Раздел 4 организация бюджетной системы тема 9 основы организации бюджетной системы 1. принципы построения бюджетной системы

Раздел 4 организация бюджетной системы тема 9 основы организации бюджетной системы 1. принципы построения бюджетной системы

Бюджет — это находящийся в распоряжении органов государственной власти и органов местного самоуправления фонд денежных ресурсов, предназначенных для финансового обеспечения их деятельности. Государственный бюджет является центральным звеном бюджетной системы современных стран. Можно также сказать, что это план сбора доходов и использования полученных средств на покрытие соответствующих расходов.

В расходную часть государственного бюджета включают: расходы на оборону и госбезопасность, содержание государственного аппарата, научные исследования, некоторые социально-культурные нужды общества в целом, социальные трансферты, субсидии ряда отраслей народного хозяйства и обслуживание государственного долга. В соответствии со структурой бюджета принято выделять две группы инструментов: первая группа, воздействующая на расходную часть бюджета, рассматривается в политике общественных расходов, а вторая группа факторов, воздействующих на доходную часть бюджета через налоги, является объектом налоговой политики.

Перед тем, как бюджет принимается, он проходит несколько этапов. На первом этапе Правительство РФ вносит проект федерального бюджета на рассмотрение в Государственную Думу Федерального Собрания РФ. На втором этапе Совет Государственной Думы направляет законопроект в Комитет Государственной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам. Там материалы рассматриваются депутатами с участием чиновников, экономистов, ученых. На третьем этапе проект федерального бюджета направляется Президенту РФ, в другие комитеты Государственной Думы, а также в

Счетную палату на заключение. В нем Счетная палата описывает результаты проверки на законность и обоснованность расходов и доходов, заложенных в проект федерального бюджета. После рассмотрения бюджета в парламентских комитетах он выносится на заседания Государственной Думы, которая принимает его в четырех чтениях. В первом чтении определяются основные макроэкономические показатели. Ко второму чтению бюджет принципиально одобрен, происходит детальное обсуждение налоговых доходов. В третьем чтении осуществляется распределение бюджетных расходов по статьям, в четвертом чтении Дума рассматривает поправки к закону, а также поквартальное распределение доходов, расходов и дефицита и происходит окончательное утверждение варианта бюджета.

До последнего времени бюджетная система РФ состояла из следующих трех уровней:

1) федеральный бюджет РФ;

2) бюджеты субъектов Федерации (региональных бюджетов):

республик в составе РФ, краев, областей, автономных образований,

а также городские бюджеты Москвы и Санкт-Петербурга;

3) местные бюджеты.

Доходы консолидированного бюджета распределялись между ними.

В связи с административной реформой возникла необходимость распределять доходы консолидированного бюджета не по трем, а по девяти уровням: федеральный, субъектов Федерации, местный, еще два уровня (пока название их неизвестно, но они связаны с реформами местного самоуправления), пенсионный фонд, фонд социального страхования, федеральный фонд обязательного медицинского страхования, территориальный фонд обязательного медицинского страхования.

Формирование бюджета (его составление и исполнение) осуществляется в соответствии с принципами, которые в ряде стран зафиксированы в соответствующих статьях основного закона и в специальных законах, регулирующих финансово-бюджетный процесс. К этим принципам относятся гласность и открытость, еже-годность, превентивность, обязательность к исполнению, точность и полнота данных о доходах и расходах бюджета, эффективность исполнения бюджета и бюджетного мониторинга, единство бюджетов разного уровня и их относительная самостоятельность, реальность и сбалансированность бюджета, наглядность и системность классификации расходов и доходов, преемственность бюджетов во времени и взаимосвязь финансовых обязательств текущего года с последующим (принцип переходящего остатка и среднесрочного финансового планирования).

Принцип гласности и открытости означает, что составление, рассмотрение и утверждение бюджета не должны проходить в камерной, закулисной обстановке, а должны быть достоянием гласности и открытости. Парламентское обсуждение и принятие проекта бюджета следует широко освещать средствами массовой информации. Одобренный парламентом бюджет должен быть опубликован.

Принцип ежегодности предусматриваетежегодное утверждение бюджета на следующий год и составление бюджета с учетом календарного и бюджетного года. Данный принцип связан с принципами превентивности и временной преемственности. Это означает, что государственный бюджет утверждается заблаговременно до начала бюджетного года, с тем чтобы парламент имел достаточное время на основательный анализ исполнения бюджета текущего года и выработку глубоко обоснованных предложений по проекту нового бюджета. Законодательство допускает временное открытие правительством ассигнований из неутвержденного бюджета как вынужденную меру в случае, когда его утверждение своевременно не состоялось в связи с длительным характером парламентского обсуждения бюджетного вопроса. Следует иметь в виду, что существует определенная парламентская процедура прохождения бюджета (бюджетный цикл), имеющая различные стадии, — от бюджетной инициативы при составлении финансового плана до парламентского обсуждения и утверждения. Бюджет включает как финансовые полномочия текущего года, так и обязательства на ближайшие годы. Он включает бюджет текущих расходов и бюджет развития.

