4.5. тарифное регулирование

4.5. тарифное регулирование

Общие положения. Реформирование ЖКХ включает выход производителей и поставщиков услуг напрямую на потребителей. В этом случае должны соблюдаться принципы сбалансированности интересов, компенсации экономически обоснованных расходов организаций по оказанию услуг и получения ими прибыли для реализации производственных и инвестиционных программ при доступности жилья и коммунальных услуг для потребителей, отказа от дотаций предприятиям ЖКХ из бюджетов в сочетании с адресными жилищными субсидиями нуждающимся.

Обоснованность стоимости услуг определяется с учетом производственной и инвестиционной программ организаций ЖКХ и подтверждается экономической экспертизой. Процедура утверждения тарифов должна учитывать интересы всех сторон: местного самоуправления, населения, предприятия, инвесторов.

Основанием для установления новых тарифов служат:

• . изменение расходов организаций по сравнению с предыдущим расчетным периодом более чем на 5\%;

изменение налогов и сборов, подлежащих уплате организациями более чем на 5\%;

изменение ставки рефинансирования ЦБ и ставок коммерческих банков по долгосрочным кредитам более чем на 10\%;

принятие организациями долгосрочных целевых программ развития;

появление новых организаций, осуществляющих регулируемую деятельность;

результаты проверки регулирующим органом деятельности организации.

Период действия тарифов не может быть менее одного года и должен соответствовать сроку реализации инвестиционной программы, а надбавок к тарифам на услуги коммунальной организации — не менее трех лет.

В течение периода регулирования тарифы должны оставаться неизменными в реальном выражении, т.е. допускается их индексация по заранее установленным правилам. Должен соблюдаться, однако, принцип «инфляция минус», т.е. рост тарифов должен быть ниже роста инфляции.

При наличии нескольких исполнителей жилищно-коммунальных услуг определяется средневзвешенный тариф на услугу. Решение о тарифе принимает уровень власти, который соответствует масштабу рынка данного предприятия ЖКХ.

Для перечисления платежей граждан, субсидий, дотаций и иных средств на оплату жилья и коммунальных услуг вводятся субсчета по каждому многоквартирному дому.

Плата за коммунальные услуги для граждан — нанимателей и собственников жилья устанавливается в соответствии с жилищным законодательством, с учетом надбавок к тарифам для потребителей по единым правилам, условиям и тарифам, действующим на территории муниципального образования, в зависимости от степени благоустроенности жилых помещений и домов.

Размер платы за коммунальные услуги определяется как произведение тарифов на объемы потребленных ресурсов по показаниям приборов учета. При отсутствии приборов учета объем потребления коммунальных услуг принимается равным нормативам потребления, устанавливаемым органами местного самоуправления.

Согласно постановлению Правительства РФ № 89 от 17 февраля 2004 г., регулируемыми являются цены и тарифы:

за наем жилья государственного и муниципального фонда;

по содержанию жилья (общего имущества жилого дома, технического обслуживания общих коммуникаций, технических устройств, вывоза бытовых отходов, содержания придомовой территории);

по ремонту жилья (общего имущества, общих коммуникаций, технических устройств жилого дома, объектов придомовой территории).

Согласно ЖК стоимость жилищных услуг не регулируется, а определяется договорной ценой для каждого конкретного многоквартирного дома. Лишь в домах со 100\%-ной муниципальной собственностью, а также в домах, где собственники не договорились о плате за содержание и ремонт жилья, тарифы устанавливает местная власть.

На федеральном уровне регулируются тарифы предприятий федерального масштаба: ОАО «Газпром», РАО «ЕЭС России», Транснефть, Росэнергоатом, РЖД и т.д. Тарифы на электрическую и тепловую энергию устанавливаются в соответствии с законами: «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию», «Об электроэнергетике», «О газоснабжении», «О естественных монополиях», постановлением Правительства РФ «О ценообразовании в отношении электрической и тепловой энергии в РФ» № 109 от 26 февраля 2004 г. и Правилами государственного регулирования и применения тарифов на электрическую и тепловую энергию в РФ.

На федеральном уровне тарифы устанавливаются как предельные; они ориентируют субъекты РФ на поиск резервов их неповышения и одновременно служат антиинфляционной мерой. Обратной их стороной является рост дотаций жилищно-коммунальным предприятиям. Тем не менее, они препятствуют стремлению увеличивать затраты, перекладывать на население все мыслимые и немыслимые издержки энергетиков, коммунальщиков и т.д.

За последние годы роль региональных органов в регулировании цен и тарифов на жилищно-коммунальные услуги повышается. Так, они устанавливают тарифы на электро-, теплоснабжение. Тарифы на отопление устанавливаются на каждое предприятие или на группу предприятий ЖКХ после независимой экспертизы и вводятся через энергетические компании.

