4.4. жилищно-коммунальное обслуживание
4.4. жилищно-коммунальное обслуживание
В соответствии с Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения отнесены техническое содержание жилищного фонда, организация в границах поселения электро-, тепло-, газои водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, организация сбора и вывоза мусора. Жилищные и коммунальные услуги обеспечивают решение задач по сохранению в надлежащем состоянии жилого фонда и созданию благоприятных условий для проживания людей.
Жилищно-коммунальные услуги отличаются высокой социальной значимостью, принадлежностью к группе жизнеобеспечения; они практически не взаимозаменяемы и не могут запасаться впрок, т.е. производство услуг совпадает с их потреблением. Услуги по тепло-, электро-, водоснабжению, водоотведению характеризуются:
привязкой инженерной инфраструктуры к территории;
неразрывностью, строгой последовательностью процесса производства и потребления услуг;
тем, что потребители не могут надолго от них отказаться;
тем, что недопроизводство нельзя компенсировать в другое время.
Объем услуг и их качество непосредственно влияют на уровень благосостояния населения, бытовые условия жизни, санитарно-гигиенические условия, чистоту водного и воздушного бассейнов, на уровень производительности труда.
Услуги, предоставляемые предприятиями отрасли, оказывают в виде доведенных до потребителей материальных носителей с определенными качественными показателями (тепловая и электрическая энергия, вода и т.д.), а также в виде непосредственных работ на объекте (обслуживание жилых домов, санитарная очистка и т.д.).
Объем жилищно-коммунальных услуг составляет около 750 млрд руб., или 7,6\% ВВП. Следует различать жилищные и коммунальные услуги. Жилищные услуги по своим отраслевым характеристикам связаны с текущим функционированием жилищного фонда, его капитальным ремонтом, проведением мероприятий по благоустройству придомовых территорий (Экономист. 2004. № 7).
Перечень услуг, включаемых в оплату за содержание жилья, утверждается на федеральном уровне. В этот перечень входят:
содержание общего имущества жилого дома (включая подвалы, чердаки, подъезды и крыши) и придомовой территории;
вывоз бытовых отходов;
работы, выполняемые при проведении технического осмотра и обхода отдельных помещений жилых домов, включая устранение незначительных неисправностей в системах водопровода, канализации, центрального отопления, горячего водоснабжения и электротехнических устройств и другие работы;
 |
ремонт общего имущества жилого дома, общих коммуникаций, технических устройств и технических помещений жилого дома, объектов придомовой территории;
другие виды работ (обслуживание лифтов и т.д.).
Плата за жилое помещение устанавливается применительно к статусу плательщика.
Наниматель жилого помещения платит:
за пользование жилым помещением (плата за наем);
за содержание и ремонт жилого помещения, включая плату за услуги и работы по управлению многоквартирным домом, содержанию и текущему ремонту общего имущества в многоквартирном доме;
Собственник жилья в многоквартирном доме платит:
за содержание и ремонт жилого помещения, включая плату за услуги и работы по управлению многоквартирным домом, содержанию, текущему и капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме.
В состав коммунальных услуг включаются:
холодное и горячее водоснабжение;
водоотведение и очистка сточных вод;
электроснабжение;
газоснабжение, в том числе в баллонах;
отопление (теплоснабжение, в том числе поставки твердого топлива при печном отоплении);
утилизация (захоронение) ТБО.
При отсутствии приборов в многоквартирном или индивидуальном жилом доме устанавливаются нормативы потребления коммунальных услуг, ресурсов (холодной и горячей воды, сетевого газа, электрической и тепловой энергии). Нормативы предназначаются для определения размера платы за коммунальные услуги. Нормативы устанавливаются по инициативе уполномоченных органов или ресурсоснабжающих организаций едиными для домов, имеющих аналогичные конструктивные и технические параметры и степень благоустройства. Срок действия нормативов составляет не менее трех лет.
При исчислении нормативов применяют метод аналогов, экспертный и расчетный методы. Методы аналогов и экспертный базируются на выборочном наблюдении потребления услуг.
Нормативы потребления коммунальных услуг устанавливают, как правило, субъекты РФ (табл. 4.3).
В силу технологических особенностей отрасли и условий формирования систем жизнеобеспечения территорий большинство коммунальных предприятий, и в первую очередь связанные с сетевой поставкой ресурсов, занимают монопольное положение на обслуживаемой территории (локальные монополии). Географические границы товарных рынков определяются административными границами городов и районов, за исключением межрайонных электрических, водопроводных сетей и ряда других объектов межрайонного значения.
