Тема 20. муниципальные выборы

Тема 20. муниципальные выборы

1. Местное самоуправление как элемент государственного устройства. Понятие местного самоуправления вошло в современный политический и юридический лексикон нашей страны относительно недавно — в конце 1990 года, когда был принят союзный Закон "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР". Широко этот термин стал использоваться с принятием в июне 1991 года российского Закона "О местном самоуправлении в РСФСР". Представляется целесообразным открыть изучение, темы муниципальных выборов с рассмотрения понятия "местное самоуправление".

Наличие местного самоуправления в государстве подразумевает, что в стране наряду с интересами личности и интересами государства признаются и гарантируются местные (муниципальные) интересы. При этом муниципальные интересы рассматриваются как имеющие самостоятельное значение интересы, не являющиеся частным случаем проявления государственных интересов, а указанная самостоятельность находится под защитой государства.

Местное самоуправление — один из важнейших элементов государственного устройства России, поэтому положение о гарантированности местного самоуправления изложено в главе 1 "Основы конституционного строя" Конституции Российской Федерации. Перечень вопросов, подлежащих решению через местное самоуправление ("вопросов местного значения" в соответствии с терминологией, используемой в ст. 130 и 132 Конституции), дан в статье 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее — Федеральный закон о местном самоуправлении)1, где вопросы местного значения квалифицируются как вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования.

Нормы Конституции Российской Федерации о самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий по решению вопросов местного значения, об организационной обособленности органов местного самоуправления от системы органов государственной власти являются принципиально новыми для России, но эти правовые нормы нельзя рассматривать отдельно от иных конституционных норм. Решение вопроса об организации в стране системы публичной власти является одним из концептуальных отличий действующего сегодня основного закона России от конституций советских времен.

Термин "публичная власть" в данном случае употребляется в соответствии с его использованием Конституционным Судом Российской Федерации в постановлениях от 24 января 1997 года по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" и от 15 января 1998 года по делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми "Об органах исполнительной власти в Республике Коми". В соответствии с названными постановлениями Конституционного Суда Российской Федерации понятие "публичная власть" обобщает понятия "государственная власть" и "местное самоуправление".

В советские времена признавалась лишь государственная власть и осуществлялась она согласно советским конституциям через иерархически структурированную систему, пронизывающую всю страну от Съезда народных депутатов СССР и сессии Верховного Совета СССР до сельского Совета. При этом Съезд обладал в стране "всей полнотой власти", а все органы публичной власти ниже уровня Российской Федерации, за исключением высших органов власти автономных республик (АССР), именовались "местные органы государственной власти". В тот период органов местного самоуправления не существовало, а термин "местный" в отношении властных структур означал лишь, что они являлись относительно менее значимыми.

Ныне действующей Конституцией Российской Федерации установлено, что властные структуры в стране разделены на три уровня: два уровня государственной власти (федеральный уровень и уровень субъектов Российской Федерации) и местное самоуправление. При этом органа, обладающего всей полнотой власти в государстве, не предусмотрено, а в отношении каждого из названных уровней определены вопросы, в пределах решения которых соответствующие органы власти самостоятельны. Кроме того, статьей 10 Конституции Российской Федерации закреплен принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, то есть установлена самостоятельность государственных органов законодательной, исполнительной и судебной власти.

Местное самоуправление является уровнем власти, максимально приближенным к населению. Такое отношение к местному самоуправлению зафиксировано также в Европейской хартии местного самоуправления, к которой присоединилась и Россия. Тем самым ее нормы в соответствии с частью 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации являются частью российской правовой системы.

Местное самоуправление обеспечивает защиту совместных интересов граждан, основанных на проживании в поселении, иной обособленной территории (в муниципальном образовании), на необходимости и неизбежности соседского взаимодействия жителей. Именно этот уровень власти является фундаментом российской системы народовластия.

Наличие в Конституции Российской Федерации значительного числа норм, излагающих государственные гарантии существования местного самоуправления, свидетельствует о конституционно обусловленном отношении к местному самоуправлению как к институту, имеющему важнейшее значение с государственной точки зрения, что позволяет утверждать, что формула статьи 32 Конституции Российской Федерации о праве граждан "участвовать в управлении делами государства... через своих представителей" не ограничивается гарантией иметь своих представителей в органах государственной власти, а распространяется на все органы власти народа.

Законодательно предусмотренное отношение органов государственной власти к местному самоуправлению как к элементу государственного устройства служит основанием установления гарантий осуществления местного самоуправления со стороны государства. Одной из форм этих гарантий является обеспечение исполнения решений, принятых в пределах компетенции местного самоуправления, путем использования механизмов государственного принуждения, в частности, через системы прокуратуры и судебной власти, что принципиально важно и при организации муниципальных выборов.

Предвыборная агитация в органы власти — это всегда политическая борьба, борьба политических сил за наделение своих представителей полномочиями на осуществление публичной власти. Муниципальные выборы в этом смысле не являются исключением.

Вместе с тем борьба за мандаты выборных лиц муниципальной власти имеет и определенные особенности. Обусловлены они двумя аспектами: во-первых, спецификой вопросов, подлежащих решению через органы местного самоуправления, а во-вторых, размерами муниципальных образований.

Исходя из норм Федерального закона о местном самоуправлении, местное самоуправление является деятельностью по решению вопросов местного значения, то есть вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. В числе таких вопросов в статье 6 названного Федерального закона, к примеру, перечислены следующие:

комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования;

охрана общественного порядка;

регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований;

организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газои водоснабжения и канализации;

организация снабжения населения топливом;

муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;

благоустройство и озеленение территории муниципального образования;

организация утилизации и переработки бытовых отходов;

организация транспортного обслуживания населения;

создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания;

обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения.

Решение вопросов, входящих в этот далеко не полный перечень, требует принятия конкретных решений, а не общеполитических деклараций. У муниципальных политиков нет возможности свалить вину за плохое решение муниципальных проблем на иной уровень власти, поскольку местное самоуправление — это власть, максимально приближенная к населению.