В мировой финансовой практике руководствуются требованием взаимосвязи текущего финансового плана с решением перспективи ых финансовых задач. Этому соответствует принцип включения бюджетного процесса в среднесрочное финансовое планирование и практика сохранения переходящего остатка денежных средств на последующие годы для выполнения долгосрочных финансовых полномочий.

Поэтому в бюджетной практике многих стран принято различать сохраняющиеся финансовые полномочия и новые финансовые полномочия. Вся сумма ассигнований, выделенная в новом финансовом году, является объектом полномочий на новые финансовые обязательства, санкционированные парламентом бюджетные полномочия в предшествующие годы распространяются на переходящий остаток ассигнований. Это обеспечивает большую свободу маневра бюджетными средствами и избавляет от необходимости добиваться мнимой экономии ценой нерационального расходования неиспользованных в финансовом году ассигнований на текущие бюджетные нужды в ущерб перспективным. Текущие финансовые полномочия предполагают платежное использование расходной и доходной частей бюджета в данном году, кассовую их реализацию; бюджетные обязательства на ближайшие годы являются кассово нереализуемыми и формируют пассивную часть бюджета текущего года.

В бюджетную практику ряда стран входит формирование текущего бюджета в рамках среднесрочного финансового планирования. При составлении среднесрочного финансового плана, т.е. на пятилетний период, учитываются изменения основных параметров налоговых ставок, уровня инфляции, в&чютного курса, мировых цен, условий тарифных соглашений и другие показатели экономической конъюнктуры. Каждый год планового периода они ежегодно подвергаются проверке и корректируются с учетом изменившихся обстоятельств. В основу среднесрочного плана кладется прогнозная оценка инвестиционной активности и потребности в товарах и услугах с разбивкой по степени насущности и срочности. Они дополняются прогнозами местных бюджетов. Среднесрочный финансовый план составляется исполнительной властью и отражает ее видение социально-экономического развития страны. Этот план не утверждается парламентом. Он представляет собой ориентир при составлении и утверждении годового бюджета. Среднесрочное финансовое планирование — это разновидность индикативного планирования, оно не имеет директивного характера, но важно для определения динамики объема финансовых обязательств на будущие годы.

3. Принцип полноты бюджетного процесса означает, что все доходы и расходы должны быть включены в общий бюджет. Недопустимо иметь скрытые бюджеты, не подконтрольные парламенту, ибо это может создать ситуацию финансовых злоупотреблений исполнительной властью. Бюджетная система представляет собой совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и местных органов власти. Свод бюджетов соответствующей территории представляет собой консолидированный бюджет. Общественное финансирование многих стран включает финан-

сирование из государственного бюджета и за счет внебюджетных фондов.

В связи с различием способов финансирования общий бюджет состоит по существу из двух разнородных по своей природе бюджетов.

Первый бюджет называется административным, поскольку он утверждается парламентом для его исполнения управленческой администрацией и предполагает покрытие общими доходами бюджета (общими налогами) общих расходов. В рамках этого бюджета у исполнительной администрации есть возможность маневрировать расходами разных статей бюджета в соответствии с принятой шкалой общественных приоритетов.

Второй бюджет — это бюджет, базирующийся на самофинансировании в соответствии с принципом непосредственной целевой увязки конкретных доходов с конкретными расходами. Для полного учета всего бюджетного процесса рекомендуется составлять бюджет страны в системе национальных счетов.

Принято различать бюджет, формируемый на традиционной основе и на базе национальных счетов. Последний, по сравнению с первым, включает все финансовые операции, связанные с формированием резервов, размещением займов, приобретением и продажей основных фондов, возмещением государственного (муниципального) долга, а также операции через различные внебюджетные фонды. Поскольку бюджет на базе национальных счетов отражает наиболее полно доходы и расходы, имеющие отношение к общественному сектору, то его называют финансовым балансом общественного сектора. Дефицит (профицит) бюджета, составляемый традиционным путем, отличается от финансового дефицита (профицита) общественного сектора.

4. Единство бюджетной системы обеспечивается единой правовой базой, бюджетной классификацией, формами бюджетной документации и финансовой отчетности, согласованностью бюджетов разного уровня, единством денежной системы.

Принцип единства бюджетного финансирования предполагает строгое соблюдение финансовой дисциплины, использование соответствующих методов финансового мониторинга, финансово-ревизионной работы, включая применение административных и финансовых санкций.

Единство бюджетной системы — это единство многообразного. Она находит последовательное воплощение в концепции финансового федерализма. Эта концепция предусматривает четкое разграничение финансовых обязательств субъектов бюджетного процесса, субординацию финансовых обязательств в соответствии с государственным устройством страны и в пределах выделенных лимитов финансовых ресурсов установление статуса самостоятельности для автономии субъектов бюджетного процесса. Бюджетная автономия дает относительную свободу распоряжаться финансовыми ресурсами по своему усмотрению с учетом решения конкретных задач. Она дополняется широкими полномочиями в привлечении дополнительных внебюджетных средств.

