6.6. межбюджетные отношения

6.6. межбюджетные отношения

Бюджетная обеспеченность. Законом РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» был введен показатель средней бюджетной обеспеченности в расчете на жителя. В Законе «О финансовых основах местного самоуправления» говорится о бюджетной обеспеченности как показателе минимально необходимой потребности средств на одного жителя муниципального образования.

В БК РФ бюджетная обеспеченность определяется как «минимально допустимая стоимость государственных и муниципальных услуг, предоставляемых органами государственной власти или органами местного самоуправления в расчете на душу населения». При этом на нее влияют, как минимум, три фактора: стандарты, разграничение расходных полномочий, реальные возможности обеспечивать стандарты.

Законом № 116-ФЗ от 5 августа 2000 г. введено понятие «минимальные государственные социальные стандарты» и определены единые методологические основы расчета минимальной бюджетной обеспеченности. Минимальные стандарты и нормативы финансовых затрат стали критериями определения бюджетной обеспеченности, объема бюджетных средств, который следует иметь тому или иному муниципальному образованию. Однако их практическое использование встречало большие трудности по ряду причин.

Остается неясным, каким содержанием должен быть наполнен стандарт. В регионах с высокой концентрацией промышленности доходы бюджетов позволяют финансировать расходы по более обширным программам; такие регионы служат донорами и для вышестоящих бюджетов. Дотационные регионы могут увеличить доходы в основном лишь за счет перечислений из вышестоящего бюджета. В этих условиях расчет на базе единых стандартов и нормативов искажает реальную потребность в бюджетных средствах. Если закладывать в стандарты реальные потребности людей, то они останутся на бумаге, если ориентироваться на возможности территориальных бюджетов, то люди будут обделенными. Стандарт — это не абстрактно-объективная категория. Он несет как социально-экономическую,

Однако в новой редакции БК РФ используется понятие «расчетной бюджетной обеспеченности», исключаются понятия «минимальная бюджетная обеспеченность» и «минимальные социальные стандарты».

Уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта РФ (муниципального образования) определяется соотношением между расчетными налоговыми доходами на одного жителя, которые могут быть получены консолидированным бюджетом субъекта РФ (бюджетом района, городского округа данного субъекта РФ) исходя из уровня развития и структуры экономики и (или) налоговой базы (налогового потенциала), и аналогичным показателем в среднем по консолидированным бюджетам субъектов РФ (по районам и городским округам данного субъекта РФ) с учетом различий в структуре населения, социально-экономических, климатических, географических и иных объективных факторах и условиях, влияющих на стоимость предоставления одного и того же объема бюджетных услуг.

Таким образом, расчетная бюджетная обеспеченность — это относительный показатель, не имеющий никакого отношения к реальной бюджетной обеспеченности конкретного муниципального образования. Он не раскрывает ни объема финансирования услуг, ни их стоимости. Констатация уровня расчетной бюджетной обеспеченности (выше или ниже среднего уровня) ничего не говорит о финансовой обеспеченности муниципального образования.

В основе расчетной бюджетной обеспеченности лежит все тот же уровень налоговых доходов на одного жителя, т.е. он ничего не добавляет к решению проблемы объективной оценки бюджетных потребностей муниципальных образований. В каждом регионе складывается свой средний уровень, на который воздействуют как объективные, так и субъективные факторы. Отказ от стандартов и нормативов лишает бюджетную обеспеченность критерия оценки.

Для определения бюджетной потребности и бюджетной обеспеченности необходим также учет индивидуальных особенностей каждого муниципального образования. Минэкономразвития РФ разрабатывает комплекс показателей для оценки социально-экономического развития субъектов РФ и муниципальных образований. Он включает основные универсальные показатели и показатели для выбора по усмотрению и с учетом особенностей объекта.

Межбюджетные отношения. Бюджетная обеспеченность существенно различается в силу действия объективных и субъективных факторов. Сглаживание различий возможно лишь при содействии бюджета вышестоящего уровня, что и обеспечивается на основе установления межбюджетных отношений.