Не случайно при проведении муниципальных выборов выдвижение кандидатов от политических движений относительно слабо распространено. По данным Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, при выборах в представительные органы местного самоуправления текущего созыва (1996—1998 гг.) в 24 субъектах Российской Федерации не было избрано ни одного кандидата, выдвинутого от партий и общественных движений, еще в 37 — число депутатов, выдвинутых таким образом, не превышало 10 процентов от числа депутатских мандатов, а более.20 процентов муниципальных депутатов избрано после выдвижения от партий и общественных движений лишь в Краснодарском крае (298 из 1010) и Кемеровской области (430 из 546). Что касается выборных должностных лиц местного самоуправления, избираемых населением непосредственно, — в 59 субъектах Федерации не было избрано ни одного кандидата, выдвинутого от партий и общественных движений, еще в 21 — число выборных должностных лиц, выдвинутых указанным образом, было в пределах 10 процентов от числа мандатов, а за 20-процентный рубеж данного показателя вышла лишь Кемеровская область (10 из 31)1.

Вместе с тем избрание на муниципальную должность может стать началом государственной политической карьеры. Примеров тому немало. Среди нынешних глав субъектов Федерации, ответственных работников Правительства России, иных федеральных и региональных органов государственной власти немало людей, пришедших на эти посты с должностей выборных лиц местного самоуправления. Такая перспектива безусловно накладывает свой отпечаток на борьбу за муниципальные мандаты, в особенности за должности мэров крупных городов.

В крупных муниципальных образованиях — городах, районах — формы предвыборной борьбы воспроизводят борьбу за государственные мандаты. В малых, то есть с относительно немногочисленным населением, компактно расположенных муниципальных образованиях имеется определенная специфика политической предвыборной борьбы. В первую очередь она обусловлена тем, что в таких муниципальных образованиях "все знают все обо всех". В таких условиях значительно снижается роль агитации через средства массовой информации и повышается роль индивидуальной подворной работы с избирателями. В борьбе за мандаты в таких муниципальных образованиях значительно возрастает значение родственных связей, фактор места работы кандидата и членов его семьи.

2. Определение понятия "муниципальные выборы". Определение понятия "муниципальные выборы" в действующем федеральном законодательстве отсутствует. Этот термин был введен в юридическую практику Федеральным законом о местном самоуправлении. В этом Федеральном законе данное понятие не определено, однако из его контекста можно сделать вывод, что под муниципальными выборами понимаются выборы депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления. Но это не более чем перечень муниципальных выборов, которые могут проводиться в Российской Федерации. Хотя определение термина через перечень подпадающих под него частных случаев и практикуется в нынешнем российском законодательстве1, для понимания сути муниципальных выборов следует попытаться раскрыть этот термин не путем перечисления частных случаев, а охарактеризовав их сущность.

Представляется, что ключевым для понимания сущности выборов (и не только муниципальных) является их цель. А она, исходя из статьи 32 Конституции Российской Федерации, такова — определение представителей населения, через которых граждане Российской Федерации реализуют (наряду с формами непосредственного волеизъявления) свое право участвовать в. управлении делами государства, свои полномочия на осуществление власти народа в государстве.

Важнейшей характеристикой этой формы волеизъявления граждан является ее периодичность. Это следует из ограничения Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на проведение референдума граждан Российской Федерации" (далее — Федеральный закон об основных гарантиях) предельного срока полномочий легислатуры 5 годами. На принципиальную важность названной характеристики указывается и в преамбуле названного Федерального закона, где сказано: "Демократические свободные и периодические выборы в органы государственной власти, органы местного самоуправления, а также референдум являются высшим непосредственным выражением принадлежащей народу власти". О праве граждан участвовать в периодических выборах говорится и в ряде решений Конституционного Суда Российской Федерации1.

Проведение выборов предполагает осуществление гражданами Российской Федерации, органами государственной власти, органами местного самоуправления, избирательными и иными общественными объединениями, избирательными комиссиями определенных предусмотренных законодательством действий (избирательных действий) по организации выборов, в частности по формированию комплекса избирательных комиссий, составлению списков избирателей, нарезке избирательных округов, выдвижению и регистрации кандидатов, проведению предвыборной агитации, голосованию и подведению его итогов2. В Федеральном законе об основных гарантиях установлены и определенные требования к избирательным действиям. Перечень избирательных действий и требований к ним регламентирован в значительной мере названным Федеральным законом. Следует особо отметить некоторые из них.

Согласно пункту 3 статьи 10 Федерального закона об основных гарантиях решение о назначении выборов подлежит опубликованию не ранее чем за 120 дней, но не позднее чем за 90 дней до дня голосования. Таким образом, федеральный законодатель определил, что длительность процедуры выборов не может быть менее 90 дней. Исключение в отношении данной нормы сделано лишь в отношении повторных выборов.

Голосование при проведении выборов должно в обязательном порядке быть всеобщим равным прямым тайным (ст. 4, 5, 6, 7 названного Федерального закона). Эти требования воспроизведены и в статье 23 Федерального закона о местном самоуправлении.

В связи с изложенным представляется возможным дать следующее определение понятия "муниципальные выборы".

Муниципальные выборы — форма непосредственного (прямого) волеизъявления граждан, осуществляющегося периодически в соответствии с требованиями, определенными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования, и имеющего целью определение представителей населения соответствующего муниципального образования, которые в индивидуальном порядке или в составе коллегиального органа власти решают от имени населения вопросы местного значения, а также иным образом осуществляют местное самоуправление.

Говоря о вариантах определения муниципальных выборов путем перечисления, следует указать, что в настоящее время встречаются следующие значения использования термина "муниципальные выборы":

выборы представительных органов местного самоуправления;

выборы коллегиальных (представительных и иных выборных) органов местного самоуправления;

выборы представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;

выборы коллегиальных (представительных и иных выборных) органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления.

Представляется, что термин "муниципальные выборы" в наибольшей мере соответствует последнему, наиболее широкому из изложенных вариантов.