Тариф на теплоэлектроэнергию состоит из двух частей: стоимости собственно энергии и стоимости ее транспортировки, причем стоимость транспортировки постоянная, а стоимость самой энергии определяется на конкурсной основе. Для сокращения затрат служба заказчика может покупать энергию напрямую у производителей, которые должны представить калькуляцию, расшифрованный тариф с указанием своих реальных издержек.

Субъекты РФ регулируют тарифы на водоснабжение, водоотве-дение и очистку сточных вод, утилизацию твердых бытовых отходов в случае, если потребители находятся в границах нескольких городских округов, поселений, расположенных в нескольких муниципальных районах, и потребители каждого муниципального образования потребляют не более 80\% услуг данной коммунальной организации.

На муниципальном уровне регулируются тарифы предприятий, которые создаются местными органами для решения вопросов местного значения; управляющих компаний объектами муниципальной собственности (независимо от формы собственности этих управляющих компаний), а также предприятий, оказывающих услуги на монопольных муниципальных рынках (ведомственные котельные, водоводы и т.д.), цены на содержание, ремонт жилья и тарифы на коммунальные услуги в жилых помещениях.

Местное самоуправление регулирует тарифы на холодное водоснабжение, водоотведение, вывоз ТБО и утилизацию ТБО, если потребители муниципального образования потребляют более 80\% услуг этих организаций.

В соответствии с Законом № 122 органами местного самоуправления поселений устанавливаются нормативы потребления коммунальных услуг, цены на содержание, ремонт жилья, наем жилых помещений в государственном и муниципальном жилищных фондах, цены и тарифы на некоторые коммунальные услуги.

В части коммунальных платежей органы местного самоуправления:

утверждают программу комплексного развития коммунальной инфраструктуры, инвестиционные программы организаций коммунального комплекса;

устанавливают надбавки к тарифам для потребителей;

согласовывают производственные программы организаций коммунального комплекса;

осуществляют расчет цен (тарифов) для потребителей;

устанавливают тарифы для организаций коммунального комплекса, надбавки за услуги, заключают договора с организациями коммунального комплекса в целях развития коммунальной инфраструктуры.

Цены и тарифы устанавливаются, а производственные и инвестиционные программы организаций утверждаются до принятия местных бюджетов.

На всех уровнях тарифы устанавливаются в иерархической последовательности (сверху вниз) и на фиксированный срок. Например, цена на газ, устанавливаемая для ОАО «Газпром» на федеральном уровне, будет влиять на стоимость электроэнергии и тепловой энергии, вырабатываемой дочерними предприятиями РАО «ЕЭС России», регулирование которых осуществляется на уровне субъектов РФ. В свою очередь, тарифы на электрическую и тепловую энергию непосредственно влияют на фактические затраты муниципальных предприятий ЖКХ. Ограничителем тарифа является конечный потребитель — население. Около 65\% стоимости жилищно-коммунальных услуг фактически предопределяются федеральным центром.

Постановлением Правительства «О совершенствовании оплаты жилья и коммунальных услуг...» № 887 от 2 августа 1999 г. к ведению субъектов РФ отнесена координация изменений ставок и тарифов на жилищно-коммунальные услуги, устанавливаемые на муниципальном уровне, с изменением их по оплате газа и электроэнергии, устанавливаемых на уровне субъекта РФ.

Утверждение тарифов для муниципальных предприятий на региональном уровне не только возможно, но в ряде случаев (для малых муниципальных образований) и целесообразно. Это повышает квалификационный уровень принимаемых решений. Так, в муниципальных образованиях может сложиться ситуация, при которой покупной ресурс стоит дороже, чем утвержденный тариф. Если по городу установлен единый тариф, например на теплоснабжение, бюджет должен будет возместить разницу в тарифах, утверждаемых региональной энергетической комиссией на ведомственное (покупаемое муниципальными теплосетями) тепло и органами местного самоуправления.

В субъектах РФ в установлении тарифов участвуют следующие службы и организации:

экономическое подразделение администрации области;

управление жилищно-коммунального хозяйства;

региональная энергетическая комиссия, энергетический комитет области;

независимая экспертиза;

подразделения местных администраций.

Субъекты РФ устанавливают региональные стандарты оплаты жилищно-коммунальных услуг, принимают решение об уровне (доле) оплаты жилищно-коммунальных услуг населением. На практике такое решение служит либо верхним пределом для местного самоуправления, либо региональным стандартом перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг населением.

Регулирование субъектами РФ тарифов для ресурсоснабжающих предприятий (локальных монополий) в общей основе соответствует федеральным законам, но конкретизируется с учетом местных условий.

В Хабаровском крае, Чувашской Республике постановлениями исполнительных органов субъекта РФ тарифы муниципальных предприятий на услуги водоснабжения и водоотведения определяются на уровне субъекта РФ (в противоречие Закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). В Челябинской области на областном уровне определяются тарифы для муниципальных предприятий как по водоснабжению и водоотведению, так и по теплоснабжению.

