Раздел 2 основы функционирования общественного сектора темаз формирование спроса и предложения на общественные и социально значимые блага
Раздел 2 основы функционирования общественного сектора темаз формирование спроса и предложения на общественные и социально значимые блага
Существует ряд благ, которые агенты, децентрализованно действующие на рынке, могут вовсе не поставлять, хотя эти поставки могут приносить значительный положительный общественный излишек. Если речь идет о так называемых «общественных благах», то государство осуществляет вмешательство с целью дополнить рынок (а не просто подкорректировать его).
В то же время существуют блага, получившие название социально значимых благ. Они поставляются государством — или государство изменяет формы их поставки — с тем, чтобы навязать потребителям предпочтения, которые оно считает более правильными (т.е. «осчастливить потребителей помимо их воли»).
1. Понятие общественного блага и его основные свойства
В данной теме рассматриваются общественные блага и социально значимые блага.
Важное значение для обоснования необходимости общественного сектора, втом числе активной экономической роли государства, имеют теоретические концепции провалов рынка. Центральное место среди них занимает концепция общественного блага. Впервые она в развернутом виде была выдвинута в 1954 г. американским профессором П. Самуэльсоном и развита его соотечественником профессором Р. Масгрейфом в концепции социально значимого блага (заслуженного блага) в конце 50-х годов.
Изначально концепция общественного блага выделяла два основных свойства (критерия) общественного блага, которые делают его отличным от частного блага, — неконкурентоспособность и неисключаемость.
Неконкурентность общественного блага предполагает, что благо неделимо, не может быть «расфасовано» и продано поштучно, неизбирательно и потребляется совместно. Неконкурентность общественного блага означает, что потребление общественного блага одним человеком не сокращает потребления другого индивида.
Общественное благо остается доступным для использования всеми в неуменьшающемся количестве и качестве. Типичным примером неконкурентности потребления может служить национальная правовая система. Потребление услуг национальной правовой системы как общественного блага не уменьшает и не ухудшает положение населения в связи с появлением на свет новых граждан страны. В качестве примера неконкурентности потребления также можно привести национальную спутниковую службу погоды.
Неисключаемость общественных благ означает, что потребление благ одним человеком не исключает из потребления других индивидов. Принято различать техническую невозможность и экономическую нецелесообразность исключения общественных благ. Если общественное благо совершенно неделимо, то практически невозможна его исключаемость. Если затраты на достижение исключаемое™ общественного блага слишком высоки, т.е. требуются огромные средства на осуществление контроля за допуском людей к общественному благу, исключаемость может оказаться экономически неоправданной. Так, например, городской парк отдыха можно огородить, поставить охрану и сделать парковые услуги объектом потребления и использования теми группами населения, которые способны платить за указанные услуги. Но возможна такая ситуация, когда плата за услуги городского парка не сможет покрыть огромных затрат на возведение ограды вокруг парка и на содержание работников охраны и кассиров. Следовательно, достижение исключаемое™ общественного блага в виде отдыха в городском парке будет экономически нецелесообразно.
Наличие таких критериев в их крайних случаях — конкурентность и неконкурентность, исключаемость и неисключаемость — позволяет провести границу между чистым частным и чистым общественным благами.
2. Виды, характеристика, порядок формирования предложения и классификация общественных и социально значимых благ
Чистое общественное благо
Чистое частное благо представляет собой сочетание конкурентности и исключаемое™, а чистое общественное благо обладает одновременно двумя свойствами — неконкурентностью и неис-ключаемостью. В реальной жизни чистое частное благо и чистое общественное благо можно представить как крайние полюса шкалы экономических благ, между которыми находятся смешанные блага различного рода, близость расположения которых к тому или иному полюсу определяется доминированием свойств частного или общественного блага. Если чистые общественные блага характеризуются совершенной неубываемостыо и неуменьшаемостью их потребления и использования, то смешанные блага отличаются различной степенью исключаемое™ и частичной уменьшаемостью в процессе их потребления.
При заданном объеме услуг (а следовательно, и издержках) объем произведенного общественного блага пропорционален п — количеству человек, на которых распространяется эта услуга. Значит, кривые совокупных издержек, средних издержек и предельных издержек могут изображаться просто как функции от п (рис. 3.1).
 |
Совокупные издержки (С const)
До тех пор, пока предельные издержки равны нулю, чистое общественное благо в оптимальном случае должно поставляться по нулевой цене (такой, что С/п =р). Это, разумеется, не означает, что совокупные издержки на данное благо не должны покрываться. Значит, частное предприятие, ограниченное необходимостью соблюдать бюджетное равновесие, не сможет производить чистое общественное благо. Во всяком случае, даже если бы оно попыталось установить цену, оно было бы неспособно это делать, поскольку принцип исключения в данном случае не действует.
В условиях рынка в обществе, где достаточно надежны гарантии прав, тот, кто хочет потреблять частное благо, ноне платит за него, не может его получить. В таких случаях говорят, что он исключен из потребителей этого блага. Этот принцип исключения нельзя применить к чистым общественным благам: для того чтобы пользоваться общественным благом, достаточно находиться в зоне его потребления (неделимое потребление). В этих условиях взимать плату за потребление благ невозможно. Не существует и наказания в виде исключения за неуплату. Ведь как, например, лишить жителя России услуг обороны иначе, как выдворив его из страны? Так что факт защищенности неотделим от факта нахождения на данной территории.