В Бюджетном кодексе под межбюджетными отношениями понимаются взаимоотношения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса. Они предполагают обеспечение равенства бюджетных прав нижестоящего уровня власти перед вышестоящим уровнем, разграничение доходов бюджетов по вертикали и по горизонтали, выравнивание бюджетной обеспеченности. Регулирование межбюджетных отношений затрагивает вопросы формирования расходных обязательств, доходных источников, предоставления межбюджетных трансфертов и др.

Объектом межбюджетных отношений в широком смысле являются все финансовые ресурсы, передаваемые из бюджета одного уровня в бюджет другого уровня бюджетной системы, а в узком смысле их содержание ограничивается дотациями для выравнивания бюджетной обеспеченности.

В настоящее время межбюджетные отношения регулируются на федеральном и региональном уровне на основе нормативных правовых актов (табл. 6.13).

В основу межбюджетных отношений положены по крайней мере три важнейших принципа:

субъекты РФ обязаны предоставлять муниципальным образованиям финансовые, материальные и иные ресурсы для решения вопросов местного значения при недостаточности их собственной доходной базы;

бюджетная обеспеченность муниципальных образований должна быть выровнена с учетом установленных критериев;

финансовая помощь муниципальным образованиям в целях восполнения недостатка средств или выравнивания бюджетной обеспеченности не должна подрывать стимулы к увеличению собственных доходных источников.

Задача межбюджетных отношений сводится к обеспечению примерно равного доступа муниципальных образований к налоговым доходам и трансфертам. При этом решается вопрос не достаточности или недостаточности бюджетных средств для предоставления услуг, а выравнивания их предоставления по установленным критериям.

Межбюджетные отношения выполняют выравнивающую и стимулирующую функции. Они взаимосвязаны, каждая может стать преобладающей в ущерб другой. Выравнивающую функцию увязывают с чрезмерным перераспределением, что ведет к росту иждивенчества. Если в субъекте РФ уровень централизации налоговых доходов таков, что финансовую помощь из регионального бюджета получают практически все муниципальные образования, это нейтрализует стимулы расширения собственной налоговой базы. Но не считаться с объективной дифференциацией источников доходов, требующей индивидуального подхода к каждому муниципальному образованию, нельзя.

В решении этой проблемы важно использовать в сочетании два инструмента:

нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов;

межбюджетные трансферты.

Нормативный подход должен сделать межбюджетные отношения более прозрачными, а межбюджетные трансферты — нивелировать нехватку финансовых ресурсов. В первом случае субъект РФ устанавливает единые или дифференцированные нормативы налоговых отчислений в местные бюджеты, во втором — создает различные денежные фонды поддержки муниципальных образований.

При формировании местных бюджетов вопрос о соотношении для того или иного региона между налоговыми доходами и объемом финансовой помощи решают органы законодательной власти субъекта РФ.

В мировой практике заметна тенденция повышения роли трансфертов и снижение роли местных налогов. Так, в странах с переходной экономикой они составляют 2/3, а налоги 18\%, займы 2\% доходов местных бюджетов. Налоги почти полностью заменены трансфертами в Великобритании, близки к этому Германия, Италия.

Межбюджетные трансферты. Трансферты предоставляются бюджетам в виде безвозмездных, безвозвратных перечислений и бюджетных кредитов. Фонды для этого образуются в федеральном бюджете, региональных бюджетах и бюджетах муниципальных районов. Финансовая помощь может быть заменена дополнительными нормативами отчислений от налогов или может применяться режим отрицательных трансфертов для выравнивания бюджетной обеспеченности.

Согласно БК РФ межбюджетные трансферты имеют формы:

финансовой помощи другим бюджетам (дотации);

субсидии;

субвенции;

финансовой помощи бюджетам отдельных муниципальных образований;

иных безвозмездных и безвозвратных перечислений;

бюджетных кредитов.

Трансферты одновременно служат инструментом межбюджетного регулирования и источником доходов местного бюджета.

Трансферты предоставляются из федерального бюджета и из региональных бюджетов. Введены также трансферты из местных бюджетов в другие местные бюджеты: поселениям из районного фонда финансовой поддержки, субвенции на выполнение межмуниципальных функций, отрицательные трансферты.