В Белгородской области тарифы для муниципальных ресурсоснабжающих предприятий согласуются с Региональной энергетической комиссией. Формально это вмешательство в компетенцию органов местного самоуправления. Но, с другой стороны, такое согласование позволяет обеспечить единый методический подход к установлению тарифов на территории области и поэтому не встречает противодействия со стороны органов местного самоуправления.

В Московской области поставщиками услуг (энергоресурсов) являются, как правило, государственные организации. Потребители платят не прямо поставщику, а на счета муниципальных коммунальных организаций. Тарифы на подачу воды и канализацию для муниципальных предприятий устанавливаются распоряжением Министерства экономики на услуги ГУЛ «Мосводоканал».

Тарифная политика. В СССР жилищно-коммунальное хозяйство финансировалось за счет общественных фондов потребления и прибыли предприятий реального сектора, которые имели на балансе жилые дома и объекты социально-культурного назначения. Доля платежей населения за жилищно-коммунальные услуги не превышала 4\%. Предприятия, имевшие собственный жилищной фонд и не имевшие средств на его содержание, получали дотации из бюджета.

Передача с 1992 г. жилых и социально-культурных объектов на баланс местного самоуправления, с одной стороны, способствовала увеличению бюджетных расходов на ЖКХ, а с другой — положила начало новому этапу тарифной политики — повышению долевого участия потребителей в финансировании ЖКХ, удержанию роста тарифов в заданных пределах.

При этом критериями определения размеров тарифов попеременно становились:

сохранение сложившегося уровня;

изменение в пределах индекса потребительских цен;

доведение до экономически обоснованного уровня при ограничении темпов роста;

доведение до экономически обоснованного уровня без ограничения темпов роста, т.е. одномоментно.

На протяжении всего периода экономических реформ изменение тарифов на основные виды жилищно-коммунальных услуг шло опережающими темпами по сравнению с общим изменением потребительских цен, т.е. жилищно-коммунальные услуги становились для населения относительно дороже по сравнению с другими товарами и услугами. В отдельные годы их рост составлял 40—50\%. Тарифы стали фактором повышения инфляции. После кризиса 1998 г. инфляция стала опережать рост тарифов, что обусловило рост задолженности в ЖКХ, последствия которого не преодолены до сих пор.

Механизмом управляемого повышения тарифов стали федеральные стандарты предельной стоимости жилищно-коммунальных услуг в расчете на 1 кв. м общей площади жилья. Одновременно регулировалось повышение общего уровня тарифов и повышение доли потребителей в платежах за жилищно-коммунальные услуги.

Общий уровень тарифов без увеличения платежей потребителей повысить можно, а повысить эти платежи без роста тарифов невозможно. Таким образом, повышение тарифов неизбежно ведет к повышению доли потребителей в платежах за жилищно-коммунальные услуги.

Уже в 1999 г. доля населения в платежах за услуги ЖКХ достигла 48\%. В 2004 г. население возмещало уже 85\% стоимости услуг. Федеральное законодательство ориентировало переход на 100\%-ную оплату стоимости услуг ЖКХ потребителями на 2003 г., но он осуществлен с 2005 г. и ознаменовался скачком повышения тарифов почти во всех регионах, в среднем тарифы поднялись на 33\%. Обоснованием для повышения тарифов стали удорожание на 70\% топлива, на 20 \% газа, на 14 \% электроэнергии, оплата перекрестного субсидирования тарифов на услуги теплоснабжения и частично водоснабжения и во-доотведения, введение 18\%-го налога на добавленную стоимость на услуги по содержанию и текущему ремонту жилья.

Реформа платежей завершилась прекращением дотирования предприятий ЖКХ из бюджетов, открытием всех шлюзов для рыночного ценообразования в ЖКХ.

Теоретически такой результат вполне закономерен и оправдан. Экономическая модель, реализованная в стране, свела к минимуму общественные фонды потребления.

Тарифная политика на этапе рыночного ценообразования, с одной стороны, сохраняет некоторые прежние черты, а с другой — приобретает новые. Так, сохраняется прямое государственное регулирование тарифов естественных и локальных монополий, в целом остается бюджетная поддержка ЖКХ. Однако теперь она осуществляется по линии не предложения, а спроса на жилищно-коммунальные услуги. Бюджетные деньги непосредственно включаются в тарифы через жилищные субсидии малоимущим и льготируемым категориям населения.

Искусство тарифного регулирования в новых условиях сводится к сбалансированию темпов изменения тарифов и бюджетной поддержки населения. Всякое повышение тарифов по воле хозяйствующих субъектов увеличивает число претендентов на субсидии ипотребность в бюджетной поддержке отдельных категорий плательщиков.