Чистых общественных благ, свойства которых достаточно близки к вышеописанным (предоставление с нулевыми предельными издержками и неделимое потребление), довольно немного (оборона, полиция, юстиция, дипломатия, освещение улиц и т.п.). Реже всего выполняется условие неделимого потребления. В большинстве случаев для того, чтобы воспользоваться общественным благом, требуется волевое действие (выйти или выехать на дорогу, включить телевизор и т.п.). Это —так называемое благо с делимым потреблением, оно вполне может оставаться чистым общественным благом в том смысле, что условие нулевых предельных издержек остается выполненным. Так или иначе делимость потребления имеет два важных следствия: 1) количество блага, потребленного одним индивидом, уже не обязательно равно количеству, потребленному вторым индивидом (даже если параметр местонахождения не изменяется от одного индивида к другому); 2)_теоретически можно выяснять, кто потреблял благо, и требовать оплаты уже после потребления.
Выбор между бесплатным и платным предоставлением блага будет зависеть от уровня издержек на взимание этой платы (от «издержек на исключение» тех, кто не платит). Так, ряд общественных благделимого потребления могут поставляться на рынке, если издержки на взимание платы за них не слишком велики, что позволяет делать исключение рентабельным. Если же, напротив, издержки на исключение чересчур велики, то предпочтительнее оставить соответствующим институтам заботу о предоставлении общественного блага по нулевой цене (и покрывать издержки на него за счет налогов). В отличие от случая чистых общественных благ с неделимым потреблением предоставление соответствующим институтом чистых общественных благ с делимым потреблением продиктовано не техническими соображениями (технически это возможно сделать по-другому), а экономическими (экономически более выгодно предоставлять их по нулевой цене, чем тратиться на исключение).
В ходе технического прогресса издержки на исключение могут меняться (или из-за разного рода внешних воздействий) в ту или другую сторону. В этих условиях оптимальная граница между общественным и частным секторами может со временем смещаться: по мере снижения издержек на исключение или изобретение новых технологий исключения становится возможным взимать плату там, где это было экономически невозможно еще несколько лет назад.
Смешанные общественные блага
Можно рассматривать общественные и частные блага как два полярных случая, между которыми существуют различные промежуточные стадии. Для того чтобы описывать пространство этих промежуточных состояний, существует понятие смешанного общественного блага.
Прежде всего ряду общественных благ присуща «привязка к месту»: потребление их невозможно вне ограниченной зоны или вне особой категории лиц. В этих случаях вмешательство общественного сектора не всегда необходимо. Частные инициативы типа «клубов», для которых установлено право входа, часто в состоянии в достаточной мере снижать издержки на исключение, что позволяет сделать экономически возможным предоставление локального общественного блага.
Смешанное благо в отличие от чистого блага является исключаемым общественным благом, благом совместного потребления с избирательностью, альтернативностью его использования, с убыванием его потребления. Смешанное благо может быть объектом купли-продажи, т.е. быть платным.
Разновидностью исключаемого смешанного блага является перегружаемое общественное благо. Оно выступает неисключае-мым до определенного порогового уровня, за которым наступает нехватка этого блага для всех, т.е. его перегрузка. Использование блага за пороговым уровнем одним человеком исключает другого из потребления или уменьшает возможность потребления такого блага другим. Типичным примером перегружаемого общественного блага являются шоссейные дороги, мосты, туннели. До определенного уровня полезность этих благ у всех потребителей остается одинаковой и дополнительные потребители не ухудшают положение других пользователей. Здесь проблема избытка потребителей не стоит. Однако начиная с некоторого момента, например при пользовании шоссейными дорогами в часы пик, появление дополнительных потребителей ведет к образованию дорожных пробок, уменьшению скорости, возрастанию опасности движения и созданию прочих неудобств для других.
Перегружаемое общественное благо до определенного уровня обладает свойствами и чертами чистого общественного блага, доступ к нему для всех членов общества бесплатен. За пределами же этого уровня оно обладает свойствами и чертами платного частного блага. С помощью установления платы за предоставление перегружаемых общественных благ регулируются предложение и спрос на эти блага и обеспечивается рациональное использование материально-технической базы производства такого рода общественных благ, а также поддерживается их высокое качество.
Индивиды могут более или менее остро конкурировать между собой за потребление общественного блага.
Величина а — мера «общественности» поставляемого общественного блага, а (1 а) — мера его «делимости». Если а = 1, то это благо — чисто общественное: количество, на которое может рассчитывать каждый, равно общему количеству блага и не зависит от количества потребителей. Если а = 0, то это чистое частное благо: в среднем на каждого приходится 1/л-я количества, предназначенного для всего сообщества в целом. Между этими двумя крайними значениями возможны любые промежуточные случаи — более или менее общественные блага (при этом потребители более или менее остро конкурируют за право их потреблять).
Степень а «общественности» блага, т.е. большая или меньшая степень конкуренции между потребителями, может изменяться в зависимости от числа последних. В этом случае говорят о явлениях перенасыщения или переполненности. Это, безусловно, важней
 |
ший фактор, снижающий уровень «чистоты» общественных благ. После пересечения определенного порога предельные издержки на предоставление блага уже не нулевые. На рис. 3.2 график функции совокупных издержек горизонтален до наступления порога перенасыщения Е. Дальше функция совокупных издержек начинает возрастать.