Самостоятельность бюджетов всех уровней обеспечивается наличием собственных источников доходов и правом определять направления их использования.

К собственным источникам доходов бюджетов относятся: закрепленные законом доходные источники для каждого уровня бюджета; отчисления по регулирующим доходным источникам; дополнительные источники, устанавливаемые самостоятельно представительными органами власти разного уровня.

Необходимость ясности бюджетного процесса, точности оценки финансового плана и действенности бюджетного контроля со стороны парламента требует строгой системности бюджетной классификации и простоты отслеживания хода финансовых операций в процессе исполнения государственного бюджета.

В мировой бюджетной практике общепринято классифицировать расходы и доходы бюджета с институциональной точки зрения, т.е. по министерствам и ведомствам (ведомственный принцип). Такой подход к бюджетной группировке закрепляет ответственность за бюджетные операции на конкретную сумму за определенным административным органом власти. Им в обязанность вменяется составление собственных бюджетных планов. Они составляются в соответствии с принципом общей кассы (общего котла), предусматривающим установление баланса суммы доходов всех ведомств и суммы их расходов. В эти бюджетные планы включаются также финансовые обязательства на переходящие денежные средства. Ведомственные бюджетные планы подразделяются по уровню иерархической самостоятельности: более или менее самостоятельные управленческие структуры попадают под крупные разделы (главы) бюджетной классификации, а их подразделения — под параграфы.

Бюджетная классификация, включающая подразделение бюджетных разделов на бюджетные параграфы, представляет собой разбивку расходов и доходов по группировочному принципу. Соответственно составляются группировочные финансовые планы.

Дальнейшее расчленение расходов и доходов по заданиям и функциям внутри отдельных параграфов находит отражение в функциональных финансовых планах, т.е. в бюджетах, составленных по функциональному признаку. Каждому виду плана соответствует адекватный по содержанию способ мониторинга, отслеживания хода бюджетных операций.

7. Сбалансированность бюджетов всех уровней является необходимым условием бюджетно-финансовой политики.

В целях сбалансированности бюджета могут устанавливаться предельные размеры дефицита бюджета. Если в процессе исполнения бюджета происходит превышение предельного уровня дефицита или значительное снижение поступлений доходных источников бюджета, то вводится механизм секвестра расходов.

Секвестр заключается в пропорциональном снижении государственных расходов по всем статьям бюджета втечение оставшегося времени текущего финансового года. Секвестру не подлежат защищенные статьи.

Состав защищенных статей определяется представительными органами власти разного уровня.

В последние годы во всем мире велись поиски более совершенных методов общественного финансирования. Наряду с включением текущего бюджета в среднесрочное финансовое планирование намечается тенденция перехода к составлению бюджета от суммирования финансовых заявок с ориентацией на конечные результаты.

2. Структура доходов и расходов в бюджетной системе РФ

Доходы бюджета — это денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством в распоряжение органов государственной власти и местного самоуправления. Доходы формируются в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством РФ.

Можно выделить следующие виды доходов бюджетов:

налоговые (федеральные, региональные и местные налоги и сборы, а также пени и штрафы);

безвозмездные поступления;

неналоговые: доходы от предпринимательской и иной деятельности государства.

К налоговым доходам относят НДС, акцизы, таможенные пошлины, таможенные сборы и иные таможенные платежи, налог на прибыль, налог на операции с ценными бумагами, налог на добычу полезных ископаемых, плата за пользование водными объектами, транспортный налог, налог на имущество организаций, налог на игорный бизнес, налог на рекламу, земельный налог.

Государство выполняет следующие три функции общественного сектора:

Стабилизационная, т.е. поддержание макроэкономического равновесия, она не подлежит децентрализации.

Аллокация ресурсов, т.е. общественный сектор распределяет ресурсы в форме доходов/расходов между субъектами и производит общественные блага, которые не могут быть произведены рынком. Эта функция подлежит децентрализации.

Распределение расходов между гражданами, т.е. происходит перераспределение доходов от богатых к бедным, за счет чего увеличивается платежеспособный спрос населения. Эта функция не подлежит децентрализации.

Некоторые налоги выполняют стабилизационную функцию, так как они не подлежат децентрализации и поступают в федеральный бюджет (или федеральные внебюджетные фонды), т.е. это федеральные налоги. Они устанавливаются законодательными актами Российской Федерации и взимаются на всей ее территории. Ставки федеральных налогов устанавливаются Федеральным Собранием Российской Федерации. При этом ставки налогов на отдельные виды природных ресурсов, акцизов на отдельные виды минерального сырья и таможенных пошлин устанавливаются Правительством РФ. Льготы по федеральным налогам могут устанавливаться только федеральными законами о "налогах. Однако органы законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления могут вводить дополнительные льготы в пределах сумм налогов, зачисляемых в их бюджеты. Обоснование права на налоговую льготу возлагается на налогоплательщика. К федеральным налогам относятся: НДС, акцизы, пошлины, налог на прибыль, плата за пользование водными объектами, налог на операцию с ценными бумагами, налог на добычу полезных ископаемых.