Основная часть трансфертов приходится на финансовую помощь в виде дотаций.

Субсидии предоставляются для финансирования конкретных согласованных расходов по проектам на конкурсной основе. Субвенции предназначаются для реализации делегированных государством полномочий. Иные дотации и субсидии местным бюджетам могут быть предоставлены в пределах 10\% общего объема финансовой помощи местным бюджетам из бюджета субъекта РФ.

В федеральном бюджете на 2005 г. расходы были определены в сумме 3047,9 млрд руб., из них межбюджетные трансферты составили

млрд руб., в том числе:

трансферты внебюджетным фондам — 575,8 млрд;

финансовая помощь бюджетам — 274,6 млрд;

фонд компенсаций — 33,4 млрд;

другие трансферты — 70,7 млрд.

Финансовая помощь местным бюджетам в 2005 г. составила

млрд руб., или 40\% всех доходов. Расходы субъектов РФ на финансовую помощь местным бюджетам составили 23\% всех расходов их бюджетов, а в Алтайском крае — 62,3\%, во Владимирской области — 58,3\%, Республике Бурятия — 56,8\%.

Зависимость муниципальных образований (особенно районов, поселков и сельских поселений) от финансовой поддержки из вышестоящих бюджетов в среднем значительно выше, чем зависимость субъектов РФ от дотаций из федерального бюджета.

В ряде регионов доходная часть местных бюджетов складывается практически только из финансовой помощи: в Республике Ингушетия (89,9\%), Коми-Пермяцком автономном округе (86,3\%),

Республике Туве (82,8\%), Республике Дагестан (81,9\%). В таких регионах, как Самарская, Липецкая, Свердловская области, местные бюджеты мало зависят от финансовой помощи региональных бюджетов (доля финансовой помощи в доходах составляет соответственно 14,9; 15,0; 18,0\%). В отдельных регионах практически нет расходов на финансовую помощь местным бюджетам: Республика Саха (Якутия) — 0,1\%, Санкт-Петербург — 0,6\%, Эвенкийский автономный округ — 2,1\%.

С точки зрения самообеспеченности местных бюджетов в лучшем положении находятся областные города, где доля финансовой помощи колеблется от 20 до 27\%, в худшем — районы (55—57\% финансовой помощи), районные города (39—45\%), поселковые (около 50\%) и сельские советы (до 80\%).

В случае реализации нового закона о местном самоуправлении доля финансовой помощи в доходах местных бюджетов существенно возрастет. Например, в Алексеевском районе Волгоградской области с 61 до 83,5\%, в муниципальном образовании Сатка и Саткинский район Челябинской области с 44,8 до 82,1\%.

Для обеспечения межбюджетных отношений в федеральном и региональных бюджетах образуются специальные фонды: финансовой поддержки, софинансирования социальных расходов, компенсаций, развития и другие.

Фонд финансовой поддержки муниципальных образований. В федеральном бюджете образован Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ (в начале в размере 14\% налоговых доходов, а теперь в составе расходов федерального бюджета с ежегодной корректировкой исходя из уровня инфляции) — (ФФПР). Аналогично в региональных бюджетах образуются региональные фонды финансовой поддержки поселений и муниципальных районов (городских округов), а в муниципальных районах — районный фонд финансовой поддержки поселений.

В Республике Мордовия финансовая помощь из регионального фонда муниципальным образованиям предоставляется в зависимости от выполнения производственных показателей социально-экономического развития, плана поступления собственных доходов. Это стимулирует местные администрации развивать собственную налогооблагаемую базу, создавать инфраструктуру для роста производства и реализации продукции.

Структура дотаций, выплаченных за достижение высоких показателей, приведена на рис. 6.2.