Типичный пример перенасыщения — это автострада: до точки Е появление нового автомобиля не уменьшает количества транспортных услуг, которыми пользуются другие водители. Выше этого порога выезд на дорогу еще одной машины замедлит скорость движения всех остальных (на графике видно, что замедление возрастает с каждой машиной). Это снижение качества услуги можно интерпретировать как издержки (измеряемые объемом расходов, необходимых для того, чтобы устранить перенасыщение). Каждый новый участник движения, появляющийся на дороге после наступления порога перенасыщения, уже становится причиной замедления для всех.
Существует две причины повышения совокупных издержек при увеличении числа людей:
— прямые предельные издержки могут стать положительными (в нашем примере — объем необходимого ремонта, расходы на содержание, а также степень износа дороги попадают в зависимость от интенсивности движения);
— «качество» предоставляемых услуг, до перехода точки Е бывшее постоянным, начинает падать. Это снижение качества соответствует косвенным издержкам, которые можно измерить как объем ресурсов, которые бы понадобились для того, чтобы это снижение качества устранить.
Это означает, что в оптимуме предельная маржа замещения для потребителя между смешанным общественным благом и частным благом в денежном выражении должна быть равна его цене (предельным частным издержкам на него) минус издержки на компенсацию дополнительной переполненности с учетом инвестиций в качество услуг.
Другой разновидностью смешанного блага является благо совместного потребления с ограниченным доступом, которое принято называть клубным благом. Здесь принцип исключаемое™ применяется не к отдельному человеку, а к группе людей. Доступ к потреблению такого рода смешанных благ ограничен уставными требованиями и размерами членских взносов. Типичными примерами организации предоставления смешанных благ ограниченного доступа могут быть клубы по интересам (например, теннисный клуб), добровольные ассоциации домовладельцев и другие самоуправляемые общественные организации. Здесь объектом исключаемое™ являются не отдельный член общества, не индивидуальный потребитель, а сообщества людей и группы потребителей.
Численность потребителей клубного общественного блага возможно увеличивать до тех пор, пока переполнение, обусловленное приемом последнего «члена клуба», не приведет к уменьшению выгод для других его членов, которое будет уравновешено снижением издержек, вследствие участия нового члена клуба в финансировании затрат. В случае, когда численность пользователей задана, количество предлагаемого для потребления блага должно увеличиваться до тех пор, пока предельные затраты индивида на получение этого блага не уравновесят его предельную полезность.
В ситуации, изображенной на рис. 3.3, видно, что если численность пользователей не достигает N , то им невыгодно потребление данного блага. Наиболее выгодной является численность пользователей в промежутке между Na и Nd, так как только при таком числе потребителей полезность, доставляемая благом индивиду, перекрывает его затраты на получение данного блага. Обратим внимание, что определенный таким образом диапазон отнюдь не
совпадает с интервалом N*N**, в рамках которого выгоды, оцениваемые без учета издержек, максимальны. Вместе с тем внутри диапазона Na Nd разной численности потребителей соответствуют, конечно, неодинаковые соотношения индивидуальных затрат и выгод, поэтому для достижения оптимума необходимо оценить предельные значениях этих величин.
Классификации (группировки) общественных благ производятся не только с учетом возможности исключаемое™ и степени использования (в том числе убываемости потребления) этих благ, но и с учетом критерия внешнего (экстернального) эффекта. Он может быть положительным (например, эффект повышения образовательного уровня населения, укрепления здоровья, развития науки и культуры и т.д.) и негативным (например, ущерб окружающей среде и здоровью людей в связи с внедрением экологически несовершенных производств и технологий).
Внешние эффекты различаются по масштабам и долгосрочности своего воздействия. Комбинация внешних эффектов с учетом их масштабности и временнбго лага воздействия с общественными благами дает возможность выделить следующие виды чистых общественных благ:
• чистое общественное благо, внешний эффект воздействия которого имеет национальное и мировое значение (например,
открытия в области фундаментальной науки, мировые шедевры литературы и культуры, общегосударственные стандарты, спутниковая связь и т.д.); • чистые общественные блага с региональным и локальным эффектом воздействия (например, местное радио и телевидение, муниципальная полиция, пожарная охрана, места отдыха и т.д.).
Внешний эффект может сочетаться с исключаемым благом совместного потребления и в связи с этим выделяются: социально значимое благо (заслуженное благо) и благо, создаваемое в отраслях с естественной монополией. К социально значимым благам относятся образование, здравоохранение, культура и услуги других отраслей социально-культурной сферы.
Социально значимые блага
Социально значимыми благами называют частные блага, потребление которых — вопрос, представляющий общественный интерес. В отношении этих благ рынок функционирует нормально и позволяет достигать оптимума по Парето, когда рассматривается совокупность индивидов. Если потребитель совершенно «независим», т.е. если функция общественного благосостояния строго индивидуалистская, то для данного распределения ресурсов рыночное равновесие соответствует максимуму общественного благосостояния.
Тем не менее государство может считать, что индивиды не могут сами правильно судить о своем «подлинном» благосостоянии, и полагает:
что они плохо информированы;
что их образование не позволяет им должным образом обрабатывать доступную им информацию;
что существуют общественные ценности, которые выше индивидуальной свободы выбора.
Поэтому следует различать так называемые «социальные» предпочтения, а именно те, которые предъявили бы индивиды, если бы они обладали таким уровнем информированности, образованности и «гражданской ответственности», к которому стремилось бы государство.