Другие налоги осуществляюталлокативную функцию, т.е. могут быть децентрализованы. Это налоги региональных и местных бюджетов. Налоги субъектов Российской Федерации устанавливаются законодательными актами субъектов РФ и действуют на территории соответствующих субъектов РФ.

Налоги местных бюджетов устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления и действуют на территории соответствующих городов, районов, сельской местности или иного административно-территориального образования. К ним относят: транспортный налог, налог на имущество организаций, налог на игорный бизнес, налог на рекламу, земельный налог. Налоги играют важную роль в перераспределении чистого национального продукта (ЧНП) между хозяйствующими субъектами (физическими и юридическими лицами) и государством, в распоряжении которого концентрируется более одной трети ЧНП.

Важна и регулирующая роль налогов. Так, снижение ставок налогов, предоставление налоговых льгот, налоговых кредитов способствуют повышению деловой активности хозяйствующих субъектов, трансформации сбережений в инвестиции, со всеми сопутствующими экономическими процессами. При повышении налоговых ставок, а следовательно, сокращении доли денежных средств, находящихся в распоряжении частного сектора, могут снижаться темпы экономического роста.

К безвозмездным поступлениям относят:

поступления от нерезидентов;

поступления от бюджетов других уровней;

дотации;

субвенции;

средства, получаемые по взаимным расчетам, втом числе компенсации дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;

трансферты;

прочие безвозмездные поступления, втом числе:

поступления от негосударственных организаций;

поступления от государственных организаций;

поступления от наднациональных организаций. К неналоговым доходам относят:

доходы от имущества, находящего в государственной и муниципальной собственности, деятельности;

доходы от продажи имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности;

доходы от предпринимательской деятельности;

доходы от реапизации государственных запасов;

доходы от продажи земли и нематериальных активов;

поступления капитальных трансфертов из негосударственных источников;

административные платежи и сборы;

штрафные санкции, возмещение ущерба;

доходы от внешнеэкономической деятельности:

поступление средств от централизованного экспорта;

прочие поступления от внешнеэкономической деятельности;

10) прочие неналоговые доходы.

Расходы бюджета представляют собой затраты, возникающие в связи с выполнением органами государственной власти и местного самоуправления своих функций. Эти затраты выражают экономические отношения, на основе которых происходит процесс использования денежных средств государства по различным направлениям. Формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ базируется на основе государственных социальных стандартов, нормативах финансовых затрат на оказание государственных услуг и единых методологических основах расчета минимальной бюджетной обеспеченности.

В настоящее время правительство ведет интенсивную работу по реализации концепции совершенствования системы управления бюджетными средствами. В основу концепции закладываются три основных блока задач:

формирование четких правил разработки и исполнения бюджета с максимально возможной детализацией структуры бюджетных затрат и внедрением элементов казначейского метода исполнения бюджета;

определение наиболее приемлемых для национальных и региональных условий форм привлечения нетрадиционных финансовых источников в оборот;

создание полноценного информационно-аналитического комплекса в бюджетно-финансовой системе, для того чтобы иметь широкую информационную базу для оптимизации прогнозирования доходов и расходов бюджета, повышение оперативности бюджетной отчетности, позволяющей принимать действенные финансовые решения по эффективному маневрированию бюджетными ресурсами в существующих инфляционных условиях.

Расходы бюджетов в зависимости от их экономического содержания делятся на текущие и капитальные. Капитальные расходы обеспечивают инновационную и инвестиционную деятельность, это расходы, при осуществлении которых создается или увеличивается имущество, находящееся в собственности Российской

Федерации. В составе капитальных расходов бюджетов может быть сформирован бюджет развития. Текущие расходы бюджетов обеспечивают текущее функционирование органов государственной власти, органов местного самоуправления, бюджетных учреждений, оказание государственной поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций на текущее функционирование, атакже другие расходы бюджетов, не включенные в капитальные расходы.

Согласно Бюджетному кодексу РФ расходы федерального бюджета включают в себя:

обеспечение деятельности Президента РФ и различных органов общегосударственного управления;

функционирование федеральной судебной системы;

осуществление международной деятельности в общефедеральных интересах;

национальная оборона и обеспечение безопасности государства;

фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу;

государственная поддержка железнодорожного, воздушного и морского транспорта;

государственная поддержка атомной энергетики;

ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий федерального масштаба;

исследование и использование космического пространства;

содержание учреждений федеральной собственности;

формирование федеральной собственности;

обслуживание и погашение государственного долга Российской Федерации;

компенсация государственным внебюджетным фондам расходов на выплату пенсий, пособий и других социальных выплат;

пополнение государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней, государственного материального резерва;

проведение выборов и референдумов;

федеральная инвестиционная программа;

финансовая поддержка субъектов Российской Федерации;

официальный статистический учет и прочие расходы.

