, опекой и попечительством. Другие социальные полномочия исполняются в инициативном порядке при наличии средств и принятии нормативного акта, а также в случае наделения ими органами государственной власти.

Поселения практически полностью лишаются полномочий в области образования, здравоохранения, охраны общественного порядка.

Как это сказывается на социальном положении граждан, свидетельствуют данные по г. Подольску Московской области. В течение 12 лет здесь функционировал фонд защиты населения под контролем главы муниципального образования, был попечительский совет фонда. И вот управление социальной защиты стало подразделением областной администрации.

Теперь средства для выполнения заказов и целевых программ областного и федерального значения аккумулируются на областном расчетном счете, которым муниципалитет уже не может распоряжаться; например, заказчиком строительства пансионата для пожилых инвалидов на 75 мест (финансирование 21 млн руб.) было МУП «Подолье-Ремстройинвест». Такая же участь постигла строительство социально-реабилитационного центра «Ягодка» для детей и подростков с ограниченными возможностями стоимостью 50 млн руб.

Теперь нельзя выделять из местного бюджета средства на строительство социальных объектов, открывать дополнительные расчетные счета, привлекать спонсоров, благотворительные средства для социальной поддержки людей.

В Выселковском районе Красноярского края имеется 25 населенных пунктов в 10 сельских округах. В этих населенных пунктах находятся 52 учреждения образования (школы, детские сады), 28 учреждений культуры (библиотеки и клубы), 16 учреждений здравоохранения (в основном фельдшерско-акушерские пункты) и 10 администраций сельских округов. В школах и детских садах учатся и воспитываются дети этого поселения. Органы местного самоуправления должны решать возникающие вопросы таких учреждений, но не могут, так как это входит в компетенцию органов местного самоуправления муниципального района.

Местное самоуправление может решать иные вопросы, при условиях, если:

такие вопросы не отнесены к компетенции других муниципальных образований;

они не исключены из их компетенции законами России и субъектов РФ;

для этого имеются собственные материальные и финансовые средства.

Следовательно, даже при наличии средств местное самоуправление не может решать, например, вопросы образования, здравоохранения, общественного порядка, т.е. они отнесены законом к другим уровням власти.

Немало вопросов местного значения сформулировано неконкретно, как оказание помощи. Многие из них самостоятельно нереализуемы, выглядят как содействие. Например, создание условий для транспортных услуг, участие в ликвидации чрезвычайных ситуаций, организация электро-, тепло-, газо-, водоснабжения населения.

Жестко установив перечень вопросов местного значения, законодательство обходит очень важные направления деятельности органов местной власти. Оно не затрагивает таких важных проблем, как развитие арендных и концессионных отношений, влияние на тарифную политику естественных и локальных монополий, управление объектами социально-культурного назначения. Совершенно не решена проблема вмешательства в частную деятельность в интересах местного сообщества. Например, кто на конкретной территории занимается регулированием частного строительства, транспортного обслуживания, торговли, может ли муниципалитет как-то влиять на самодеятельность, предприимчивость граждан, кто будет проводить воинский призыв, курировать органы опеки и т.д.

Несмотря на попытки реформирования, реально объем выполняемых функций вряд ли уменьшится, измениться могут лишь источники финансирования услуг, поскольку, как показала практика, любому другому уровню власти средств на реализацию тех же полномочий потребуется больше.

Вопросы местного значения делятся на требующие и не требующие денег для их выполнения. Например, выдача справки, разрешения на проведение мероприятия требует только оплаты чиновника, стола, бумаги. Подавляющая часть вопросов местного значения требует финансового обеспечения. Если их перечень уменьшается, то ясно, что обратной стороной становится сокращение расходных обязательств органов местной власти, что автоматически предполагает уменьшение доходных источников.

Существует критический объем функций, которые местное самоуправление может исполнять, в том числе и добровольных. Этот объем ограничивается наличием материальных, финансовых и других ресурсов. Его превышение ведет к тому, что часть общественно необходимых мероприятий выполняться не будет, нарушается баланс интересов. Через некоторое время неудовлетворенность населения достигнет уровня, чреватого социальным взрывом. Государство вынуждено будет вмешаться, принимая часть местных полномочий на себя, повышая уровень централизации власти.