Переход на 100\%-ную оплату стоимости жилищно-коммунальных услуг потребителям преподносится как рыночное преимущест-г во, рубеж, за которым прекращается рост тарифов и начинается стабильное развитие ЖКХ на собственной доходной базе. Однако основания и возможности роста тарифов далеко не исчерпаны, они даже увеличились.

Пока доля платежей за жилищно-коммунальные услуги в доходах населения не превышает 10\% (действующий стандарт — 22\%, предельный норматив — 25\%). Для четверти населения расходы на оплату коммунальных услуг составляют лишь около 1\% официально декларируемых доходов. Тарифы в несколько раз ниже, чем в Европе.

Федеральные органы попытаются управлять ростом тарифов административными методами. Так, по решению ФСТ в 2006 г. тарифы не должны повышаться более чем на 20\%. К 2010 г. только для соответствия темпам инфляции тарифы на коммунальные услуги надо будет поднять в 1,5 раза по сравнению с 2004 г., а с учетом всех внешних к ЖКХ факторов — в 1,8—2,0 раза.

Прежние тарифы предполагали возмещение текущих расходов предприятий ЖКХ, т.е. без капитального ремонта, расширения, модернизации, реконструкции, без возмещения инвестиций. Закон «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» № 210-ФЗ от 30 декабря 2004 г. все инвестиционные затраты предприятий по модернизации и строительству инфраструктуры перекладывает на потребителей в виде дополнительных надбавок к тарифам. Расчеты за водоснабжение, водоотведение, очистку сточных вод, утилизации ТБО с 1 января 2006 г. осуществляются по цене: тариф для потребителя плюс надбавка. Таким образом, вопрос о дополнительной финансовой нагрузке на потребителя предрешен законодательно, норматив рентабельности должен устанавливаться в тарифе с учетом потребности в накоплениях.

1 В мировой практике не принято включать в тарифы всю потребность в инвестициях, чтобы ориентировать предприятия на долгосрочные кредиты и не перекладывать затраты инвестиционного характера на сетевые тарифы. Проблема решается сочетанием абонентской платы с использованием заемных средств. В тарифе выделяется постоянная составляющая платежа, абонентская плата для обеспечения гарантированного финансирования мер по поддержанию надежности теплои водоснабжения, независимо от погодных колебаний, методов ресурсосбережения, установки приборов учета и других факторов, сокращающих удельное потребление услуг (двухкомпонентный тариф).

Переход ЖКХ на самоокупаемость и прекращение бюджетного дотирования не отменяет потребности в тарифном регулировании и даже усложняет его: 100\%-ный уровень платежей граждан за жилье и предоставляемые коммунальные услуги в целом по всем их видам исчисляется по отношению к федеральному стандарту предельной стоимости предоставляемых жилищно-коммунальных услуг, но будет ли он автоматически соблюдаться? Правительством РФ на 2006 г. установлены:

федеральный стандарт предельной стоимости предоставляемых жилищно-коммунальных услуг (без учета газа и электроэнергии) на 1 кв. м общей площади жилья в месяц в среднем по Российской Федерации в размере 41,6 руб. (по субъектам РФ — в размерах согласно приложению);

федеральный стандарт стоимости капитального ремонта жилищного фонда на 1 кв. м общей площади жилья в месяц в среднем по Российской Федерации в размере 3,2 руб. (по субъектам РФ — в размерах согласно приложению);

максимально допустимая доля собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном семейном доходе — 22\%.

Узловым становится стандарт предельной стоимости предоставляемых жилищно-коммунальных услуг как основа для расчета объема межбюджетных трансфертов региональным бюджетам для оплаты населением.

При определении размеров финансовой помощи, оказываемой бюджетам субъектов РФ и закрытых административно-территориальных образований за счет средств федерального бюджета, расходы на содержание и ремонт жилья, а также на предоставление коммунальных услуг рассчитываются исходя из федеральных стандартов.

Федеральный стандарт стоимости предоставления услуг ЖКХ на 1 кв. м общей площади жилья рассчитывается на основе стандартного набора услуг: содержания и ремонта жилья, включая капитальный ремонт; теплоснабжения; водоснабжения; канализации; газоснабжения; электроснабжения) с учетом сложившихся средних норм потребления, а также средней по экономическим районам стоимости предоставления услуг жилищно-коммунального хозяйства, индекса цен на услуги населению к предыдущему году.

По регионам стандарт дифференцируется: в Тюмени разрешено требовать с жильцов платежи до 63,7 руб. на t кв. м в месяц, в Москве — 40,8 руб., а в Орле — 24 руб. Региональные стандарты оплаты жилья и коммунальных услуг применяются для расчета объема межбюджетных трансфертов, передаваемых из бюджетов субъектов РФ бюджетам поселений.