3. Нормативно-правовая база муниципальных выборов. Нормативно-правовая база муниципальных выборов в Российской Федерации включает в себя федеральное законодательство, законодательство субъектов Российской Федерации (региональное1 законодательство) и нормативные правовые акты муниципальных образований.

Наличие указанных трех уровней правового регулирования следует из анализа норм Конституции Российской Федерации. Конституцией же осуществлено в наиболее общем виде разграничение компетенции между уровнями правового регулирования по вопросу муниципальных выборов. Этот вывод вытекает из следующих конституционных норм, согласно которым:

местное самоуправление осуществляется путем выборов и через выборные органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 130);

местное самоуправление признается и гарантируется государством (ст. 12, 133);

к ведению Российской Федерации относится регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина и установление основ федеральной политики в области государственного развития Российской Федерации (п. "в" и "е" ст. 71);

ограничение прав и свобод человека и гражданина относится к исключительному ведению Российской Федерации (ч. 3 ст. 55);

установление общих принципов организации местного самоуправления относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. "б" и "н" ч. 1 ст. 72);

защита прав и свобод человека и гражданина относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. "б" ч. 1 ст. 72);

местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно (ст. 12, 130, 131, 132).

Регулирование вопросов разграничения компетенции по вопросам муниципальных выборов между уровнями власти получило свое развитие в федеральных законах о местном самоуправлении и об основных гарантиях.

Анализ федерального законодательства показывает следующее.

На уровне Российской Федерации:

устанавливается наличие прав граждан участвовать в муниципальных выборах;

устанавливаются федеральные государственные гарантии осуществления местного самоуправления путем выборов;

устанавливаются ограничения прав граждан на участие в муниципальных выборах.

 На уровне субъектов Российской Федерации:

определяется порядок проведения муниципальных выборов;

устанавливаются региональные (дополнительные сверх федеральных) гарантии осуществления местного самоуправления путем выборов;

устанавливаются дополнительные условия реализации пассивного избирательного права, связанные с достижением гражданином определенного возраста.

На муниципальном уровне:

определяется структура органов местного самоуправления;

устанавливается перечень выборных лиц, избираемых в муниципальном образовании, и сроки их полномочий;

определяется порядок назначения и устанавливается дата проведения муниципальных выборов;

определяются органы (должностные лица) местного самоуправления, принимающие участие в осуществлении избирательных действий.

Отдельного внимания заслуживает вопрос о проведении муниципальных выборов в случае отсутствия надлежащей нормативно-правовой базы. Решение этого вопроса дается в Федеральном законе "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", согласно которому в условиях отсутствия соответствующих региональных законов муниципальные выборы могут быть проведены в соответствии с временным положением, принятым представительным органом местного самоуправления соответствующего муниципального образования, а при отсутствии представительного органа — в соответствии с Временным положением, утвержденным указанным Федеральным законом. Возможность принятия федерального закона, содержащего подобные нормы, предусмотрена пунктами 3 и 4 статьи 57 Федерального закона о местном самоуправлении.

Последний вариант решения проблемы возникает при невыполнении своих обязанностей региональным и муниципальным уровнями власти. Речь идет о федеральном вторжении, инициированном бездействием соответствующих властных структур, приведшем к нарушению прав граждан. Поэтому такой вариант назначения и проведения муниципальных выборов в полной мере соответствует требованиям Конституции Российской Федерации, установившей в статье 18, что права и свободы человека и гражданина "определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием".

Основным правовым актом муниципального образования является его устав. Законодательство ориентируется на ситуацию, когда устав уже действует. Однако на начальном этапе становления местного самоуправления уставы имеют еще далеко не все муниципальные образования. Допустимо ли в таких условиях проведение муниципальных выборов?

В пункте 1 статьи 14 Федерального закона о местном самоуправлении сказано: "К органам местного самоуправления относятся выборные органы, образуемые в соответствии с настоящим Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований". При этом согласно подпунктам 4 и 5 пункта 1 статьи 8, пункту 1 статьи 16 и пункту 1 статьи 17 названного Федерального закона перечень органов и должностных лиц соответствующего муниципального образования подлежит изложению в уставе этого муниципального образования.

Из этого, однако, не следует, что до принятия устава муниципального образования органы местного самоуправления не могут образовываться.

Право граждан на осуществление местного самоуправления через органы местного самоуправления гарантировано Конституцией Российской Федерации (ч. 2 ст. 130). Конституция вступила в силу в полном объеме с момента ее официального опубликования, имеет высшую юридическую силу, прямое действие и подлежит применению на всей территории Российской Федерации (ст. 15). В связи с чем недопустимо ставить действие конституционных норм в зависимость от наличия или отсутствия каких-либо нормативных правовых актов.

В случае если устав муниципального образования не принят, то, исходя из пункта 2 статьи 55 Федерального закона о местном самоуправлении, допустимо формирование органов местного самоуправления в соответствии с нормами ранее принятых нормативных правовых актов. При этом необходимо учитывать, что указанные акты подлежат применению лишь в части, не противоречащей названному Федеральному закону.

4. Выборные органы местного самоуправления. Одним из важнейших аспектов понимания проблем муниципальных выборов является понимание вопроса — какие органы власти при этом создаются.

Понятие выборных органов местного самоуправления. Определение конституционного термина "орган местного самоуправления" (ст. 3, 12, 15, 24, 32, 40, 46, 97, 130, 131, 132 Конституции Российской Федерации) дано в Федеральном законе о местном самоуправлении (ст. 1): "органы местного самоуправления — выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти".

Порядок формирования этих органов исчерпывающе не регламентируется, а вопросы порядка наделения их соответствующими полномочиями в полной мере выведены за пределы определения понятия "органы местного самоуправления", что указывает на допустимость многовариантности организационных форм местного самоуправления.

Под органом власти обычно подразумевается коллегиальная структура. Однако представляется целесообразным рассмотреть вопрос о возможности существования единоличных органов местного самоуправления.