Чтобы не доводить ситуацию до конфликта, местное самоуправление должно на достаточно высоком уровне выполнять стандартные функции, включающие создание благоприятных условий жизнедеятельности, организацию и предоставление необходимых услуг, управление собственностью, финансами, обеспечение правопорядка и безопасности.

96

4 Экономика муниципального сектора

97

Вопросы местного значения не предопределяют непосредственно объем расходов местного бюджета. Нормативные акты не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет местных бюджетов, критериев, по которым выбирают источники финансирования вопросов местного значения. Финансовые обязательства, возникающие при решении вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов, дополнительного финансирования из федерального, региональных бюджетов и государственных внебюджетных фондов. Тем не менее для решения вопросов местного значения органы местного самоуправления наделяются полномочиями. Наиболее значимые полномочия, определяющие дееспособность местного самоуправления, — это издание муниципальных правовых актов, принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования; создание муниципальных предприятий и учреждений, размещение муниципального заказа; установление тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений; осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами.

Вопросы местного значения установлены отдельно для поселений, муниципальных районов, городских округов (табл. 2.2). Городской округ решает вопросы местного значения и поселений и муниципальных районов.

1

4. Организация электро-, тепло-, газои водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом Организация в границах муниципального района электрои газоснабжения поселений Организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, теплои водоснабжения и канализации

Организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом

5. Содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения

Содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования между населенными пунктами, мостов и иных транспортных инженерных сооружений вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения

Муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения

6. Создание условий для предоставления транспортных услуг

населению и организация транспортного обслуживания населения __

Продолжение табл. 2.2

Продолжение табл. 2.2

Продолжение табл. 2.2

1

1

Создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района Организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспече-ние населения услугами связи

7. Обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении,

сельском округе и нуждающихся в

улучшении жилищных условий,

жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства

и содержания муниципального

жилищного фонда, создание условий для жилишного строительства

Содержание и использование

муниципального жилищного

фонда и нежилых помещений

Создание условий для жилищного и социально-культурного

строительства

8. Участие в предупреждении и

ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций

9. Обеспечение первичных мер

пожарной безопасности в границах населенных пунктов

Обеспечение пожарной безопасности, организация муниципальной пожарной службы

10. Создание условий для обеспечения жителей услугами связи,

общественного питания, торговли

и бытового обслуживания

11. Организация библиотечного

обслуживания населения

Обеспечение услугами библиотечного коллектора

12. Создание условий для организации досуга и обеспечения жителей услугами организаций культуры

Создание условий для деятельности учреждений культуры

13. Охрана и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного значения

Сохранение памятников истории

и культуры, находящихся в муниципальной собственности

14. Обеспечение условий для развития массовой физической культуры и спорта

Создание условий для развития физической культуры и спорта

15. Создание условий для массового отдыха жителей и организации обустройства мест массового отдыха населения Создание условий для организа-ции зрелищных мероприятий

16. Оказание содействия в установлении опеки и попечительства в соответствии с федеральным законом Опека и попечительство

17. Формирование архивных фондов

Формирование и содержание

архива, включая хранение архивных фондов поселений

18. Организация сбора и вывоза

бытовых отходов и мусора

Организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов

19Организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов

20. Организация благоустройства

и озеленения территории, использования и охраны городских

лесов, расположенных в границах

населенных пунктов

Благоустройство и озеленение

территории муниципального образования

21. Утверждение:

генеральных планов поселения,

городского округа;

схем территориального планирования муниципального района;

правил землепользования и застройки;

+

+ +

Продолжение табл. 2.2

подготовленной документации по планировке территорий Выдача разрешений на строительство, на ввод объектов в эксплуатацию

Утверждение местных нормативов

градостроительного проектирования

Ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности

Резервирование и изъятие, в том

числе путем выкупа, земельных

участков для муниципальных нужд

Осуществление земельного контроля за использованием земель

Регулирование планировки и

застройки территории

Организация освещения улиц и установки указателей с назва-ниями улиц и номерами домов

Создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварий-но-спасательных формирований

Организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения

Содержание межпоселенческих мест захоронения, организация ритуальных услуг

Организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера

Поддержка в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения об опасности, объектов гражданской обороны, создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств

Организация и осуществление

мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных

предприятий и учреждений

1

Осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья

Создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения

Организация охраны общественного порядка

Охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществле-ние контроля за их деятельностью

30. Организация мероприятий по

охране окружающей среды

Участие в охране окружающей

среды

31. Организация и осуществление

экологического контроля объектов производственного и социального назначения за исключением объектов, экологический

контроль которых осуществляют

федеральные органы государственной власти

32. Организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, организация предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования, а также организация отдыха детей в каникулярное время

Организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного

общего и профессионального

образования

+ + + +

юз

1

33. Организация оказания на территории муниципального района скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в амбула-торно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов

Организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия

населения

34. Выравнивание бюджетной обеспеченности поселений

35. Регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения

36. Обеспечение социальной поддержки и содействие занятости

населения

37. Организация и содержание муни-ципальной информационной службы

38. Создание условий для деятельности средств массовой информа-ции муниципального образования

Окончание табл. 2.

строительство, в том числе строительство и содержание местных дорог, парков, скверов, кладбищ, школ, больниц, домов престарелых, спортивных и других социальных учреждений;

здравоохранение и санитария;

регулировка уличного движения;

регистрация автотранспортных средств и налог на автотранспортные средства;

водное право и культура земледелия;

проведение выборов в бундестаг и ландтаги;

социальная сфера и работа с молодежью;

охрана исторических памятников;

статистика;

лесное, рыбное хозяйство;

снабжение водой, электроэнергией, газом, теплом;

канализация, очистка сточных вод, вывоз мусора, пожарная охрана, местный пассажирский транспорт;

планирование развития территории с выделением жилых, промышленных и прочих зон.

Вопросы деятельности общины подразделяются на собственные и возложенные государством, при этом исчерпывающего перечня собственных вопросов в законе нет. Община решает все местные общественные задачи по своему усмотрению, соблюдая в обязательном порядке лишь законодательные предписания, способ выполнения обязанности община выбирает по усмотрению. Если ресурсов оказывается недостаточно, то эти функции выполняет район, который муниципальным образованием не является. Таким образом, применяется принцип не жесткого распределения полномочий, а субсидиарное™.

Сложилась практика разделения того, что местное самоуправление выполняет в рамках собственных и делегированных полномочий.

39. Комплексное социальноэкономическое развитие муниципального образования

40. Принятие и изменение устава муниципального образования, контроль за его соблюдением

Например, в Германии общины решают следующие основные вопросы:

1 Местная промышленность.

общая безопасность;

вопросы гражданства, организация прописки (регистрации), паспортные дела;

запись актов гражданского состояния;

промысел1;

Самоуправление:

муниципальное управление;

школы и образование;

культура;

социальная защита (дома престарелых, молодежные общежития и т.д.);

здравоохранение; спорт и туризм; ветеринарная служба;

электро-, газо-, водоснабжение, канализация, утилизация отходов;

Делегированные полномочия:

правопорядок, общественная безопасность;

строительный надзор;

охрана памятников;

промысловое право;

контроль цен;

реализация социальных законов (содействие жилищному строительству, материальная помощь);

страхование;

гражданская оборона, в том числе защита от стихийных бедствий, катастроф;

здравоохранение в части транспортировки больных, спасательной службы.

В рамках самоуправления полномочия подразделяются на обязательные и добровольные. Перечень обязательных полномочий устанавливается органами земель, они исполняются на счет средств местного самоуправления. Добровольная компетенция (функции) определяется советом коммуны. Например, гарантированное снабжение граждан водой, энергией — обязательная функция, предписанная законодательством.

В случае вступления местной власти в прямые отношения с центром издается необходимая директива, и местное самоуправление функционирует на уровне низшего звена (органа) государственного управления. Такой порядок действует в промышленном, строительном, полицейском надзоре, при переписи населения и т.д.