В рамках проводимой административной реформы бюджетные расходы стали подразделяться на 11 основных направлений:

раздел: общегосударственные вопросы — 15 частей;

раздел: национальная оборона — 8 частей;

раздел: национальная безопасность и правоохранительная деятельность — 13 частей;

раздел: национальная экономика — 11 частей;

раздел: жилищно-коммунальное хозяйство — 4 части;

раздел: охрана окружающей среды — 4 части;

раздел: образование — 9 частей;

раздел: СМИ, культура, кинематография — 6частей;

раздел: здравоохранение, спорт — 4 части;

раздел: социальная политика — 6 частей;

раздел: бюджетные трансферты — 4 части.

Если расходы классифицировать по предметному признаку, то их можно подразделить на: расходы по обслуживанию государственного долга; финансирование промышленного производства; финансирование обороны; содержание правоохранительных органов и органов государственной власти и управления; финансирование социально-культурных мероприятий; финансирование науки; расходы по внешнеэкономической деятельности; создание резервных фондов; прочие расходы и выплаты.

В целях повышения эффективности расходования бюджетных средств и оптимизации управления государственными расходами Правительством РФ была одобрена Концепция реформирования бюджетного процесса в 2004—2006 гг. В соответствии с ней при планировании и исполнении бюджета с 2005 г. применяется альтернативный метод реализации бюджетной политики — бюджетирование, которое ориентировано на результат и при котором финансовые ресурсы распределяются с учетом и в зависимости от достижения конкретных общественно значимых целей в соответствии с приоритетами государственной политики.

Поэтому бюджет 2005 г. стал началом проведения кардинальной реформы бюджетной системы, имеющей три главных направления. Первое: принятые Думой законы не только разграничивают полномочия между уровнями бюджетов, но и отменяют нефинан-сируемые мандаты и осуществляют замену натуральных льгот денежными выплатами.

Второе направление бюджетной реформы — это переход от планирования затрат к программно-целевым методам бюджетного планирования и совершенствованию среднесрочного бюджетного планирования. Нормативный метод используется при планировании расходов на бюджетные мероприятия. Нормативы устанавливаются законом или подзаконными актами и являются основой для составления смет бюджетных учреждений. Первый вид— денежное выражение нормативов натуральных показателей, удовлетворяющих социальные потребности. Вторым видом нормативов являются нормы индивидуальных выплат. Третий вид нормативов — нормы расходов и потребления соответствующих услуг в виде физических показателей. Бюджетные сметы расходов составляются на основании натуральных показателей и финансовых нормативов. Программно-целевой метод бюджетного планирования заключается в системном планировании выделения бюджетных средств на реализацию утвержденных законом или нормативным актом целевых программ. Целевая программа — комплексный документ, целью которого является решение приоритетной на данный период задачи. В зависимости от сложности задач, финансовых и организационно-технических возможностей программы принимаются на срок от 2 до 5—8 лет, как правило, на 3—5 лет. Программно-целевой метод планирования расходов способствует соблюдению единого подхода к рациональному использованию средств для решения наиболее острых проблем государства, региона, муниципального образования, а также является инструментом выравнивания экономического развития отдельных территорий.

Третье ключевое направление реализации бюджетной политики касается административной реформы. В ее рамках проводится масштабная реструктуризация огромной сети бюджетных учреждений, меняются порядок их финансирования и статус.

Государственный бюджет является основным финансовым планом государства, главным средством аккумулирования финансовых средств, он дает политической власти реальную возможность осуществления властных полномочий. Бюджет, показывая размеры необходимых государству финансовых ресурсов и реально имеющихся резервов, определяет налоговый климат страны, именно бюджет, фиксируя конкретные направления расходования средств, процентное соотношение расходов по отраслям и территориям, является конкретным выражением экономической политики государства. Через бюджет происходит перераспределение национального дохода и внутреннего валового продукта. Бюджет выступает инструментом регулирования и стимулирования экономики, инвестиционной активности, повышения эффективности производства, именно через бюджет осуществляется социальная политика.

Таким образом, бюджет, объединяя в себе основные финансовые категории (налоги, государственный кредит, государственные расходы), является ведущим звеном финансовой системы любого государства и играет важную экономическую и политическую роль в любом современном обществе.

Поэтому в области проведения бюджетной политики необходимо достижение долгосрочного равновесия между обязательствами властей в социально-экономической сфере и возможностями их обеспечения за счет текущей и будущей мобилизации финансовых ресурсов общества. Решение этой задачи становится основой базовых параметров федерального бюджета на среднесрочную и долгосрочную перспективы.