Вполне ясно выразил по данному вопросу свою позицию Конституционный Суд Российской Федерации, указавший, что "должностное лицо местного самоуправления, в зависимости от круга полномочий, может выступать и в качестве органа местного самоуправления" (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 26 сентября 1996 года об отказе в принятии к рассмотрению запроса Государственной Думы Ярославской области).

С учетом приведенного определения органа местного самоуправления можно сделать заключение, что при наличии у должностного лица местного самоуправления полномочий на решение вопросов местного значения в отношении его подлежат применению нормы законодательства, относящиеся к органам местного самоуправления. Что касается выборных должностных лиц местного самоуправления, то согласно определению, данному в Федеральном законе о местном самоуправлении, таковыми являются должностные лица, наделенные согласно уставу муниципального образования полномочиями на решение вопросов местного значения. Изложенное позволяет утверждать, что выборные лица местного самоуправления являются органами местного самоуправления.

Исходя из того, что существование единоличных органов местного самоуправления допустимо, можно сделать важный вывод: нормы, регламентирующие деятельность депутатов (членов) выборных органов местного самоуправления, в частности устанавливающие права депутатов, членов выборных органов местного самоуправления и ограничения по отношению к ним, применимы и к выборным должностным лицам местного самоуправления. Естественно, речь идет лишь о нормах, из содержания которых не следует, что они регламентируют коллегиальную деятельность (вопросы кворума, частичной ротации и т. п.).

Такой подход реализован, в частности, в Федеральном законе "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", в наименовании которого говорится об органах местного самоуправления, а регулируются им и вопросы выборов должностных лиц местного самоуправления.

Изложенный вывод в определенной мере реализован и в Федеральном законе об основных гарантиях, статья 2 которого содержит следующее определение: "органы местного самоуправления — представительные органы местного самоуправления и выборные должностные лица местного самоуправления, избираемые непосредственно гражданами на территориях, на которых осуществляется местное самоуправление в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации".

Однако, к сожалению, необходимо обратить внимание на весьма серьезные замечания к данному определению.

Во-первых, в перечне нормативных правовых актов, регламентирующих осуществление местного самоуправления, не указаны уставы муниципальных образований. Необходимость включения в данный перечень муниципальных уставов следует из Федерального закона о местном самоуправлении. В соответствии с нормами Конституции Российской Федерации и определением термина "местное самоуправление", данным в указанном Федеральном законе, ключевой характеристикой этой формы народовластия является решение вопросов местного значения. А согласно определению термина "вопросы местного значения", изложенному в статье 1 указанного Федерального закона, это "вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации".

Во-вторых, из приведенного определения следует, что в Федеральном законе об основных гарантиях регулируется вопрос выборов лишь представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления. Федеральный закон о местном самоуправлении предусматривает возможность существования и иных выборных органов местного самоуправления. Для России подобные конструкции по организации структур власти пока что непривычны. Однако на сегодня нет никаких препятствий, чтобы уставом муниципального образования было предусмотрено наличие, к примеру, специализированного контрольного органа, избираемого населением непосредственно. Подобные схемы уже давно прошли "обкатку" в ЖСК, в садоводческих товариществах, где избираются и правление, и ревизионная комиссия.

Следует отметить, что данное замечание относится лишь к коллегиальным органам. По отношению к единоличным органам местного самоуправления — выборным должностным лицам — соответствующего ограничения нет, поскольку в указанном определении говорится не только о первых лицах муниципальной власти (мэрах, главах местного самоуправления, главах муниципальных образований, главах администраций и т. д.), но и о выборных должностных лицах местного самоуправления как о родовом понятии. Возможно, тут сыграла роль довольно популярная идея избрания таких должностных лиц, как шерифов или мировых судей1. Однако так или иначе в результате получилось, что, следуя обсуждаемому определению, в случае если, к примеру, в городском уставе будет предусмотрена должность городского контролера, избираемого населением, то такие выборы должны проводиться в соответствии с Федеральным законом об основных гарантиях. А если в городском уставе будет предусмотрено наличие коллегиального органа местного самоуправления — городской контрольной палаты, избираемой населением, то для таких выборов этот Федеральный закон уже, строго говоря, не подлежит применению.

Перечень выборных органов местного самоуправления. Федеральным законом о местном самоуправлении (ст. 14) установлена обязательность наличия органов местного самоуправления. Как уже отмечалось, местное самоуправление предусматривает многообразие организационных форм, в связи с чем представляется актуальным вопрос о порядке определения перечня выборных органов местного самоуправления, подлежащих избранию в каждом муниципальном образовании. Для решения этого вопроса необходимо рассмотреть понятие структуры органов местного самоуправления.

Вышеуказанное понятие введено в юридическую практику Конституцией Российской Федерации, в статье 131 которой содержится следующая норма: "Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно". Применение этой конституционной нормы требует ответа на ряд вопросов.

Основной вопрос — каково содержание понятия "структура органов местного самоуправления"? Есть несколько вариантов ответа на этот вопрос.

Вариант А. Речь идет о внутренней структуре каждого из органов местного самоуправления, действующих в соответствующем муниципальном образовании, то есть о комитетах, комиссиях, фракциях, формируемых в представительном органе местного самоуправления, а также о структуре его аппарата; об отделах, управлениях и прочих подразделениях местной администрации и так далее.

Вариант Б. Речь идет о взаимоотношениях между органами местного самоуправления как субъектами, осуществляющими властные полномочия, отнесенные к компетенции местного самоуправления, то есть о структуре власти соответствующего муниципального образования.

Ответ на вопрос, какой из этих вариантов заложен в Конституции Российской Федерации, имеет не только абстрактно-теоретическое, но и сугубо практическое значение.

При варианте А установление перечня органов местного самоуправления, действующих в каждом конкретном муниципальном образовании, определение механизмов их взаимодействия не подлежит отнесению к вопросам местного значения. Исходя из статей 71 и 72 Конституции этот вопрос не будет также относиться ни к вопросам ведения Российской Федерации, ни к вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Таким образом, в соответствии с нормами статей 12 и 73 Конституции решение вышеуказанной проблемы будет относиться к исключительной компетенции субъектов Российской Федерации.