Финансово успешные регионы выделяют на поддержку населения больше средств, чем предусматривается стандартами, чтобы смягчить последствия перехода на 100\%-ную оплату стоимости услуг. Например, Москва доплачивает за население 30\%, а менее зажиточное население Ингушетии платит 100\%. Прежде доплата предоставлялась предприятиям ЖКХ до полной себестоимости плюс средняя прибыль, теперь субсидируется население для оплаты экономически обоснованных тарифов на жилищно-коммунальные услуги.

На основании федеральных стандартов по регионам определяются расходы на ЖКХ, в том числе покрываемые населением (стандарт доли оплаты известен). Регионам, где платежи населения высоки, размеры финансовой помощи не уменьшаются, а там, где платежи ниже федеральных стандартов, сумма финансовой помощи не увеличивается. Первая группа территорий получает за счет платежей населения дополнительные ресурсы, вторая вынуждена отвлекать на содержание жилищно-коммунальной сферы дополнительные средства бюджета.

Федеральный стандарт предельной стоимости жилищно-коммунальных услуг служит эффективным средством контроля затрат, так как имеет статус закона. Он не теряет своего значения при переходе к бездотационному режиму финансирования ЖКХ, дотации отменяются для предприятий ЖКХ. Но остаются субсидии местным бюджетам и населению для оплаты услуг ЖКХ, размер которых определяется в зависимости от соблюдения федерального стандарта.

Местные власти постоянно решают задачу: проявлять заботу о людях, занижать тарифы и изыскивать средства для доплаты к тарифу за население или повышать тарифы, вызывая недовольство населения; обеспечить поступление средств от реализации для функционирования предприятий или доступность услуг для населения. При этом баланс между потребностями предприятий в средствах и возможностью местного бюджета и средней семьи оплачивать услуги должен обеспечиваться по каждому их виду отдельно, так как услуги, как правило, не взаимозаменяемы.

Вся процедура определения, обоснования, экспертизы тарифов на жилищно-коммунальные услуги проходит при непосредственном участии органов местной власти, роль местного самоуправления в установлении тарифов существенно повышается.

Предприятия коммунального хозяйства разрабатывают производственную и инвестиционную программу. Производственная программа включает прогноз объема и качества услуг, план мероприятий по повышению эффективности производства. Инвестиционная программа разрабатывается на основании технического задания, утвержденного главой местной администрации. Это задание разрабатывается в соответствии с программой комплексного развития коммунальной инфраструктуры.

Орган регулирования муниципального образования проверяет соответствие проекта инвестиционной программы условиям технического задания и обоснованность расчета потребности финансовых ресурсов. При расхождениях орган регулирования может возвратить проект и задание для устранения несоответствий. При выявлении недоступности для потребителей услуг орган регулирования может предложить изменить техническое задание или частично обеспечить финансовые потребности за счет местного бюджета.

Представительный орган утверждает инвестиционную программу коммунальной организации и устанавливает надбавку к цене (тарифу) для потребителей. Затем орган регулирования устанавливает надбавку к тарифам на услуги коммунальной организации. После установления всех тарифов и надбавок органы местного самоуправления заключают с коммунальной организацией договор в целях развития коммунальной инфраструктуры, определяющей условия реализации инвестиционной программы.

Надбавки устанавливаются в дополнение к тарифам на элек-тротеплоэнергию и на услуги по ее передаче, установленным органами государственного регулирования тарифов. Надбавки оплачиваются потребителями при расчетах с коммунальными организациями, реализующими услуги непосредственно потребителям электротеплоэнергии. Если надбавки устанавливаются в дополнение к тарифам для организаций электротеплоснабжения, не реализующих услуги непосредственно потребителям, то эти организации предъявляют коммунальным организациям, являющимся покупателями этих услуг, к оплате сумму с учетом надбавок, а те уже в свою очередь предъявляют к оплате покупателям услуг сумму с надбавками.

Мониторинг выполнения производственной и инвестиционной программы проводит орган регулирования тарифов. Федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный выполнять функции контроля и надзора в области регулирования тарифов и надбавок, вправе получать необходимые материалы, в том числе от органов местного самоуправления и проводить проверки обоснованности установления и изменения тарифов и надбавок.

Инвестиционная программа и сроки ее реализации могут быть пересмотрены по инициативе коммунальной организации, органа регулирования, представительного органа, если:

по результатам мониторинга будет установлено, что рентабельность коммунальной организации значительно выше (ниже) уровня, принятого при утверждении инвестиционной программы;

объективно изменились условия деятельности коммунальной организации, влияющие на стоимость услуг.

Надбавки для потребителей могут изменяться с изменением инвестиционной программы коммунальной организации, но не чаще одного раза в год. Основанием для досрочного пересмотра представительным органом муниципального образования надбавки к цене (тарифу) для потребителей служат:

изменение инвестиционной программы коммунальной организации;

досрочный пересмотр надбавки к тарифу на услуги коммунальной организации.