Социально значимое благо обладает свойствами частного исключаемого блага и свойствами общественного блага благодаря положительному эффекту. Противоречивая природа социально значимого блага создает объективную основу для коллизии между текущими индивидуальными и долгосрочными общественными предпочтениями вотношении потребления и использования такого рода благ. Возникает необходимость государственного вмешательства для разрешения этой коллизии в пользу общественных предпочтений и установления обязательного порядка потребления социально значимых благ. В соответствии с действующим в большинстве стран законодательством введено обязательное общее образование и установлен обязательный уровень охраны здоровья и социального обеспечения. Государство вынуждено идти на ограничение свободы потребителей ради защиты их от самих себя. В противном случае при свободе потребительского выбора нет никаких гарантий, что определенная группа граждан не предпочтет расходовать свои средства на текущее потребление, а не на образование и другие социально значимые блага. С помощью государственного патернализма становится возможным смягчить нерациональность индивидуального потребительского поведения. Однако с расширением сферы социально значимых благ, с включением в эту сферу трансфертных платежей, ориентированных на справедливое распределение доходов, социальную стабильность, равенство возможностей, равный доступ всех членов общества к социально-культурным услугам, возникает опасность установления патерналистского деспотизма.
Как уже отмечалось выше, для заданной обеспеченности ресурсами максимизация соответствует аллокации ресурсов, отличной от той, которая присуща «спонтанному порядку» рынка с совершенной конкуренцией, так как предполагает патерналистское вмешательство государства в производство и обмен различных благ (товаров и услуг), потребляемых индивидами. Обязательное образование, обязательные медицинские осмотры, ограничения на потребление определенных товаров (спиртное, табак, наркотические препараты) — это классические примеры подобного вмешательства, отчасти оправданные логикой патернализма. Речь в данном случае уже идет не о том, чтобы решать проблему внешних эффектов (как действия одного индивида влияют на других), а о том, чтобы ссылаться на необходимость «уберечь индивидов от них самих», или «осчастливить помимо их собственной воли».
На рис. 3.4 рынок соответствует равновесию «предъявленного» спроса, а патерналистские меры государства будут ставить своей целью изменить рынок, даже если это рынок с совершенной конкуренцией, так, чтобы достичь равновесия, соответствующего «социальным» предпочтениям.
 |
Когда разрыв между предъявленными и «социальными» предпочтениями происходит от недостаточного уровня образования, распространение информации не даст результатов (индивиды не в состоянии правильно обращаться с этой информацией). В таком случае необходимо прибегать к другим методам вмешательства. Государство может изменить цены, применяя систему налогов или субсидий, устанавливая количественные ограничения на производство или потребление, национализировать сектора, производящие соответствующие блага и т.п. В случае, изображенном на рис. 3.4, государство может достичь своей цели, установив, к примеру, налог на единицу блага в размере Р,' — Pv.
 |
В противоположность общественному благу социально значимое благо может относиться к любому из двух типов (к частным или общественным благам). Пока вмешательство государства имеет конечной целью заставить сообщество извлекать пользу из той информации, которую оно (государство) считает самой качественной, можно продолжать делать вид, что социально значимые блага не ставят под сомнение «независимость» потребителя. Можно представить себе рынок, где информированные индивиды действительно предъявляют такой же спрос. Это, разумеется, уже не тот случай, когда цель — заставить сообщество «воспользоваться» образованием или этическими нормами, которые государство сочло лучшими. Ясно, что патерналистские меры под предлогом недостаточного образования или несовершенной этики всегда соответствуют желанию осуществлять патерналистское вмешательство.
6 7R92
81
при котором «просвещенностью» предпочтения уполномоченных лиц подменяют предпочтения индивидов.
Даже в обществах, которые серьезно заботятся об уважении персональных прав, бывают случаи, когда для патерналистского вмешательства группы «просвещенных» деятелей имеются веские основания. Прекрасный тому пример — контроль за продажей лекарств. Конечно, можно себе вообразить рынок, где свободно продаются любые препараты, вплоть до самых ядовитых. Безусловно, в длительной перспективе такой рынок функционировал бы эффективно—даже резонно предполагать, что случаи проб-ошибок самых отчаянных потребителей позволили бы ускорить темпы прогресса в медицине. Тем не менее, пожалуй, стоит сэкономить на таких пробах и ошибках, положившись в этой области на группу «просвещенных» медиков и фармацевтов.
Как уже нами отмечалось, проблема государственного патернализма состоит в том, что оно всегда в большей или меньшей степени основано на авторитарных действиях. Есть опасность, что оно станет прикрытием для волеизъявления государственных чиновников и послужит оправданием любого государственного вмешательства. Так, по мнению Дж. Стиглица, в этих условиях одна группа граждан может навязать через властные структуры свою волю и предпочтения другим слоям населения, а также свои взгляды в отношении того, как вести себя и что потреблять. Поэтому многие авторы во имя «этики свободы» отвергают даже саму идею социально значимых благ.