При варианте Б вопрос установления конкретных властных структур, осуществляющих местное самоуправление в каждом муниципальном образовании, должен будет решаться на муниципальном уровне во исполнение статей 12, 130 и 132 Конституции Российской Федерации.

Чтобы решить, какой из этих вариантов правомерен, необходимо рассматривать приведенное положение статьи 132 Конституции не как обособленную правовую норму, а как составную часть целостного правового акта (Конституции), который не должен содержать внутренних противоречий.

С точки зрения наличия выборных органов местного самоуправления можно вычленить следующие наиболее распространенные виды структуры органов местного самоуправления.

1. Выборными органами местного самоуправления являются представительный орган местного самоуправления и избираемое населением непосредственно высшее должностное лицо местного самоуправления (мэр, глава администрации, глава муниципального образования1 и т. д.).

2. Единственным выборным органом местного самоуправления является представительный орган местного самоуправления.

3. Единственным выборным органом местного самоуправления является выборное должностное лицо (как правило, староста) при условии, что оно осуществляет исключительные полномочия представительного органа местного самоуправления сходом граждан.

В данном случае вопрос компетенции каждого из выборных органов местного самоуправления, в том числе по взаимодействию с иными органами местного самоуправления, остается за пределами рассмотрения.

Изложенный перечень вариантов не является исчерпывающим. Здесь изложены наиболее типичные случаи, когда выборными органами являются органы общей компетенции. Однако, как уже отмечалось, выборными органами местного самоуправления могут быть и функциональные органы власти. Многообразие органов местного самоуправления определяется ' следующими нормами Федерального закона о местном самоуправлении, согласно которым:

наличие в муниципальных образованиях выборных органов местного самоуправления обязательно (п. 2 ст. 14);

представительный орган местного самоуправления относится к выборным коллегиальным органам местного самоуправления (п. 1 ст. 1, п. 1 и 5 ст. 15);

вопросы местного значения подлежат решению исключительно представительными органами местного самоуправления или собраниями, сходами граждан (п. 3 и 6 ст. 15).

Прекращение полномочий выборных органов и выборных лиц местного самоуправления. Рассмотрение вопроса о прекращении полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных лиц местного самоуправления имеет важное значение для раскрытия понятия "выборные органы местного самоуправления". Кроме того, одним из условий проведения муниципальных выборов является наличие свободных или подлежащих освобождению вакансий.

Прекращение полномочий органа власти предполагает один

из следующих вариантов:

а) упразднение органа власти, что предусматривает либо передачу его полномочий иному органу власти, либо признание отсутствия необходимости осуществления соответствующих полномочий;

б) временное прекращение полномочий до формирования

нового состава органа власти.

В рамках темы муниципальных выборов интерес представляет лишь вариант "б", поскольку при варианте "а" нет необходимости проводить последующие выборы.

459

Необходимо отметить, что часто употребляемый, в том числе и в нормативных правовых актах, термин "срок полномочий органа местного самоуправления" некорректен. На определенный срок избирается не орган местного самоуправления, а его состав (легислатура), сам же орган остается одним и тем же, с теми же полномочиями независимо от круга лиц, избранных в его состав. Это замечание в полной мере относится и к выборным должностным лицам местного самоуправления. Срок полномочий устанавливается не для мэра (главы администрации, главы местного самоуправления и т. д.) как субъекта муниципальной власти, а для лица, замещающего эту должность. А в условиях установления частичной ротации состава коллегиального органа власти1 вышеупомянутый термин просто теряет смысл.

В связи с изложенным теряет смысл и термин "досрочное прекращение полномочий выборного органа местного самоуправления". Речь в данном случае должна идти о досрочном прекращении полномочий всего состава выборного органа местного самоуправления.

Федеральным законом о местном самоуправлении (ст. 49) установлена возможность прекращения полномочий органов местного самоуправления как санкции за установленные в судебном порядке нарушения законов и устава муниципального образования. Осуществляется такое прекращение полномочий путем принятия закона субъекта Российской Федерации, при этом установлено, что одновременно законом назначаются новые выборы.

В статье 48 названного Федерального закона устанавливается также ответственность органов местного самоуправления перед населением по мотивам утраты доверия населения. Формы этого вида ответственности подлежат определению в уставе муниципального образования. Таким образом, возможность прекращения полномочий органа местного самоуправления в качестве санкции за утрату доверия населения может быть предусмотрена уставом муниципального образования, но при этом в уставе должны быть также формализованы основания и процедура применения указанной санкции.

Возможно, кроме того, фактическое прекращение деятельности представительного, иного коллегиального органа местного самоуправления из-за невозможности проведения правомочного заседания в связи с выбытием части депутатов1. Возникновение подобных проблем весьма вероятно практически в любом муниципальном образовании, где представительный орган малочислен. А практика избрания представительных органов местного самоуправления свидетельствует, что таких муниципальных образований — подавляющее большинство.

Выход из такой ситуации федеральным законодательством прямо не предусмотрен. Однако представляется, что в таких случаях региональные органы государственной власти должны взять инициативу по нормализации ситуации на себя, руководствуясь положением пункта 8 статьи 5 Федерального закона о местном самоуправлении, согласно которому к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации относится защита права граждан на осуществление местного самоуправления. В случае если для решения проблемы необходимы муниципальные выборы, они могут быть проведены в соответствии с Федеральным законом "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", подлежащим применению, согласно статье 1 этого Федерального закона, в случаях, когда органы местного самоуправления фактически перестали исполнять свои полномочия.

Что касается прекращения полномочий отдельных лиц, замещающих выборные муниципальные должности (должности выборных должностных лиц, депутатов представительных, членов иных выборных коллегиальных органов местного самоуправления)2, то оно может осуществляться в результате:

замещения должности иным лицом, избранным по истечении срока полномочий легислатуры;

досрочного прекращения полномочий в добровольном или принудительном порядке;

прекращения полномочий соответствующего выборного органа местного самоуправления;

смерти лица, замещающего выборную муниципальную должность.