Для обеспечения жилищно-коммунальными услугами органы местного самоуправления осуществляют совокупность мер, которые включают определение:
структуры и объемов предоставляемых услуг и выполняемых работ;
размеров и условий их финансирования;
источников финансирования;
параметров надежности, устойчивости и качества;
нормативов потребления;
тарифов на услуги ЖКХ и порядка их изменения;
условий взаимодействия муниципального заказчика с субъектами хозяйствования.
Орган местного самоуправления или уполномоченная им служба (учреждение, подразделение) выполняют функции заказчика на жилищно-коммунальное обслуживание исходя из реального состояния жилищного фонда на своей территории и количества проживающего населения. При этом муниципалитет представляет интересы потребителей жилищно-коммунальных услуг.
Общие правовые и экономические условия жилищно-коммунального обслуживания, функциональные обязанности хозяйствующих субъектов всех форм собственности определяет муниципальный заказ.
В рамках муниципального заказа разрабатываются объемы, параметры качества и надежности обслуживания жилищного фонда и предоставления коммунальных услуг; механизмы формирования тарифов, обеспечивающих финансирование жилищно-коммунальных услуг, доли оплаты потребителей и компенсации бюджетом; комплекс договоров на выполнение заказа.
В функции службы заказчика входят ведение договорных отношений на всех уровнях оказания услуг, формирование муниципального заказа на услуги ЖКХ, организация предоставления субсидий населению по оплате услуг, контроль за предоставлением услуг и оплаты. Функции службы заказчика могут выполнять структурные подразделения администрации местного самоуправления, жилищ-но-эксплуатационные или многоотраслевые предприятия ЖКХ, обеспечивающие как обслуживание жилья, так и теплоэнергоснаб-жение.
Критерии качества, надежности и устойчивости предоставления жилищно-коммунальных услуг определяются в соответствии с правилами предоставления жилищно-коммунальных услуг. Они опираются на установленные стандарты (ГОСТ, СНиП, нормативы потребления, регламенты выполнения работ и др.), отражающие гарантируемый минимально необходимый уровень обслуживания. Реальное обеспечение такой гарантии подкрепляется финансовыми ресурсами.
Служба заказчика заключает договор с местным самоуправлением об управлении жилищным фондом, технологической частью с указанием источников и размеров финансирования услуг, предусматривается передача жилья и других основных фондов службе заказчика, средств для дотирования ЖКХ и населения. Другой договор она заключает с подрядчиками, где указываются количество и качество услуг, тарифы оплаты работ, санкции за нарушение договоров.
В службе заказчика создаются необходимые функциональные группы:
абонентская;
ремонтно-эксплуатационные участки;
инженерно-технический отдел;
юридический отдел (отдел договорных работ);
финансово-экономический отдел.
Служба заказчика может функционировать по вариантам с наличием и без наличия управляющей компании. При наличии такой компании служба единого заказчика обеспечивает:
соблюдение нормативно-технических требований по содержанию и использованию жилья и объектов коммунальной инфраструктуры;
необходимый уровень финансирования для содержания недвижимости;
заключение договора с выбранной на конкурсной основе либо созданной организацией на управление муниципальным жилищным фондом, а также на организацию и предоставление других услуг коммунального назначения;
систематический контроль за реализацией договоров. Тогда на управляющую компанию возлагается:
поддержание в надлежащем состоянии и модернизацию недвижимости;
выбор подрядчиков на выполнение работ во вверенном ей в управление жилищном фонде;
заключение договоров и контроль за их выполнением;
сбор платежей за жилищно-коммунальные услуги с населения. При отсутствии управляющей компании ее функции выполняет
служба заказчика.
Передача основных фондов жилищно-коммунальной сферы на баланс службы заказчика позволяет аккумулировать средства на капитальный ремонт и реновацию. Они накапливаются отдельно от средств на текущие расходы и используются целевым назначением в соответствии с актами о выполнении работ.
В случае акционирования местных монополистов (предприятий электросети, теплосети, водоканала, по благоустройству и озеленению и т.д.) со 100\%-ным участием администрации местного самоуправления акции выставляются на конкурс и по его результатам передаются в доверительное управление управляющей компании — инвестору на срок не менее срока окупаемости инвестиций, вложенных в модернизацию основных фондов. В доверительное управление управляющей компании передается не менее 50\% акций + 1 акция и не более 75\% 1 акция.