О — инкассация

■ —товарооборот 2-| □ — объем платных услуг

□ — объем закупок скота и птицы

■ — объем закупок молока

— собственные доходы

В— закупки продукции растениеводства

—прочие

Рис. 6.2. Структура выплаченных дотаций

Субсидии Фонда софтансированш социальных расходов предоставляются для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов бюджетов муниципальных образований. На федеральном уровне фонд вначале использовался для выделения долевого возмещения, частичного возмещения затрат на субсидии населению по оплате жилищно-коммунальных услуг и для дотаций, связанных с повышением ставки Единой тарифной сетки. Иногда регионы проявляют творческую инициативу и сами формируют список социально значимых расходов на муниципальном уровне, которые, по их мнению, должны частично финансироваться из регионального бюджета. Например, в Краснодарском крае, Челябинской области список социально значимых расходов, формирующихся на уровне местного самоуправления, достаточно широк, он включает подготовку к зиме, частичное возмещение расходов на оплату питания в школах, на реализацию региональных программ и даже на восстановление церквей, которое рассматривается как социально значимый расход, осуществляемый из местных бюджетов.

Некоторые из них отнесены к вопросам местного значения. Тем не менее в законодательстве нет явного указания на возможность использования средств фонда на текущие нужды.

Фонд компенсаций служит для целей делегирования полномочий Центра на уровень субъектов РФ и местного самоуправления. Они связаны с предоставлением различного рода социальных льгот, которые могут устанавливаться на уровне региона и тем не менее финансирование которых может передаваться на муниципальный уровень.

Субвенции на выполнение государственных функций, как правило, распределяются пропорционально численности потребителей услуг. Так, предоставляются субвенции на финансирование образовательного процесса в общем образовании (без учета коммунальных расходов и расходов на содержание зданий). Финансирование собственно зданий школ остается в компетенции органов местного самоуправления, а заработная плата, учебные пособия, текущие расходы на учебный процесс должны рассчитываться в виде субвенций по подушевому нормативному принципу. В рекомендациях, которые Минфин РФ и Министерство образования и науки РФ разослали по регионам, используются повышающие коэффициенты, связанные с распределением детей в городской, сельской местности и местности, где невозможно создание нормальных школ.

Наибольшие расходы, требующие компенсации, вызывают федеральные законы: «О ветеранах», «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», «Об образовании», «О статусе военнослужащих», «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов», «О мерах по социальной поддержке многодетных семей», «О социальной защите инвалидов в РФ», «О неотложных мерах по социальной защите детей-сирот, оставшихся без попечения родителей», «О компенсационных выплатах на питание обучающихся в государственных, муниципальных общеобразовательных учреждениях», «О милиции».

Предоставление субвенции на выполнение государственных полномочий из федерального фонда компенсаций осуществляется в соответствии со сводной бюджетной росписью в пределах лимитов бюджетных обязательств. Они перечисляются в бюджеты субъектов РФ на счета органов Федерального казначейства, открытых для кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов РФ. Операции, связанные с использованием субвенций, учитываются на лицевых счетах получателей средств бюджетов субъектов РФ в органах Федерального казначейства.

Примерно 85\% расходов по статье «Социальная политика» в муниципальных образованиях связано с исполнением государственных полномочий.

В целом расходы региональных и местных бюджетов на исполнение федеральных обязательств по отношению к расходам на исполнение собственных бюджетных функций составили 26,5\% по региональным бюджетам и 22,9\% по местным, а ко всем расходам — 10,3\% и 14,5\% соответственно.

По мере освобождения местного самоуправления от хозяйственных функций объем делегирования государственных полномочий муниципальным образованиям будет возрастать. Почти все функции становятся делегированными государством, поскольку местная власть реализует государственную политику на своей территории.

Субсидии из регионального Фонда муниципального развития предоставляются для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры муниципального образования, инвестиций в собственность муниципального образования. На федеральном уровне Минэкономразвития РФ ведет отбор субъектов РФ — кандидатов на получение средств по 18 интегральным показателям, которые характеризуют качество управления финансами, уровень развития инфраструктуры и многое другое.

Муниципальные образования представляют регионам инвестиционные проекты для получения финансирования из фонда муниципального развития. Конкурсный отбор проектов осуществляется на основании критериев актуальности, необходимости реализации данных проектов, степени их подготовленности, эффективности. Общий итоговый ранг для проекта определяется как соотношение социально-экономического эффекта и общей суммы затрат на его реализацию.