Исчисление сроков в отношении состава выборных органов власти — достаточно сложный вопрос. Термины "срок полномочий", "избрание на срок", "досрочное прекращение полномочий" многократно используются в нормативных правовых актах, регламентирующих вопросы избрания и деятельности выборных (и не только муниципальных) органов власти. Но, к сожалению, дефиниции этих терминов в действующих федеральных законах не даны. Традиционное применение гражданско-правовых норм к нормам конституционного и, в частности, муниципального права противоречит Гражданскому кодексу Российской Федерации (ст. 2), определившему исчерпывающий перечень правоотношений, к которым подлежат применению нормы гражданского права.

Федеральным законом о местном самоуправлении (п. 3 ст. 18) установлено, что полномочия выборных лиц местного самоуправления прекращаются с момента начала работы вновь избранного состава органа местного самоуправления. Вместе с тем выборы в силу каких-либо объективных или субъективных причин могут быть своевременно не назначены и даже при своевременном назначении выборов они могут быть признаны несостоявшимися или недействительными. Таким образом, реальный срок осуществления полномочий выборного органа может существенно отличаться от сроков, исчисленных в соответствии с гражданско-правовыми нормами. Однако автоматическое прекращение полномочий органов власти по мотивам истечения срока полномочий их состава недопустимо как с точки зрения неприменимости гражданско-правового порядка исчисления сроков, так и с точки зрения нарушения права граждан осуществлять принадлежащие им властные полномочия через представителей. Последнее заключение основано на выводах, изложенных в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 30 апреля 1997 года № 7-П по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 2 марта 1996 года № 315 "О порядке переноса срока выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации", Закона Пермской области от 21 февраля 1996 года "О проведении выборов депутатов Законодательного Собрания Пермской области" и части 2 статьи 5 Закона Вологодской области от 17 октября 1995 года "О порядке ротации состава депутатов Законодательного Собрания Вологодской области" (в редакции от 9 ноября 1995 г.).

Это отнюдь не означает, что выборный орган может бесконечно продолжать исполнять свои полномочия. Федеральными законами об основных гарантиях и "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" предусмотрен комплекс мер, гарантирующих проведение муниципальных выборов. Согласно нормам указанных федеральных законов при неназначении выборов в установленном порядке они назначаются решением соответствующей избирательной комиссии, а при отсутствии такового — судебным решением.

В связи с изложенным представляется, что для исчисления сроков полномочий муниципальных органов власти следует использовать методику, применяемую в гражданско-правовых отношениях (хотя бы с точки зрения отсутствия иных методик). Вместе с тем недопустимо прекращение полномочий выборных лиц местного самоуправления лишь по основанию истечения названных сроков без замещения соответствующих выборных муниципальных должностей новыми лицами. Правовым же последствием истечения сроков полномочий легислатуры в случае непринятия мер к проведению очередных муниципальных выборов является принудительное проведение муниципальных выборов в соответствии с механизмами, предусмотренными вышеназванными федеральными законами.

463

Право замещающего выборную муниципальную должность гражданина принять решение о добровольном сложении с себя соответствующих полномочий следует из нормы Конституции Российской Федерации (ст. 37), устанавливающей право "свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию". Воспрепятствование такому праву противоречит другой норме той же статьи Конституции, согласно которой принудительный труд запрещен.

Можно выделить следующие наиболее распространенные основания для отставки:

причины личного характера, в частности, болезнь, препятствующая исполнению должностных полномочий;

замещение должности, не совместимой с занятием выборной муниципальной должности;

выезд на постоянное место жительства, находящееся в значительном отдалении от места избрания.

Вместе с тем следует иметь в виду, что выборы — весьма дорогостоящая процедура, финансируемая в первую очередь из бюджетных средств. В связи с этим заслуживает внимания идея установить в законодательном порядке норму, согласно которой расходы на проведение соответствующих выборов возмещает лицо, по собственному желанию без уважительных причин сложившее с себя полномочия до истечения их срока.

Основанием принудительного досрочного прекращения полномочий выборного лица местного самоуправления может быть:

вступление в силу решения суда о признании гражданина, являющегося выборным лицом местного самоуправления, недееспособным или виновным в совершении преступления с определением наказания в виде содержания в местах лишения свободы (следует из ч. 3 ст. 32 Конституции Российской Федерации);

принятие закона субъекта Федерации в соответствии с пунктом 3 статьи 49 Федерального закона о местном самоуправлении;

вступления в силу решения суда или соответствующей избирательной комиссии об отмене решения о результатах муниципальных выборов, в силу которого выборное лицо замещает должность (следует из ст. 63 и 64 Федерального закона об основных гарантиях);

решение о досрочном прекращении полномочий выборных лиц местного самоуправления (предусмотрено подп. 9 и 10 п. 1 ст. 8, а также ст. 48 Федерального закона о местном самоуправлении), принятое в соответствии с нормами устава муниципального образования.

К основаниям принудительного досрочного прекращения полномочий (отстранения от должности), предусматриваемых уставами муниципальных образований, относятся:

утрата доверия населения;

непринятие мер по добровольному сложению полномочий в случаях, определенных уставом;

стойкая неспособность осуществлять свои полномочия по состоянию здоровья.

Решение об отстранении от должности выборного лица местного самоуправления по мотивам, предусмотренным уставом муниципального образования, принимается представительным органом местного самоуправления либо выносится на голосование населения соответствующего избирательного округа (в отношении выборных должностных лиц — всего муниципального образования).

Вынесение вопроса о досрочном прекращении полномочий выборного органа или лица местного самоуправления на голосование населения на первый взгляд противоречит Федеральному закону об основных гарантиях. Указанным Федеральным законом (п. 3 ст. 13) наложены ограничения на круг вопросов, которые могут решаться посредством местного референдума. В частности, на местный референдум не могут быть вынесены вопросы:

о досрочном прекращении или продлении срока полномочий, приостановлении осуществления полномочий органов местного самоуправления;

о проведении досрочных выборов органов местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;

об избрании, утверждении, о назначении либо даче согласия на назначение на должность или на освобождение от должности депутатов и должностных лиц.