Производство услуг осуществляют предприятия разных форм собственности. В качестве подрядных организаций местное самоуправление для обслуживания жилья может привлекать как муниципальные предприятия, так и предприятия других форм собственности. С муниципальным предприятием заказчик заключает агентский договор.
Заказчик несет ответственность перед подрядчиком в пределах платежей населения, а орган местного самоуправления — в пределах сумм бюджетного дотирования услуг.
Предприятия осуществляют свою деятельность в соответствии с договором муниципального заказа, администрация не вмешивается в их хозяйственную деятельность.
Основные производственные фонды ЖКХ остаются в собственности муниципалитетов. Они передаются коммунальным предприятиям в долгосрочную аренду с правом улучшения. При этом сдача в аренду не рассматривается как источник дохода местного бюджета.
В то же время могут заключаться и прямые договора на поставку услуг непосредственно потребителям: юридическим лицам-абонентам, собственникам жилых помещений, лицам, имеющим приборы учета услуг. Если заказчиком становится непосредственно население, дотации переносятся на конечного потребителя, который самостоятельно решает вопрос о субъектах исполнения услуг. Для этого бюджетные средства, поступающие в ЖКХ (дотации предприятиям, адресные субсидии, льготы гражданам), следует объединять в единую жилищно-коммунальную субсидию, перечисляемую на персонифицированные социальные счета граждан.
Муниципальные организации отвечают за выполнение всего комплекса работ по содержанию, эксплуатации и ремонту объектов инженерной инфраструктуры и внешнего благоустройства, обеспечению коммунальными услугами населения, проживающего в муниципальном жилищном фонде. Прочие потребители заключают договора поставки услуг непосредственно с коммунальными предприятиями.
Функции по предоставлению жилищных услуг передаются заказчику (дирекции единого заказчика), который обеспечивает их выполнение, привлекая ремонтно-эксплуатационные предприятия. Возможно разделение дирекции единого заказчика на несколько управляющих компаний, которые на конкурсной основе привлекают подрядные организации для обслуживания жилищного фонда. При этом в производстве жилищных услуг формируется конкурентная среда, рынок коммунальных услуг регулируется муниципальным заказом независимо от формы собственности коммунальных предприятий. РКЦ осуществляет сбор платежей с потребителей и перечисляет собранные средства предприятиям в соответствии с заключенными договорами.
В концепции реформирования ЖКХ заложена идея освобождения и государственных и муниципальных органов от хозяйственных функций и перенесения затрат и забот, связанных с функционированием ЖКХ, непосредственно на население. В случае акционирования и приватизации муниципальных предприятий для организации электро-, газо-, водо-, теплоснабжения и водоотведения местное самоуправление должно прибегать к помощи обслуживающих организаций независимо от форм собственности. Поэтому особенно важно использовать новые формы организации управления и производства жилищно-коммунальных услуг.
В настоящее время около четверти жилищно-коммунальных предприятий являются частными и акционерными (смешанными). В водоснабжении и канализации на их долю приходится 17\% выполняемых услуг.
В последние годы к эксплуатации инженерной инфраструктуры подключаются крупные компании (ОАО «Российские коммунальные системы», ОАО «Российские коммунальные инвестиции», ООО «Межрегионгаз», компания «Интеррос», «Межрегиональная коммунальная компания», учредителем которой стал Фонд содействия развитию регионов, «Межрегиональная инвестиционная строительная коммунальная компания», «Альфа-ЭКО» и др.). Создаются холдинги, куда входят самостоятельные разнопрофильные предприятия.
Управляющая компания становится одновременно и производственным предприятием, т.е. не только управляет имущественным комплексом, но и осуществляет хозяйственную деятельность. В этом случае инвестор не только вкладывает средства в новые технологии, ресурсосбережения, но и финансирует текущие расходы. Если управляющая компания выполняет только управленческие функции, то эксплуатацию, например, котельных и электросетей осуществляет подрядная организация по договору с этой компанией; если договор с подрядной организацией не был заключен, то управляющая компания берет на себя эксплуатацию объектов и сетей.