3. Государственные внебюджетные фонды обязательного социального страхования

Важным звеном в механизмах реализации социальной функции государства являются внебюджетные социальные фонды — совокупность финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении органов государственной власти и управления и имеющих целевое назначение. Порядок их образования и использования регламентируется финансовым правом.

Порядок формирования доходов для государственной системы социального страхования в России осуществляется за счет применения целевых социальных платежей от фонда оплаты труда и фонда заработной платы, т.е. средств работодателей и работников. За счет социальных платежей производится аккумуля ция средств на счетах соответствующих внебюджетных фондов. Социальный налог (как и социальные взносы до 2003 г.) взимается регулярно и имеет принудительный характер, что закреплено в законодательстве. Внебюджетные фонды должны являться трастовыми структурами, осуществляющими владение, распоряжение и использование средств в строгом соответствии со своими уставными целями и задачами. Во многих странах (в том числе в последнее время и в России) на эти фонды возложена обязанность аккумулировать финансовые ресурсы и капитализировать их через депозиты банков и рынок ценных бумаг.

Теперь подробнее остановимся на экономической природе внебюджетных социальных фондов, через которые осуществляется более одной трети социальных расходов государства. Внебюджетные социальные фонды — один из каналов перераспределения национального дохода органами власти в пользу определенных социальных групп населения. Государство мобилизует в фонды часть доходов населения для финансирования осуществляемых им социальных расходов. Внебюджетные социальные фонды решают две важные задачи: обеспечение дополнительными средствами социальной сферы и, соответственно, расширение социальных услуг, предоставляемых населению.

Государственные внебюджетные социальные фонды обладают правом самостоятельного юридического лица и независимы от бюджетов соответствующих органов власти, созданы на базе соответствующих актов высших органов власти, в которых регламентируется их деятельность, указываются источники формирования, определяются порядок и направленность использования денежных фондов.

Внебюджетные социальные фонды, являясь составной частью финансовой системы РФ, обладают рядом особенностей:

формируются в основном за счет обязательных отчислений юридических и физических лиц;

страховые взносы в фонды (социальный налог) и взаимоотношения, возникающие при его уплате, имеют налоговую природу, размеры налога устанавливаются государством и являются обязательными;

денежные ресурсы фонда находятся в государственной собственности, они входят в состав бюджетов и не подлежат изъятию на какие-либо цели, прямо не предусмотренные законом;

расходование средств из фондов осуществляется в соответствии с утвержденным Государственной Думой Федеральным законом о бюджете на текущий финансовый год, а также по распоряжению Правительства РФ или специально уполномоченного на то органа (Правление фонда), исполнительной дирекции и т.д.

Внебюджетные социальные фонды — форма перераспределения и использования финансовых ресурсов, привлекаемых государством для финансирования не включаемых в бюджет некоторых общественных потребностей и комплексно расходуемых на основе оперативной самостоятельности строго в соответствии с целевыми назначениями фондов.

Связи между внебюджетными социальными фондами. Разнообразие внебюджетных фондов обусловливает сложные многоступенчатые связи между этими фондами и другими звеньями финансовой системы. Различают односторонние, двусторонние и многосторонние финансовые связи.

При односторонних связях денежные средства идут в одном направлении: отфинансовых звеньев к внебюджетному фонду. Такая связь появляется при формировании фондов или использования ими средств.

При двусторонних связях денежный поток движется между внебюджетными фондами и другими звеньями финансовой системы в двух направлениях. Так, фонды социального страхования образуются не только за счет уплаты социального налога, но и за счет средств центрального бюджета. Одновременно при наличии активного сальдо они приобретают государственные ценные бумаги и становятся кредиторами бюджета.

При многосторонних связях один внебюджетный фонд одновременно приходит в соприкосновение с разными финансовыми звеньями и другими внебюджетными фондами, т.е. деньги движутся в разных направлениях между ними.

На начальном этапе реформ, когда сформировалась действующая и по настоящее время система социального страхования, общий объем доходов по основным внебюджетным фондам за последнее десятилетие составил 5—7\% от ВВП. Эти показатели, безусловно, ниже, чем аналогичные показатели в экономически развитых странах, которые имеют сопоставимый с Россией уровень социальных обязательств государства перед гражданами, но так же безусловно, что они выше, чем в странах с равным с Россией уровнем ВВП на душу населения (табл. 9.1).

Таблица 9.1

Поступление единого социального налога, страховых взносов на обязательное пенсионное страхование и средств в счет погашения задолженности в государственные внебюджетные фонды*

В то же время проведение дальнейшей реформы страховых платежей и взносов в системе государственного социального страхования, как известно, предполагает определение основных источников финансовых поступлений в фонды страхования. Для решения данной задачи представляется необходимым введение трехканальной схемы поступления средств, которая предполагает разработку модели распределения финансовой нагрузки между работодателями, работополучателями и государством путем достижения «социального консенсуса» относительно доли вклада каждой из сторон. При этом большая часть останется за работодателем, а меньшая соответственно перейдет к работополучателям и государству. Соотношение между размерами уплачиваемых взносов в рамках трехканальной системы может устанавливаться в зависимости от вида страхования, при этом страхование, связанное с вредом, наносимым здоровью работополучателям, должно осуществляться полностью за счет средств работодателей, а страхование неработающих граждан в рамках минимальных социальных гарантий может осуществляться за счет средств бюджета или может быть передано полностью на бюджетное финансирование.