Основанием для досрочного изменения органом регулирования тарифов на услуги коммунальной организации служат:

объективное изменение условий деятельности организации, влияющих на стоимость услуг;

нарушение коммунальной организацией производственной программы;

предписание органа федеральной исполнительной власти уполномоченного выполнять функции контроля и надзора за законодательством в сфере конкуренции на товарных рынках.

В случае объективного изменения условий деятельности коммунальной организации и решения органа регулирования о доступности для потребителя услуг тарифы подлежат досрочному пересмотру.

Местные органы власти могут существенно влиять на ценообразование в ЖКХ в целях его оптимизации также путем конкурсного распределения подрядов на поставку сырья, материалов и ремонтные работы; заключения трехсторонних договоров между предприятием-монополистом, управляющей компанией и местной администрацией; проведения аудиторских проверок; включения в состав региональной энергетической комиссии представителей управляющих жилым фондом компаний.

Экономическое обоснование тарифов. Постановлением Правительства РФ «Об утверждении основ ценообразования в сфере жилищно-коммунального хозяйства» № 89 от 17 февраля 2004 г. введено понятие «экономически обоснованные расходы», определен состав затрат по видам жилищно-коммунальных услуг.

Органы власти субъектов РФ при установлении региональных стандартов оплаты жилья и коммунальных услуг и органы местного самоуправления при установлении цен на содержание и ремонт жилья, а также тарифов на коммунальные услуги в жилых помещениях должны исходить из необходимости возмещения экономически обоснованных затрат организаций на предоставление жилищно-коммунальных услуг с учетом заключения независимой экспертизы и стандартов качества таких услуг.

Экономически обоснованные затраты на услуги жилищно-коммунального хозяйства складываются из себестоимости единицы услуги и прибыли организации — производителя услуг. Прежде всего формируется полная себестоимость услуг, фиксируется ее уровень, что позволяет в дальнейшем регулировать тарифы с учетом инфляции и ряда других факторов.

В состав себестоимости услуг включаются:

материальные затраты (материалы, используемые для технологических целей, топливо, электроэнергия, вода) исходя из технических и технологических возможностей объектов жилищно-коммунального хозяйства (котельных, водозаборных сооружений и т.д.), степени их загрузки, удельных норм расхода материальных и топливно-энергетических ресурсов на единицу продукции, товаров, работ, услуг;

оплата труда работников жилищно-коммунального хозяйства; рассчитывается исходя из нормативной численности рабочих основных специальностей и фактически сложившейся за год, предшествующий году формирования бюджета, заработной платы по отраслям «Жилищное хозяйство» и «Коммунальное хозяйство» с учетом расчетного индекса роста среднемесячной заработной платы по отраслям «Жилищное хозяйство» и «Коммунальное хозяйство», общих условий оплаты, установленных отраслевыми тарифными соглашениями;

амортизационные отчисления на полное восстановление основных средств; определяются на основе действующих норм амортизации и балансовой стоимости основных средств по группам. Расчет проводится по формуле

Рк+т = (Бет + Из) • П,

где Рк+Т — затраты капитального и текущего ремонта;

Бст — балансовая стоимость основного фонда на начало текущего года;

Из — сумма износа основных фондов по балансу на начало текущего года;

П — утвержденный процент;

затраты на проведение текущего и капитального ремонтов; определяются на основании смет на выполнение ремонтных работ в соответствии с действующими регламентами ремонтов, но не более затрат, принимаемых в процентном отношении балансовой стоимости основных фондов (водоснабжение, водоотведение — 7\%; теплоснабжение, вывоз твердых бытовых отходов и их захоронение — 8, текущий ремонт жилищного фонда — 1, капитальный ремонт жилищного фонда — 1,5\%);

цеховые и общеэксплуатационные затраты без учета налогов, включаемых в себестоимость услуг; рассчитываются в размере до 100\% к заработной плате рабочих основных специальностей;

налоги, включаемые в себестоимость услуг (в соответствии с законодательством).

При расчете тарифов на коммунальные услуги учитывается прибыль в размере до 12\%, а на содержание и ремонт жилищного фонда — до 5\%. При планировании нормы прибыли учитывается, что часть функций от предприятий переходит к службе заказчика и она оплачивается в централизованном порядке. Норма прибыли должна быть достаточной для получения предприятием инвестиционной надбавки.

Плата за наем жилья учитывает дифференциацию жилых помещений по соответствующим критериям, качественную характеристику квартир; включает санитарно-гигиеническую очистку здания и придомовой территории, уход за зелеными насаждениями, эксплуатацию мусоропроводов и лифтов, текущий ремонт.