Предприятия Газэнерго (подразделения ООО «Межрегионгаз») эксплуатируют муниципальные котельные и тепловые сети, рассматривая этот процесс как более глубокую переработку своей же продукции — газа. Для них это оправданно, так как даже в условиях недостаточных платежей более глубокая переработка сырья, в данном случае газа, приносит дополнительные финансовые ресурсы, которые служат источником дальнейших инвестиций.
В Костромской области реализуется проект, суть которого состоит в объединении производственных активов предприятий различного профиля: ООО «Костромская теплоэнергетическая компания» и МУП «Костромагорводоканал». Теплоснабжающее предприятие расширяет сферу деятельности, а предприятие водопроводно-канализационного хозяйства вливается в объединенную структуру. Кроме того, частично принимаются функции жилищно-эксплуатационных предприятий — эксплуатация внутридомовых отопительных систем и инженерных сетей.
ЗАО «Интеррос» привлечено к управлению водопроводно-канализационным хозяйством Тюмени и Перми. Планируемые инвестиции только в «Пермьводоканал» составляют 142 млн руб. В Нижегородской области создана «Нижегородская топливо-энергетическая компания», инвестировавшая в 2003 г. только в Дзержинске 34 млн руб. В Пензенской области на базе теплоэнергетических предприятий создана Губернская сетевая компания. В Красноярском крае создается управляющая компания ООО «Красноярский жилищно-коммунальный комплекс» с участием администрации г. Красноярска; в Ханты-Мансийском автономном округе — Югорская энергетическая компания.
 |
Широкие возможности для развития жилищно-коммунальных услуг открывает принятие Закона «О концессиях».
Имущество, используемое для жилищно-коммунального обслуживания может быть объектом концессионного соглашения. Это объекты по производству, передаче и распределению электрической и тепловой энергии; системы коммунальной инфраструктуры и иные объекты коммунального хозяйства, в том числе объекты водо-, тепло-, газои энергоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, переработки и утилизации (захоронения) бытовых отходов, объекты, предназначенные для освещения территории городских и сельских поселений, объекты, предназначенные для благоустройства территорий, транспорт общего пользования, объекты для медицинской деятельности, образования, культуры, спорта, социально-бытового обслуживания.
При этом концедентом становится муниципальное образование в лице органа местного самоуправления, а концессионером — индивидуальный предприниматель, юридическое лицо. Решение о заключении концессионного соглашения принимается концедентом на основе конкурса.
Концессия — наиболее приемлемая форма управления общественным имуществом; она отвечает интересам всех сторон — участников рынка ЖКУ (власти, бизнесу, потребителям), привлечения бизнеса к решению инвестиционных задач, государственно (муни-ципально-)-частного партнерства в отраслях отстающих, но востребованных обществом.
По соглашению между государством и частным лицом последнее обязуется за свой счет модернизировать переданное ему в управление имущество. Право собственности сохраняется за государством, а инвестор получает прибыль.
Передача в концессию осуществляется на основе открытого или закрытого конкурса, с победителем оговариваются все детали соглашения: сроки эксплуатации, размер платы, права и обязанности сторон и т.д. Расторгнуть соглашение в одностороннем порядке власть может только по решению суда.
В России наиболее активную деятельность развернуло ОАО «Российские коммунальные системы» (РКС), образовавшее дочерние акционерные общества в 27 регионах Российской Федерации, которые в 17 городах заключили договора аренды с годовым оборотом 14 млрд руб. (табл. 4.4). Учредителями стали РАО «ЕЭС России», Газпромбанк (по 25\%), «Евразхолдинг», банк «Еврофинанс», «Интеррос», «Кузбассразрезуголь», «Ренова» (по 10\%).
Соглашения с администрациями более 20 регионов подписаны председателем правления РАО «ЕЭС России», с одной стороны, и губернаторами и главами региональных представительных органов власти — с другой. Это соглашения о передаче под управление ОАО «РКС» предприятий ЖКХ (электрои теплоснабжающих предприятий, водоканалов и ряд других).
Действия ОАО «РКС» полностью согласуются со стратегией РАО «ЕЭС России» в части поглощения предприятий коммунальной энергетики с точки зрения бизнес-целесообразности Нацеленность в своих действиях на наиболее благополучные предприятия, небольшой объем реальных инвестиций в инженерную инфраструктуру могут рассматриваться лишь как попытка вывода жилищно-коммунального комплекса из кризиса
В Перми водоснабжение и водоотведение передано в концессию в 2003 г. Коммерческие предприятия вложили 250 млн руб., получено чистой прибыли 60 млн руб. при доле уплаты населением за воду 84\%. В г. Березники Пермской области частной компании по конкурсу переданы в управление не только водоканал, но и теплосети, электросети на 49 лет. Компания обязалась в течение 1,5 лет сохранять рабочие места.