Потребность в инвестициях определяется как стоимость проекта, умноженная на долю софинансирования из фонда муниципального развития. Сама же доля софинансирования из данного фонда может быть либо единой, закрепленной за всеми муниципальными образованиями, либо варьировать, например, от 20 до 60 или до 80\%. При ступенчатой доле можно выявить муниципальные образования с низкой бюджетной обеспеченностью. Для них доля софинансирования из фонда муниципального развития должна быть выше.

Бюджетные кредиты предоставляются для покрытия кассовых разрывов в связи с несовпадением сроков финансирования расходов и наличием средств. Их нельзя использовать для покрытия годового бюджетного дефицита, кредит должен быть возвращен до конца текущего года. При определении суммы кредита не учитываются расходы консолидированного бюджета субъекта РФ на капитальные вложения и поддержку организаций производственной сферы.

Бюджетный кредит предоставляется на срок, не превышающий пределы финансового года, и по процентной ставке, установленной законом о федеральном бюджете, но не выше 1/4 ставки рефинансирования Центрального банка. Решение принимает министр финансов РФ. Предоставление кредита оформляется соглашением между органом исполнительной власти субъекта РФ с Минфином РФ.

Региональные бюджеты, с одной стороны, получают трансферты из федерального бюджета, а с другой — предоставляют их из своих бюджетов муниципальным образованиям.

На 2005 г. утвержден следующий бюджет Московской области: по доходам — 76,4 млрд руб., по расходам — 81,4 млрд, дефицит — 5 млрд. Трансферты федерального бюджета определены в сумме 7,5 млрд руб., из них, млн руб.:

дотации

из ФФПР 1930,0;

на обеспечение сбалансированности бюджета — 55,5;

на возмещение убытков содержания ЖКХ и социальной сферы, переданных на баланс муниципальных образований — 18,1;

субсидии

на поддержку ветеранов труда и тружеников ты- — 431,2;

ла

на выплату пособий на детей — 80,8;

на строительство и реконструкцию автодорог в

рамках адресной инвестиционной программы — 3600,0;

на оздоровительную кампанию для детей — 32,4;

субвенции

на оплату жилищно-коммунальных услуг от1041,0;

дельными категориями граждан —

на выполнение государственных полномочий по 130,4;

регистрации актов гражданского состояния —

на выполнение Закона «О донорстве» — 81,5.

Сумма трансфертов выглядит скромной по сравнению с увеличением расходов, вызванных изменениями в разграничении полномочий между уровнями власти. Так, в Московской области численность льготников (ветеранов, тружеников тыла и т.д.) составляет 1,8 млн. Теперь выплаты им являются расходным обязательством областного бюджета. Решено натуральные льготы сохранить, кроме проезда, заменив его денежной компенсацией: ветеранам труда — 200 руб./мес, труженикам тыла — 250, репрессированному — 300 руб./мес. На эти цели в бюджете 2005 г. предусмотрено 10 млрд руб. Из областного бюджета субвенции передаются местным бюджетам в сумме 12,7 млрд руб. (табл. 6.14).

Кроме предоставления трансфертов другим методом межбюджетного регулирования служат нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов. Субъектам РФ и муниципальным районам законом предоставлены права по трансфертозаме-щению. Оно позволяет сокращать встречные финансовые потоки между региональными и местными бюджетами, повышать заинтересованность муниципальных образований в расширении собственной налоговой базы, более высокой собираемости налогов. Вместе с тем механизм трансфертозамещения эффективно работает лишь при условии дифференциации нормативов отчислений от налоговых платежей вплоть до их полной индивидуализации.

В последние годы идет процесс усложнения межбюджетных отношений за счет формализации расчетов вплоть до муниципального уровня, что снижает их эффективность. Число дотационных регионов не сокращается, а число высокодотационных регионов (более 50\% доходов формируется за счет федерального бюджета) достигло-31, в 63 регионах консолидированные бюджеты исполняются с дефицитом. Во многих региональных бюджетах от 30 до 70\% средств расходуется на заработную плату, на развитие региона денег не остается.