Блага, создаваемые в отраслях естественной монополии, представляют собой исключаемые блага совместного потребления, их принято называть квазиобщественными. В этих благах больше свойств частного блага и меньше характерных свойств общественного блага. К отраслям естественной монополии относятся коммунальное производство и снабжение населения электроэнергией, газом, водой, теплом, а также связь и транспорт и т.д. Особенность этих отраслей состоит в крупномасштабное™ производства и в большой капиталоемкости, что требует значительного первоначального капитала для вступления в такие отрасли новых конкурентов. Это ограждает рынок продукции естественных монополий от потенциальных конкурентов.
В отраслях естественной монополии более предпочтительны шансы для работающих здесь предприятий, чем для новых форм. Первые по сравнению со вторыми выигрывают в ценовой конкурентной борьбе за счет использования резервов мощностей и приведения в действие фактора экономии от масштаба.
Другой особенностью отраслей естественной монополии является трансмиссионность технологии (сетевой тип производства), который исключает дублирование и разукрупнение, а это мешает созданию конкурентной среды. Отрасли с естественной монополией включают наряду с производством трансмиссионного, сетевого характера производственно-технологические, хозяйственные структуры обычного типа, услуги и продукция которых относятся к частным благам. Разновидностями естественной монополии являются уникальные природные ресурсы, требующие общего, совместного распоряжения, а также монополия на интеллектуальный продукт (в частности, право интеллектуальной собственности).
В литературе по экономике общественного сектора рядом авторов предложены развернутые классификации и типологии общественных благ (в виде комбинационных группировочных таблиц, дерева группировочной классификации, кубического и сферического, графического изображения сочетания критериев общественных благ).
Нами предлагается следующая группировка общественных благ с учетом набора соответствующих критериев (табл. 3.1).
Совместный характер потребления общественных благ определяет единство в применении критериев разграничения общественных благ различного вида и частных благ. В то же время это свидетельствует об общности государственного и общественно-добровольного секторов и об их принадлежности к экономике общественного сектора.
Данные статистики дают ориентировочное представление о соотношении между различными видами общественных и социально значимых благ на основе данных об удельных общественных расходах на их производство. Так, в конце XX в. в США доля общественных расходов в валовом внутреннем продукте (ВВП) на чистые общественные блага составила 9,1 \%, на социально значимые блага — 6,1, а с включением социальных трансфертных платежей — 17,8, на квазиобщественные блага — 4,5\% (на производственную инфраструктуру и отрасли естественной монополии).
В Германии в этот же период на чистые общественные блага расходовалось 8,2\% ВВП, на социально значимые блага (включая социальные трансферты) — 31,2, на собственно социально значимые блага — 13,3, на другие общественные блага — 4,6\%. Аналогичная картина наблюдается по другим индустриально развитым странам.
Группировка общественных благ и социально значимых благ с учетом комбинации их свойств (критериев)
Таблица 3.1
 |
национального масштаба
Чистое общественное
благо
регионального, локального масштаба
национальная оборона, законодательство, таможня и т.д.
Полная неконкурентность, совместное пользование при полной неубываемос ти потребления, неделимость, полная неисключа-емость в предоставлении блага, неальтернативность в использовании блага, предоставление благ государственными институтами
местная полиция, органы власти и самоуправления
обычного типа (с преобладанием свойства частного)
Высокий уро
вень убывав
мости, специфический внешний эффект
(предоставление благ частными структурами
медикаменты и медицинская техника, табак, алкоголь, экологически вредные технологии и др.
перегруженное совместного потребления
Неубываемость до определенногоуровня потребления и снижение его после этого уровня (пре доставление благ как государственными, так и частными структурами)
мосты, туннели, шоссейные дороги, шлюзы и др.
ограниченного доступа(клубное благо)
Стабильный уро вень и качество потребления благ для определенно го состава поль зователей (пре доставление благ общественными структурами)'
услуги спортив ных клубов, пляжи, парки и др.
услуги отраслей естествен ной монополии (квазиобщественное благо)
Совместный характер потребления услуг сетевого вида производства, высокая исключаемость и убывав мость продукции несетево го производства
железнодорожный транспорт, телекоммуникационная связь, коммунальные службы снабжения населения электроэнергией, водой, газом, теплом. Предоставление благ государственными и частными монопольными структурами
Социально значимое (заслуженное благо)
услуги социальной сферы
Совместный характер пот ребления с высоким уров нем исключаемости и убываемости объема и качества потребления, значительный объем и долгосрочный внешний эффект (предоставление благ в различной комбинации государственных, общественных и частных структур)
услуги образования, здравоохранения, культуры и др,
личаются неодинаковым соотношением неценового и ценового регулирования.
Для сегмента общественного сектора, имеющего отношение к чистым и социально значимым общественным благам, характерно неценовое регулирование, а для сегментов общественного сектора, касающихся производства и потребления продукции естественной монополии и исключаемых общественных благ, существенную роль в установлении равновесия спроса и предложения играет ценовое регулирование.
Ценообразование в общественном секторе, за исключением некоторых видов смешанных общественных благ, представляет собой ценообразование в условиях несовершенной конкуренции. Типичным примером является государственное регулирование цен на продукцию естественных монополий, к которым относятся коммунальные службы по снабжению населения электроэнергией, теплом, водой, газом, телекоммуникации, городской пассажирский транспорт, железная дорога и т.д.
Так, в условиях естественной монополии при росте производства средние издержки уменьшаются и в результате предельные издержки оказываются меньше, чем средние. При этом цена, равная предельным издержкам, не обеспечивает производителям выручки, достаточной для покрытия всех издержек.