Эти ограничения справедливо рассматриваются как запрет на вынесение на местный референдум вопроса об отзыве выборных лиц местного самоуправления. Однако понятия "голосование граждан" и "референдум" неправомерно рассматривать как абсолютно идентичные. Из определений местного референдума, данных в вышеназванном Федеральном законе, а также в Федеральном законе о местном самоуправлении, следует, что неотъемлемым элементом местного референдума является голосование граждан, но нет оснований утверждать, что любое голосование граждан есть в обязательном порядке элемент местного референдума (наиболее очевидный контрпример — муниципальные выборы). Из изложенного следует, что вопрос об отзыве любого выборного лица местного самоуправления допустимо выносить на голосование населения муниципального образования или его части (отдельного избирательного округа), не являющееся местным референдумом. Такие вопросы, как возможность и порядок проведения подобного голосования, а также правомочность его результатов в соответствии с Федеральным законом о местном самоуправлении (подп. 9 и 10 п. 1 ст. 8, п. 5 ст. 18, ст. 48) должны определяться уставом муниципального образования.

5. Назначение муниципальных выборов. Отдельного внимания заслуживает вопрос назначения муниципальных выборов. Решение этого вопроса носит ненормативный характер, поскольку устанавливается дата голосования, от которой уже исчисляются установленные нормативными актами сроки проведения избирательных действий.

Следует указать, что термин "дата выборов" при понимании выборов как длительной процедуры осуществления обяза

тельных избирательных действий теряет смысл. В связи с

чем традиционно применяемая в правовых актах формула: "Назначить выборы в /_________________________/ на /___________________/"

наименование выборного органа конкретная дата

представляется некорректной. В большей степени действующему законодательству будет соответствовать такая формулировка: "Назначить выборы в ___. Установить дату голосования ___.".

В Федеральном законе о местном самоуправлении установлено, что порядок проведения муниципальных выборов определяется законами субъекта Российской Федерации. Общий принцип определения компетенции органов власти предусматривает, что по вопросам, не отнесенным в установленном порядке к компетенции соответствующего органа власти, последний не вправе принимать решение. Следовательно, органы государственной власти субъектов Российской Федерации не могут устанавливать нормы, выходящие за пределы порядка проведения муниципальных выборов. Установление порядка муниципальных выборов предполагает регулирование лишь процедурных вопросов осуществления избирательных действий, определение их очередности. Установление даты голосования к этому кругу вопросов не относится.

Из изложенного, а также предусмотренного пунктом 2 статьи 6 Федерального закона о местном самоуправлении права муниципальных образований принимать к своему рассмотрению вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти, следует, что вопрос о назначении муниципальных выборов муниципальные образования вправе решать самостоятельно.

Вместе с тем вполне реальна ситуация, когда уполномоченный орган местного самоуправления в силу каких-либо объективных или субъективных причин не принимает решения о проведении выборов. В таком случае в соответствии с Федеральным законом об основных гарантиях (п. 3 и 4 ст. 10) решение о назначении выборов должна принять соответствующая избирательная комиссия, а в случае, если эта комиссия отсутствует, не может быть сформирована или не назначает выборы, они назначаются соответствующим судом общей юрисдикции. Правом обращения в суд по вопросу назначения выборов обладают избиратели, избирательные объединения, избирательные блоки, органы государственной власти, органы местного самоуправления, прокуроры.

Подробно вопрос о назначении муниципальных выборов в судебном порядке рассмотрен в Федеральном законе "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления". Этим Федеральным законом утверждено также Временное положение о проведении выборов депутатов представительных, органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, подлежащее применению в случае отсутствия необходимых для проведения муниципальных выборов нормативных правовых актов регионального и муниципального уровней.

В соответствии со статьей 1 названного Федерального закона он применяется при нарушениях конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления в случаях, если:

законами субъекта Российской Федерации не установлены порядок проведения муниципальных выборов, а также порядок образования, объединения, преобразования, упразднения муниципальных образований;

не принят устав муниципального образования;

отсутствует выборный представительный орган местного самоуправления;

полномочия органов местного самоуправления осуществляются должностными лицами, назначенными органами государственной власти;

истекли установленные сроки полномочий выборных органов и должностных лиц местного самоуправления;

выборы депутатов представительных органов местного самоуправления или выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе повторные или досрочные, не назначены уполномоченным органом или должностным лицом в установленные сроки;

отсутствуют органы или должностные лица, уполномоченные назначить муниципальные выборы;

муниципальные образования упразднены, объединены или преобразованы в порядке, противоречащем законодательству;

органы местного самоуправления упразднены или самораспущены в порядке, противоречащем законодательству, либо фактически перестали исполнять свои полномочия;

в нарушение законодательства не реализуются конституционные права граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.

В указанных случаях муниципальные выборы может назначить суд по заявлению прокурора, жалобе гражданина, проживающего на территории муниципального образования, а также общественных объединений или их региональных либо местных отделений.

6. Организация муниципальных выборов. С точки зрения норм права организация муниципальных выборов в целом проходит по той же схеме, что и организация выборов в органы государственной власти.

Вместе с тем имеется ряд особенностей, присущих исключительно муниципальным выборам.

1. Ограничение участия в муниципальных выборах военнослужащих. Пунктом 6 статьи 18 Федерального закона об основных гарантиях установлена следующая норма:

"Военнослужащие, проходящие военную службу по призыву в воинских частях, военных организациях и учреждениях, которые расположены на территории соответствующего муниципального образования, если эти военнослужащие до призыва на военную службу постоянно или преимущественно

не проживали на территории данного муниципального образования, при проведении выборов в органы местного самоуправления, местного референдума не включаются в списки избирателей, участников референдума и не учитываются при определении числа избирателей, участников референдума на указанных выборах, референдуме".