Еще одним направлением деятельности должно стать определение состава и структуры органов страхования, их функций, прав и полномочий, а также ответственности и условий правопреемственности и гарантий финансовой и правовой стабильности системы социального страхования в целом.

Особо следует подчеркнуть, что важным направлением реформирования внебюджетных фондов социального страхования является то, что по мере становления представительных органов наемных работников и работодателей путем формирования (в отраслевом и региональном разрезах) их самоуправляемых объединений может начаться процесс либерализации в деятельности этих фондов, но, безусловно, при сохранении за государством законодательных и контрольных функций.

В заключение надо отметить, что только дальнейшее улучшение общеэкономической ситуации в РФ, рост занятости и повышение доли оплаты труда в структуре доходов населения дадут основание для поэтапного реформирования внебюджетных фондов обязательного социального страхования.

4. Дефицит государственного бюджета и методы его покрытия

В данном разделе будет проанализирована проблема дефицита государственного бюджета и методов его финансирования. Практика показывает, что государство может применять различные инструменты для решения этой проблемы. Выбор конкретного инструмента зависит от краткосрочных и долгосрочных целей государственной политики.

Сущность бюджетного дефицита и причины его возникновения Бюджетный дефицит — это сумма превышения расходов органов государственной власти и местного самоуправления над его доходами.

Основными причинами устойчивых бюджетных дефицитов и увеличения государственного долга являются:

рост общественных расходов в военное время, при различного рода стихийных бедствиях или в периоды других социальных конфликтов. Долговое финансирование бюджетного дефицита позволяет в краткосрочном периоде ослабить инфляционное напряжение, избежав увеличения денежной массы, и не прибегать к ужесточению налогообложения;

циклические спады и «встроенные стабилизаторы» экономики;

дефицит может быть связан с необходимость осуществления крупных государственных вложений в развитие экономики;

дефицит может отражать кризисные явления в экономике, ее развал, неэффективность ее финансово-кредитных связей, неспособность правительства держать под контролем финансовую ситуацию в стране. В этом случае дефицит — явление

224

15 7892

225

чрезвычайно тревожное, требующее принятия не только срочных и действенных экономических мер, но соответствующих политических решений;

сокращение налогов в целях стимулирования экономики;

усиление влияния политического бизнес-цикла, связанное с проведением «популярной» макроэкономической политики увеличения государственных расходов и снижения налогов перед очередными выборами;

повышение долгосрочной напряженности в бюджетно-налоговой сфере в результате: увеличения общественных расходов на социальное обеспечение и здравоохранение (преимущественно в тех странах, где возрастает доля пожилого населения); увеличения общественных расходов на образование и создание новых рабочих мест (преимущественно в тех странах, где возрастает доля молодого населения).

Спад экономики Падение доходов корпораций и граждан Уменьшение налоговых поступлений в бюджет

^>

Нарушение равновесия госбюджета: доходы < расходов

Рис. 9.1

Из рис. 9.1 и 9.2 ясно, что в условиях динамично развивающейся экономики бюджетный дефицит является одним из факторов экономического роста. При этом количество, конечно, не должно переходить в отрицательное качество, т.е. сумма полученных органами государственной власти и местного самоуправления в долг финансовых ресурсов не должна ложиться тяжким грузом на экономику страны, на плечи налогоплательщиков, сопровождаться сокращением социальных программ.

Расчет бюджетного дефицита

Бюджетный дефицит представляет собой разницу между общественными расходами и доходами. Количественная оценка бюджетного дефицита объективно усложняется следующими факторами. Первичный дефицит бюджета представляет собой разность между величиной общего дефицита и суммой процентных выплат подолгу.

ТУ

При долговом финансировании первичного дефицита увеличиваются и основная сумма долга, и коэффициент его обслуживания, т.е. возрастает «бремя долга» в экономике.

Сокращение расходов бюджета

Правительственное выравнивание бюджета

Повышение доходов бюджета

Повышение налогов

Понижение спроса государства

ТУ

Понижение спроса населения и корпораций

Понижение совокупного спроса

Усиление спада экономики

Рис. 9.2

Поэтому одним из факторов, характеризующим бюджетный дефицит, является соотношение долг/ВНП. Динамика этого соотношения зависит от:

1) величины реальной ставки процента, которая определяет

размер процентных выплат по долгу;

темпов роста реального ВНП;

величины первичного дефицита бюджета.

Бюджетный кодекс РФ не только регулирует способы покрытия бюджетного дефицита, но и устанавливает ограничения на его объем. Так, размер дефицита федерального бюджета не может превышать суммарный объем бюджетных инвестиций и расходов на обслуживание государственного долга РФ.