Ценовая политика в общественном секторе не ограничивается регулированием цен естественных монополий. Ценовой механизм широко используется для трансформации внешних экстернальных эффектов в цены (для учета и включения экстернального эффекта в цены) товаров и услуг, производимых в коммерческом секторе. Отрицательный внешний эффект, представляющий собой общественные издержки, возникающие в связи с вредными производственными воздействиями на окружающую среду или связанные с вредными привычками (потребление алкоголя, табачных изделий, азартных игр), учитывается в цене с помощью налогов (так называемые налоги Лигу). К ним относятся экологический налог, акцизы на алкоголь и табачные изделия. Внешний положительный эффект, вызванный общественной выгодой, получаемой третьими лицами, не участвующими непосредственно в хозяйственной сделке, учитывается в цене с помощью субсидии. Например, это выгоды, получаемые обществом в целом от роста уровня образования индивидов, укрепления их здоровья, расширения культурного кругозора.
Более подробно вопросы ценообразования в условиях естественных монополий и в вопросах регулирования внешних эффектов рассмотрены нами в теме 6.
Особое место в ценообразовании на блага, создаваемые в общественном секторе, занимает назначение цен на перегружаемые общественные блага и на исключаемые общественные блага клубного типа (общественные блага с ограниченным доступом).
К перегружаемым общественным благам относятся автомагистрали, мосты, тоннели, некоторые социально-культурные и рекреационные учреждения — национальные парки, музеи, библиотеки и т.д.
Здесь цена играет роль нормирования доступа к таким видам общественных благ, которые дополнительные потребители до определенной границы (точки) могут использовать бесплатно, поскольку предельные издержки для дополнительных потребителей являются нулевыми.
Однако рост потребителей доходит до критической точки, после которой наступает перегрузка, каждый дополнительный потребитель общественных благ уменьшает выгоды (полезность их для других потребителей). Это вызывает рост издержек. При этом необходимо установить цену в целях нормирования числа потреби! елей общественного блага после достижения точки перегрузки. Цена (плата) за пользование дорогами, мостами, тоннелями не только нормирует их использование, но и дает доход, необходимый для текущего содержания и ремонта этих сооружений. Цена на некоторые услуги рекреационных и социально-культурных учреждений устанавливается в зависимости от интенсивности потоков посетителей и пропускной способности этих учреждений, для использования их мощности в научных и экспериментальных целях, а не только для зрительского осмотра.
Цены на общественные блага клубного типа (услуги таких сооружений, как бассейны, теннисные корты, клубы по интересам и т.д.) устанавливаются на договорной основе и членские взносы собираются путем добровольной кооперации. При этом размер платежей рассчитывается таким образом, чтобы не допустить перегрузки общественного блага. Финансирование содержания таких сооружений производится на принципах организации добровольных, товарищеских обществ потребительского типа.
В условиях рыночной экономики механизм неценового регулирования рассматривается по аналогии с ценовой моделью равновесия.
Такие инструменты неценового равновесия в общественном секторе, как налоги, финансовые нормы, временные нормы очередности, голоса избирателей-налогоплательщиков принято считать аналогами рыночных цен. Но, как известно, аналогия не есть тождество. Поэтому важно видеть различия между кажущимся сходством явлений и их сущностью.
Включение нерыночной деятельности в экономический оборот вызывает необходимость соизмерения общественных и частных благ для того, чтобы можно было с помощью кривых безразличия и производственных возможностей определять эффективное распределение экономических благ при ограниченности общественных ресурсов и сопоставлять предельные общественные затраты с предельными общественными выгодами. Большое значение для сведения общественных благ к частным имеет метод денежной оценки альтернативной стоимости общественных благ.
Этот метод предусматривает денежную оценку готовности потребителей оплачивать налогами производство соответствующих общественных благ, т.е. допускается трактовка налога как цены. Но использование налога как «квазицены» в сфере нерыночной деятельности наталкивается на немалые методологические трудности, связанные с особенностями учета спроса и предложения общественных благ, атакже с необходимостью допущения гипотезы о неизменной полезности денежного дохода при количественном сравнении полезности частных и общественных благ.
Для производства и потребления общественного блага, как известно, требуются коллективные действия, которые и складываются из действий индивидов. Поскольку ожидаемый эффект сформируется на основе коллективного действия в целом и может быть достигнут при разных вариантах распределения затрат: трудовых усилий, денежных взносов и т.д., то в случае максимизации собственной функции полезности каждый из индивидов может постараться свести свою долю затрат к минимуму.
Следовательно, можно сделать вывод, что заинтересованность в общественных благах совместима с тенденцией к уклонению от участия в коллективных действиях, необходимых для получения этих благ.
Таким образом, в экономике общественного сектора возникает проблема «безбилетника», которая занимает основное место в теории коллективных действий. При рассмотрении проблемы «безбилетника» необходимо учитывать три условия: во-первых, общественное благо, которое производится, обладает абсолютной неисключаемостью и при этом имеет примерно равную полезность для всех потребителей при любом уровне поставки; во-вторых, минимизация затрат во всех случаях равна неучастию в предполагаемых действиях; в-третьих, принудительное введение обязательств и их реализация не требуют существенных дополнительных расходов. При этих условиях возникает альтернатива положиться на добровольное участие всех индивидов либо убедиться, что все предпочитают быть «безбилетниками», а благо не производится вообще. Существует также возможность возложить поставку данных благ на располагающее правом принуждения государство, не увязывая напрямую это решение с тем, как государство будет распределять бремя затрат (налоговое бремя).