Цель данной нормы вполне очевидна — защита прав "коренного" населения муниципальных образований, исключение влияния на формирование органов местного самоуправления лиц, не имеющих постоянных интересов в данном муниципальном образовании, но составляющих значительную часть (в ряде случаев даже более половины) населения муниципального образования.

Следует, однако, отметить, что данный подход к решению проблемы нужно рассматривать, как носящий переходный характер.

Во-первых, остается открытым вопрос о порядке участия в муниципальных выборах военнослужащих срочной службы, проходящих службу "не в своем" муниципальном образовании. В условиях ограничения свободы передвижения, являющейся неотъемлемой частью срочной военной службы, эти военнослужащие по действующим нормам законодательства, по существу, лишаются права на местное самоуправление.

Во-вторых, вышеуказанные основания ограничения избирательных прав военнослужащих срочной службы применимы и к государственным выборам. В местах дислокации крупных воинских частей может сложиться ситуация, когда большую часть избирателей в избирательном округе по выборам депутата законодательного (представительного) органа государственной власти составляют военнослужащие срочной службы.

Представляется, что названные проблемы могли бы быть решены, если законодательно будет закреплена возможность голосования по почте.

2. В соответствии с пунктом 5 статьи 31 Федерального закона об основных гарантиях при проведении муниципальных выборов в муниципальных образованиях с числом зарегистрированных избирателей менее 10 тысяч законом субъекта Федерации может быть установлен порядок выдвижения кандидатов, не предусматривающий сбор подписей в поддержку кандидата, обязательный для всех иных выборов.

3. При проведении муниципальных выборов в отличие от иных выборов допускается безальтернативное голосование. Согласно пункту 12 статьи 32 Федерального закона об основных гарантиях законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрено проведение на муниципальных выборах голосования по одной кандидатуре в случае, если ко дню голосования в избирательном округе останется только один кандидат. При этом такой кандидат считается избранным, если за него проголосовало не менее 50 процентов избирателей, участвовавших в голосовании.

4. Федеральным законом об основных гарантиях установлен запрет на формирование многомандатных избирательных округов с числом мандатов более пяти. Вместе с тем российская практика дает примеры малочисленных представительных органов местного самоуправления1. С учетом этого, а также допустимости формирования иных выборных органов местного самоуправления, состав которых может не превышать пяти членов, следует отметить в качестве одного из элементов специфики муниципальных выборов возможность избрания коллегиальных органов местного самоуправления по одному многомандатному округу, охватывающему всю территорию муниципального образования.

7. Многообразие форм муниципальных выборов. Как уже отмечалось, под муниципальными выборами понимаются выборы коллегиальных (представительных и иных выборных) органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления.

Данный подход основан на том, что выборные органы — это органы, получившие свои полномочия в результате выборов, то есть, исходя из Федерального закона об основных гарантиях, состоят из представителей, избранных гражданами в ходе процедуры, предусматривающей, в частности, избрание на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Следует, однако, отметить, что встречается и еще более широкое понимание термина "муниципальные выборы", при котором в это понятие включается, наряду с вышеуказанным, избрание органов территориального общественного самоуправления, а также иных лиц в целях участия в реализации отдельных полномочий местного самоуправления. Это избрание традиционно осуществляется на собраниях, сходах, конференциях граждан, через механизмы сбора подписей по петиционным листам. Таким образом, под выборами при таком подходе понимаются в том числе и действия, не соответствующие федеральным гарантиям избирательных прав граждан, что по меньшей мере сомнительно с правовой точки зрения.

Представляется более корректным ставить вопрос о том, что местное самоуправление предусматривает как выборы населением органов местного самоуправления, так и возможность избирать лиц, обладающих правом представлять интересы отдельной части населения муниципального образования, в порядке, который не "вписывается" в прокрустово ложе требований федерального законодательства.

Говоря о коллегиальных выборных органах местного самоуправления, необходимо подчеркнуть: выборность вовсе не означает, что выборный коллегиальный орган местного самоуправления обязательно должен формироваться из представителей, избираемых одновременно и по одной и той же схеме.

Избрание членов выборного органа (депутатов, представителей, муниципальных советников и т. д.) может производиться по частям. Так, допустим порядок, при котором каждые два года проводятся выборы половины состава членов выборного органа при сроке полномочий каждого из представителей в четыре года1. Не противоречит статусу выборного коллегиального органа и включение в его состав лица, избранного всем населением муниципального образования.

Допустимо и использование различных схем избрания в один и тот же выборный орган. Например, возможно деление территории муниципального образования на избирательные округа с различным числом мандатов. Необходимость в подобном подходе объективно возникает в случае, когда муниципальное образование состоит из нескольких поселений.

Однако это многообразие имеет установленные законами рамочные ограничения — гарантии избирательных прав граждан, что, в частности, предполагает:

недопустимость различных ограничений прав граждан в разных частях одного муниципального образования;

равенство "удельного веса голоса" каждого избирателя (это означает, что если в одномандатном округе установлена, например, норма представительства — один депутат от тысячи избирателей, в двухмандатном округе эта норма должна составлять два депутата от двух тысяч избирателей, а в пяти-мандатном, соответственно, — пять от пяти тысяч).

Как уже отмечалось, пункт 2 статьи 23 Федерального закона о местном самоуправлении содержит норму: "Порядок проведения муниципальных выборов определяется законами субъектов Российской Федерации". Вместе с тем согласно статье 8 названного Федерального закона в уставе муниципального образования должны быть указаны порядок формирования органов местного самоуправления, а также формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения.

Указанные нормы заставляют ставить вопрос о пределах регулирования муниципальных выборов на региональном и муниципальном уровнях власти.

Возможны три варианта:

Вариант А. Законами субъекта Российской Федерации проведение муниципальных выборов регулируется исчерпывающе и безальтернативно.

В таком случае в уставе муниципального образования определяется лишь одно — является тот или и