Переход к обоснованию элементов затрат должен учитывать структуру себестоимости для каждого вида услуг. Например, тариф на техобслуживание жилого дома в г. Люберцы Московской области имеет следующую структуру, \%:

текущий ремонт — 25,0;

электроэнергия на лестничных клетках — 2,9;

оплата труда с начислениями — 31,0;

материалы — 8,1;

услуги сторонних организаций — 12,7;

амортизация — 1,0;

капитальный ремонт — 7,6;

прибыль — 4,8.

Между тем, должный контроль за затратами во многих предприятиях ЖКХ отсутствует. Используются устаревшие нормативы, затраты не соответствуют качеству услуг и условиям финансирования, планирование ведется по факту предыдущих периодов. Завышаются и не выполняются объемы работ, что порождает нерациональные расходы и приписки. На любом предприятии можно выявить 10—15\% нерациональных расходов, в основном в виде завышения планируемых работ, перерасходов на ремонты и т.д. Люди отказываются платить за ремонт, если не видят его результатов.

Для защиты потребителей предусмотрена обязанность органов местного самоуправления при установлении цен на содержание, ремонт жилья, тарифов на коммунальные услуги использовать заключение независимой экспертизы.

Экспертная группа анализирует договорные отношения, структуру и динамику себестоимости, финансовые потоки, технологические параметры предприятия, определяет соответствие стоимости услуг платежеспособности населения.

Заключение независимой экспертизы должно содержать:

оценку экономической обоснованности расходов, приведенных в предложениях по установлению цен и тарифов;

оценку финансового состояния и уровня технического оснащения организации;

анализ экономической обоснованности размера прибыли, необходимой для функционирования и развития организации;

анализ качества работ и услуг, оказываемых организациями;

сравнительный анализ динамики расходов и размера прибыли по отношению к предыдущему расчетному периоду.

Экспертизу проводят местная администрация, антимонопольные органы, независимые фирмы, хозяйствующие субъекты. Экспертные организации аккредитируются при Росстрое специальными постановлениями.

Предмет и цели проводимых проверок предопределяются теми, кто осуществляет экспертизу. Местная администрация заинтересована в выявлении резервов на предприятиях ЖКХ (сокращении потерь). Как правило, проводимая представителями местной администрации экспертиза отражает существующую тарифную политику. Проверки, проводимые территориальными антимонопольными органами, направлены на выявление нарушений по отношению к уже действующим тарифам на жилищные и коммунальные услуги. В случае организации экспертизы самим хозяйствующим субъектом ставится цель выявить финансовые долги предприятия, причины неустойчивого финансового положения.

Ранее действовавшие правовые требования к содержанию экспертизы и к экспертной организации были существенно более высоки.

Вместо действовавшего ранее порядка проведения экспертиз принят порядок, определяемый конкретным органом местного самоуправления при существенном снижении требований к содержанию экспертизы. Изменение тарифов на коммунальные услуги может осуществляться на основании результатов экспертизы фактических затрат на оказание коммунальных услуг, проводимой в порядке, определяемом органами местного самоуправления.

Бремя платежей за услуги ЖКХ зависит не только от уровня тарифов, но и от потребляемых ресурсов, на которые устанавливаются цены и тарифы. Даже в тех случаях, когда тарифы на электрическую и тепловую энергию, газ устанавливаются федеральными и региональными органами регулирования, нормативы их потребления в расчете на 1 кв. м или на одного человека устанавливаются местными органами представительной власти.

Сейчас преобладает нормативный метод определения расходов используемых ресурсов. От обоснованности норматива в значительной мере зависит сумма платежей за жилищно-коммунальные услуги.

Например, в г. Балашиха Московской области население обслуживают региональные коммерческие организации «Электросеть», «Водоканал», «Тепловые сети» и др. Чтобы удешевить платежи, глава района принял решение о снижении нормы суточного потребления воды с 320 до 285 л/чел., что приносит экономию более 10\%. В России норматив суточного потребления воды в 2,5 раза больше, чем в Великобритании, и население платит за 300 л в день, не зная, как правило, действительного потребления. Норматив же накопления мусора на человека в день — 4 кг, а по замерам получается 0,4—0,5 кг, в результате — переплата в 8— 10 раз.

Оплата фактического потребления ресурсов возможна при переходе к учету по показаниям приборов, устанавливаемых при подаче ресурсов в инженерные сети. Установка внутридомовых и внутриквартирных приборов учета расхода воды, тепла, газа, электроэнергии позволяет серьезно экономить ресурсы и ведет к снижению платы за коммунальные услуги гражданами, которые рассчитываются по счетчикам. Во всех жилищно-коммунальных организациях должны быть вывешены расценки на монтаж, обслуживание и ремонт бытовых счетчиков, а также порядок и условия осуществления данных работ.