В действительности все далеко не так однозначно. Например, когда речь идет о смешанном общественном благе, то издержки принудительного привлечения к оплате могут и превысить затраты, с помощью которых можно было бы ввести ограничения на доступ. Другими словами, можно вместо проблемы «безбилетника» попытаться попробовать решить проблему неисключаемости. При этом необходимо учитывать, что введение ограничений не только требует дополнительных затрат, но и может привести к снижению интенсивности использования блага.
В этой связи надо заметить, что добровольное участие в производстве и финансировании общественных благ, безусловно, предпочтительнее, чем принудительное, поскольку принудительно наложенные обязательства, при прочих равных условиях, снижают уровень благосостояния индивида. Это объясняется тем, что фиксация и реализация любых обязательств сами по себе предполагают издержки. Например, необходимо затрачивать средства на выявление и преследование экономических субъектов, которые уклоняются от уплаты налогов, и т.д.
Добровольный принцип участия граждан в производстве общественных благ выгоден и потому, что нормы замещения блага другими порой для разных потребителей неодинаковы и если в распоряжении государства нет механизма распределения бремени расходов, то ответ на вопрос о целесообразности принуждения далеко не однозначен. Ведь многие индивиды (прежде всего те, для кого предельная полезность блага относительно невысока) начинают проигрывать от увеличения производства данного блага. Вместе с тем только учет интересов каждого из потенциальных потребителей в отдельности способствует достижению Парето-оптимальной ситуации.
В теории и практике экономики общественного сектора существуют два основных подхода к реализации принципа добровольности. Первый подход основывается на способности общества избирательно вознаграждать своих членов частными благами, второй — на принципе взаимных ожиданий. В совокупности они отвечают на вопрос, почему эффективнее других действуют группы корпоративных интересов, имеющие привилегированное положение или длительную историю.
Необходимо также отметить, чтобы вклад каждого индивида в коллективные действия должен быть четко различим для других членов сообщества, чтобы они могли согласованно реагировать на изменения размеров данного вклада. Выполнить последние условия в небольшой группе намного легче, чем в сообществах национального или регионального масштаба, поэтому добровольное участие в создании коллективного (клубного) блага, вероятнее, чем в создании чистого общественного блага.
Распределение издержек на общественные расходы:
анализ Линдаля
«Цены» общественного блага для различных индивидов, точно отражающие дифференциацию норм замещения, в идеале могли бы служить основой распределения налогового бремени. Состояние, которое при этом достигается, принято называть равновесием Линдаля, а сами такие «цены» — ценами Линдаля.
В ситуации равновесия принцип альтернативных издержек (условие, необходимое для оптимальной аллокации ресурсов) требует, чтобы каждая единица ресурсов, использованная в общественном секторе, была оплачена по той же цене, по которой за эти ресурсы готов платить частный сектор (с тем чтобы поставлять частные блага). Величина предельной готовности платить за ресурсы должна быть одинаковой в общественном и в частном секторах. Пассивное (соответственно активное) сальдо бюджета означает, что предельная готовность платить за ресурсы, с тем чтобы поставлять общественные блага, ниже (соответственно — выше), чем предельная готовность платить за те же ресурсы, с тем чтобы поставлять частные блага; значит, налицо избыток (соответственно — недостаток) общественного блага. Изменение аллокации ресурсов между двумя секторами, при которой государстве иные расходы покрываются за счет такой же суммы налоговых сборов с частного сектора, позволило бы добиться улучшений по Парето.
Правило бюджетного равновесия распространяется только на аллокацию ресурсов в равновесном состоянии — и ничего не говорит о выборе момента, когда следует прибегнуть к нарушению бюджетного равновесия с целью стабилизировать разбаланси-рованную экономику. Более того, применение правила должно носить межвременной характер. Если равенство между расходами и доходами должно выполняться в любой момент времени, когда дело касается текущих государственных расходов (т.е. имеющих отношение исключительно к покупке услуг или потребительских благ), то дело обстоит иначе, когда под расходами подразумеваются инвестиции. Здесь их объем должен быть равен пересчитанной на настоящий момент сумме налогов, которые в будущем внесут налогоплательщики взамен тех услуг, которые позволят обеспечить эти инвестиции в пределах каждого периода. Результатом этого будут одновременно и дефицит новых инвестиций (а, стало быть, и финансирование за счет заемных средств или за счет ранее созданных государственных фондов), и дополнительные платежи по предыдущим инвестициям. Все же для простоты — когда не указывается обратное — мы в дальнейшем будем подразумевать, что государственные расходы включают только текущие расходы. Значит, бюджетное равновесие необходимо будет соблюдать в пределах каждого периода.
Знания того, что совокупный доход должен быть равным расходам, недостаточно, чтобы определять политику бюджетного распределения. Нужно суметь ответить на два вопроса:
1) каков желательный объем государственных расходов;
2) как оптимально распределить затраты в виде налогов на индивидов.
Анализ Линдаля имеет двойное преимущество: он не только отвечает на оба вопроса сразу, но и показывает, как эти ответы можно получить децентрализованно (в результате переговоров между группами общества, а не в рамках централизованного решения).
Диаграмма Линдаля
Общество состоит из двух однородных групп индивидов А и В. Их ресурсы до налогообложения составляют соответственно уа и yb(mey = ya + yh).