Различают следующие виды бюджетного дефицита (профицита):

Фактический бюджетный дефицит (профицит) — фактическое, зафиксированное статистикой сальдо бюджета.

Структурный бюджетный дефицит, или бюджетный дефицит полной занятости. Дефицит при полной занятости — это дефицит, рассчитанный при предложении, что экономика находится в состоянии долгосрочного равновесия (занятость достигает своего естественного уровня).

Структурный дефицит представляет собой разницу между бюджетными расходами и теми доходами, которые поступили бы в бюджет при полной занятости ресурсов.

3. Циклический бюджетный дефицит (профицит) —автоматически возникающие благодаря действию встроенных стабилизаторов в процессе циклического спада дефицит, а в процессе циклического подъема — профицит бюджета. Его величина равна разнице между величиной фактического и структурного дефицитов (излишков).

При постоянных налоговых ставках рост доходов приводит к росту налоговых поступлений, а падение — к их уменьшению. Общественные расходы возрастают во время спадов из-за роста выплат пособий по безработице.

Во время экономического спада комбинированная фискальная политика (одновременное изменение государственных закупок и автономных налогов) будет давать тем больший эффект, чем большим фактическим бюджетным дефицитом она будет сопровождаться. Наоборот, во время экономического подъема комбинированная политика будет давать тем больший эффект, чем большим бюджетным профицитом она будет сопровождаться. Несбалансированность государственного бюджета является принципом кейнсианской фискальной политики. Способы финансирования бюджетного дефицита Обычно выделяют ряд основных способов финансирования бюджетного дефицита. Бюджетный дефицит может финансироваться правительством через заем денег у Центрального банка. Это денежное или эмиссионное финансирование может повлечь за собой ускорение инфляционных процессов за счет увеличения денежной массы в экономике. В РФ до 1995 г. главным источником финансирования бюджетного дефицита были кредиты ЦБ, т.е. денежная эмиссия, сопровождавшаяся сверхвысокими темпами инфляции. Поэтому такой способ финансирования называется еще инфляционным. Его позитивным моментом является то, что он не приводит к сокращению экономической активности частного сектора и его применение может быть очень эффективным в рамках экономического цикла на горизонтальном участке кривой совокупного предложения.

Долговое финансирование дефицита в мире распространено очень широко. Под государственным долгом в общем случае понимается величина накопленного бюджетного дефицита, которая была покрыта путем выпуска и размещения долговых обязательств. Таким образом, государственный долг представляет собой совокупность долговых обязательств исполнительных органов власти перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права.

Если бюджет очередного года был исполнен с дефицитом, это означает рост номинальной величины государственного долга. Если размер долга слишком велик, из года в год растут расходы на его обслуживание. В результате дефицит бюджета начинает воспроизводиться и урезаются иные статьи расходов.

Другим способом является долговое финансирование. Правительство, обычно через посредство ЦБ, осуществляет продажу долговых обязательств (облигаций) населению и коммерческим банкам. Иногда долговое финансирование осуществляется посредством внешних займов, получаемых, как правило, в виде кредитов иностранных государств или международных валютных организаций. Полученные при этом средства расходуются так же, как налоговые поступления. Этот способ не требует дополнительной эмиссии денег и поэтому является неинфляционным. Однако долговое финансирование дефицита государственного бюджета имеет негативным следствием сокращение деловой активности частного сектора, поскольку правительство занимает средства из того же источника, что и фирмы, — из сбережений домашних хозяйств. В результате все дополнительные сбережения, возникшие в результате роста совокупного дохода при проведении стимулирующей фискальной политики, пойдут на оплату возникающего при этом бюджетного дефицита, вместо того, чтобы быть направленными на расширение инвестиционной активности частного сектора. Долговое финансирование дефицита бюджета увеличивает ставки процента и, следовательно, сокращает инвестиционные расходы. Поэтому его применение может быть эффективным лишь на краткосрочном временном отрезке и на промежуточном и/или вертикальном отрезке кривой совокупного предложения.

Структуру государственного долга можно изучать исходя из различных критериев: по видам валют, в которых выражены долговые обязательства; по срочности исполнения обязательств; по соотношению явных (безусловных) и неявных (условных) обязательств, а также по видам держателей.

В России государственный долг может существовать в следующих формах:

• кредитные соглашения и договоры, заключенные с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями;

государственные ценные бумаги;

договоры о предоставлении государственных гарантий, договоры поручительства по обеспечению исполнения обязательств третьими лицами;

переоформление долговых обязательств третьих лиц в государственный долг на основе принятых законов;

соглашения и договоры (в том числе международные) о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств прошлых лет.

Государственный долг Российской Федерации обеспечивается всем имуществом, находящимся в федеральной собственности и составляющим государственную казну. Долг субъекта РФ обеспечивается всем находящимся в его собственности имуществом, составляющим казну субъекта Федерации.