Однако с начала 1990-х годов в России в целом и в отдельных регионах фактически прекратилось перспективное планирование развития коммунальной инфраструктуры: электро-, тепло-, водоснабжения, водоотведения и т.д.
Строительство объектов коммунального хозяйства ведется в незначительных объемах. По данным Минфина РФ, в 2000 г. инвестиции в эти объекты составили 17,8 млрд руб., в 2004 г. — 44,3 млрд, что составляет лишь около 7\% общего объема инвестиций в экономику страны. Особенно низки темпы сооружений водопровода и канализации, ввод по ним ниже уровня 2002 г. (табл. 4.5)1.
Сейчас доля муниципальной энергетики в общем энергобалансе составляет не более 5\% (в развитых странах 30—35\%). Основная причина заключается в дороговизне энергосистем, их создание муниципалитетам не по средствам. Около 40\% платы за жилищно-коммунальные услуги составляют отопление и горячая вода (Российская газета. 2005. 12 июл.).
Сложная ситуация складывается в электроснабжении, особенно в крупных городах и промышленных центрах. Так, в Московской области не пригодны к эксплуатации и требуют срочной модернизации 3000 км электролиний. При подключении клиент платит за все, в том числе и за замену трансформатора (резервных мощностей нет). Подключение жилого помещения (до розетки) стоит 33 тыс. руб. на 1 кВт, т.е. за нормативные 5 кВт выходит 165 тыс. руб. Выручка
1 Российский статистический ежегодник. М., 2005.
267
 |
Муниципальные электросетевые предприятия покупают электроэнергию у региональных АО-энерго. Генерирующие мощности муниципальным образованиям, естественно, иметь не под силу. Муниципальные электросетевые предприятия служат посредниками между региональной энергетикой и населением.
Консолидированный с другими заинтересованными муниципальными образованиями выход на оптовый рынок электроэнергии позволил бы снизить затраты на ее покупку. Однако электросетевым предприятиям муниципального уровня этот путь практически закрыт. Между тем Директива Европейского парламента от 19 декабря 1996 г. наделяет коммунальную энергетику функциями транспортировки электроэнергии по сетям среднего и низкого напряжения и сбыта энергии. Это позволяет ей органично вписываться в процесс жизнеобеспечения местного населения.
Коэффициент использования первичного топлива, газа не превышает 10\%. Остальное теряется в производстве, транспортировке, в жилых помещениях. Причина заключается как в износе основных фондов, так и в их технологической несостоятельности. Стоимость эксплуатации, реконструкции сетей розничного потребления энергии постоянно растет, а средств даже на поддержание технического состояния выделяется явно недостаточно. Износ основных фондов в коммунальном хозяйстве достиг 60—65\%, 30\% основных фондов отслужили свой срок. Наибольший износ характерен для тепловых сетей, отопительного оборудования, генерирующих источников и электросетей.
По мере углубления жилищной реформы все больше ощущается диспропорция между жилищным строительством и сетевой инфраструктурой. На месте прежних «хрущевок» возводятся 20-этажные корпуса, для которых нужны иные сети, объемы потребления энергии. Кто их должен прокладывать — строители, энергетики или государство?
Бюджетное финансирование инвестиций в жилищно-коммунальное хозяйство предполагается в ограниченном объеме в случаях, когда объем средств, необходимых для реализации инвестиционных проектов, превышает объем активов предприятия-заемщика, при этом бюджетное финансирование является не альтернативой, а дополнением к заемному, частному финансированию.
Бюджетные средства расходуются в рамках федеральных и региональных программ. В составе федеральной целевой программы «Жилище» реализуется подпрограмма «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации». В 2006 г. на модернизацию объектов ЖКХ выделено 2 млрд руб., поставлена задача привлечь с финансового рынка 5 млрд руб. на проекты по модернизации.
Назначение
Подготовка инженерной инфраструктуры для нового строительства
Реконструкция систем водоснабжения и водоотведения
Обсуждение Экономика муниципального сектора
Комментарии, рецензии и отзывы