Пустья — это объем государственных расходов, а г — сумма налогов. Бюджет должен быть сбалансирован (тем самым соблюдается принцип альтернативных издержек): g = t.
Так, g на И\% платит группа А, а на (1 h\%) — группа В. Бюджетные ограничения записываются следующим образом: уа = ха + + h-g и уь = хь + (1 — h)-g (значение h лежит между 0 и 1); ха и х _ количество благ, которые произведены частным сектором и
которые потребляют соответственно А и В (предполагается, что частные агенты не делают сбережений).
На рис. 3.6 а изображен выбор рационально действующего индивида, репрезентативного члена группы А, между благами, поставляемыми общественным и частным секторами. Оптимальное распределение ха и g для А располагается в точке касания линии бюджетного ограничения для заданного А и наиболее высоко расположенной кривой безразличия. В зависимости от значения Л угол наклона кривой бюджетного ограничения изменяется, при этом меняется и точка равновесия. Когда А — 1 {А оплачивает 100\% государственных расходов), мы попадаем в точку gma. С уменьшением А кривая бюджетного ограничения поднимается к горизонтальному положению, вращаясь вокруг неподвижной точки у . Когда А стремится к нулю, спрос группы на^ со стороны группы А стремится к бесконечности (поскольку g больше ничего не стоит для А — при условии, что не возникает насыщения).
g о
 | |||
 | |||
Рис. 3.6. Спрос на благо, поставляемое общественным сектором, и кривая Линдаля для А
Подобным же образом можно вывести и кривую Линдаля для группы В, gb = gh (1 А, уь). Если совместить обе кривые на одном графике (рис. 3.7 а, так называемый график Линдаля), можно определить точку равновесия Е. В этой точке, которую называют решение Линдаля, обе группы согласуются как в отношении государственных расходов (ge), так и в отношении распределения финансирования этих расходов (he группой А и 1 — he — группой В).
Заметим, что:
вертикальные оси сориентированы в обратном направлении (при любом увеличении части, оплаченной группой Л, на такую же сумму уменьшается часть, которую оплачивает В);
горизонтальные оси сориентированы в том же направлении, так как группаЛ потребила такое же количество расходов^, что и В. Это происходит по следующей причине: в отличие от ситуации с частными благами индивиды конкурируют между собой не за потребление g, а только за его финансирование. Следствием отсутствия конкуренции является, однако, согласованность объемов поставки (ga неравны); кривыеЛиндаля зависят от доходов рассматриваемых групп. Если, например, ^возрастает, то кривая Линдаля для группы А смещается вправо — при условии, что благо (товар или услуга) g не менее качественное в отношении группы А. По той же закономерности, если уь убывает, то графику смещается влево (для того же самого значения 1 — h спрос группы В на g меньше — опять же при условии, что благо^для нее не является менее качественным — см. рис. 3.7 б). Если предположить, что каждая из групп располагает исчерпывающей информацией о своей кривой спроса, можно полагать, что точка равновесия будет достигнута в процессе переговоров. Возьмем ситуацию, когда равновесие нарушено: нарис. 3.7 объявлен возможный объем государственных расходов. Группа А согласна платить й'и платит (1 — /г)'. Вопрос состоит в том, что сумма h' и (1 — И)' меньше 1. Группы А и В не готовы финансировать весь объем g '. Тогда будет объявлен меньший объем расходов, чтобы приблизить к единице сумму значений готовности платить. После некоторого числа переговоров и при условии конвергенции характера процесса точка равновесия ge будет достигнута, и это решение будет соответствовать оптимуму по Парето, т.е.
MRS, + MRS,, = h+l-h= (т.е. MRT., + А
g/xa g/xb v g/(xa + xb)'
Решение Линдаля и максимум общественного благосостояния
Каждому распределению доходов (каждому значению у0 и yh° = у — уа°) решение Линдаля ставит в соответствие различные оптимумы по Парето. Значит, можно вычислять значения у* и уь' = у — уа*, позволяющие при помощи переговоров по Линдалю получать такой оптимум по Парето, который бы максимизировал функцию общественного благосостояния, W. Чтобы перейти от начального распределения к этому оптимальному распределению, необходимо перераспределение.
В заключение надо отметить, что даже если готовность платить за общественное благо для всех потребителей положительна, но не одинакова, а бремя финансирования производства распределяется поровну, происходит перераспределение в пользу тех, чья предельная готовность платить ниже. Ведь любое общественное благо может быть произведено лишь за счет фактического или потенциального уменьшения потребления других общественных и частных благ. Парето-нейтральными являются только такие изменения, при которых полезности утрачиваемых и приобретаемых благ уравновешивают друг друга с точки зрения каждого индивида.
Следовательно, индивидуальные «цены» общественных благ не только могут, но в принципе должны дифференцироваться, причем не произвольным образом, а в соответствии с дифференциацией предельных норм замещения.
Если для отдельного потребителя полезность общественного блага отрицательна, Парето-оптимизация предполагает выплату ему соответствующей компенсации. В принципе возможны ситуации, когда величина требующейся компенсации превышает готовность платить, имеющуюся у других потребителей. Тогда общественное благо становится, по сути, мнимым, и увеличение его производства заведомо нецелесообразно.
Обсуждение Экономика общественного сектора
Комментарии, рецензии и отзывы