В Московской области установку счетчиков расхода газа осуществляют межрайонные тресты газового хозяйства ГУП МО «Мос-облгаз», тепловой и электрической энергии — местные энергоснаб-жающие организации и ОАО «Мосэнерго», на воду — ГУП «Мос-водоканал», а также органы местного самоуправления.

Целесообразно оборудовать счетчиками несколько типовых домов и с результатами анализа их данных ознакомить квартиросъемщиков.

Завышение нормативов потребления ресурсов — лишь одна сторона злоупотреблений, другой стороной является фактическая недопоставка ресурсов, что квалифицируется как предоставление услуг ненормального качества.

По договорам обслуживания предприятие ЖКХ должно гарантировать качество работ, а заказчик — оговаривать это условием обеспечения своевременного и полного финансирования.

Предусмотрен механизм защиты от некачественной работы предприятия ЖКХ. Если услуги оказываются с нарушением их перечня, объемов и качества, то должен проводиться перерасчет размеров платы.

Порядок и условия снижения оплаты услуг при их некачественном или в неполном объеме предоставлении определяется Правилами предоставления коммунальных услуг, утвержденными постановлением Правительства РФ № 1099 от 26 сентября 1994 г. (с изменениями) и Правилами оплаты гражданами жилья и коммунальных услуг, утвержденными постановлением Правительства РФ № 392 от 30 июля 2004 г.

Переход к оплате 100\% стоимости жилищно-коммунальных услуг населением повышает значение социальной защиты категорий малоимущего населения. Рост масштабов поддержки свидетельствует, что население в целом не в состоянии оплачивать услуги по полной их стоимости, хотя статистика к категории малоимущих относит лишь около 8\% граждан страны. Регионам предоставлено право самостоятельно принимать решения о формах поддержки при условии недопущения ее снижения и с учетом федерального законодательства. Применяются прямые и косвенные методы: стандарты, сдерживание роста тарифов, их экспертиза, введение денежных и натуральных льгот по платежам за жилищно-коммунальные услуги.

Однако важность использования механизма дифференциации тарифов по различным обоснованным критериям недооценивается.

Так, дифференциация ставок платы за наем в зависимости от качества и места нахождения муниципального жилья должна изменить ситуацию, когда худшее по качеству и местоположению жилье оплачивается так же, как и лучшее. В большинстве регио

Эксплуатационные расходы на содержание ветхого жилого фонда и общежитий (с относительно более высокой плотностью проживающих на 1 кв. м общей площади здания) значительно выше, чем издержки содержания нового жилого фонда повышенной комфортности. Размер платы за проживание, отнесенный к 1 кв. м, в общежитии оказывается в несколько раз выше, чем за аналогичную площадь обычных благоустроенных квартир, а в последних — выше, чем в квартирах элитного жилого фонда.

Чем выше тарифы, тем труднее приходится жильцам с фиксированным невысоким доходом. Они становятся кандидатами на финансовую поддержку. Возможно, необходимо вводить дифференцированные тарифы с учетом платежеспособности.

Оснований для дифференциации тарифов вполне достаточно. Она будет способствовать стабилизации финансирования ЖКХ за счет средств населения, повышению инвестиционной привлекательности отрасли.

В ЖКХ экономически обоснованные затраты и тарифы формируются под воздействием не рыночной стихии, а регулирования органами власти, в том числе и местного самоуправления (рис. 4.2). Стихия рынка допустима в большей или меньшей степени при оказании жилищных услуг, а над монопольными коммунальными предприятиями должен быть жесткий контроль, не допускающий произвольного повышения тарифов.

Экономически обоснованный тариф служит равновесной ценой спроса и предложения. На спрос и на предложение влияет множество факторов, их одновременный учет и является задачей органов власти, учитывая специфику этих категорий применительно к ЖКХ. Спрос — это объем и качество услуг, подтвержденный возможностями бюджета и доходам средней семьи. Предложение — это объем услуг, соответствующий стоимости тарифа, которая должна учитывать платежеспособность потребителя, потребности расширения и модернизации, инфляцию. Только предотвращение чрезмерной инфляции уже требует принятия решения об ограничении темпов роста тарифов. Стандарт предельных платежей за жилищно-коммунальные услуги в семейном доходе явно завышен, а без вмешательства государства оптимум тоже установить нельзя.

Все это свидетельствует об объективной необходимости государственного регулирования социально-экономических отношений в ЖКХ.

Инвестиционная программа

Надбавка к тарифам на товары и услуги**

Тариф на подключение к коммунальной системе вновь создаваемых объектов**

7ШХ

Надбавки к ценам (тарифам) для потребителей

Регулируемые тарифы

Рис. 4.2. Схема регулирования тарифов на жилищно-коммунальные услуги: утверждаются представительным органом местного самоуправления; ** — утверждаются органом регулирования