Тема 26. отзыв депутатов (членов) законодательного (представительного ) органа государственной власти и выборных должностных лиц субъектов российской федерации

Тема 26. отзыв депутатов (членов) законодательного (представительного ) органа государственной власти и выборных должностных лиц субъектов российской федерации

1. Нормативно-правовая база отзыва. На сегодня существует уже достаточно обширная нормативно-правовая база, позволяющая считать одним из существенных элементов статуса депутатов и выборных должностных лиц их отзыв избирателями. На федеральном уровне возможность отзыва депутатов представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления предусмотрена Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ч. 5 ст. 18). Для депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти (далее — представительные органы) и выборных должностных лиц субъектов Российской Федерации таких специальных норм федерального конституционно-правового регулирования нет. Федеральный закон об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти, предусмотренный статьей 77 Конституции Российской Федерации, пока не принят. Однако в него, скорее всего, будет включена норма, предусматривающая возможность введения института отзыва и предполагающая его внесение в акты субъектов Федерации об органах законодательной (представительной) и исполнительной власти. Дело в том, что проблема — отзывать или не отзывать — упирается в содержание конституционных избирательных прав граждан и в этом плане восходит на федеральный уровень.

Уже есть пример, убедительно подтверждающий, что общефедеральные установки на этот счет выработаны. Речь идет о постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 24 декабря 1996 года по делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 года "О порядке отзыва депутата Московской областной Думы". Этот Закон был применен в отношении Н. А. Елисеевой — депутата Московской областной Думы. Не согласившись с отзывом и оспаривая его законность, она дошла до Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, а коллегия направила запрос в Конституционный Суд Российской Федерации с просьбой оценить конституционность упомянутого областного Закона, примененного в конкретном деле.

В своем постановлении от 24 декабря 1996 года Конституционный Суд пришел к выводу: с учетом того, что высшим непосредственным выражением власти народа в Российской Федерации являются референдум и свободные выборы, субъект Российской Федерации вправе учредить институт отзыва депутатов представительного органа, рассматриваемый им в качестве одной из форм непосредственной демократии, правда, с оговоркой, что субъект Российской Федерации вправе это сделать до' появления федерального закона об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти. И судья Конституционного Суда Н. В. Витрук вполне резонно отметил в своем особом мнении, что отзыв должен устанавливаться в качестве общего правила на всех уровнях представительной системы как форма реализации конституционного права граждан на участие в управлении делами государства, в осуществлении государственной власти. Установление отзыва, отметил Н. В. Витрук, расширяет возможности граждан по формированию дееспособного, авторитетного состава представительных органов, служит гарантией усиления позитивной юридической ответственности депутатов, так как в отношении депутатов, не являющихся на заседания представительного органа и не осуществляющих свои депутатские полномочия, потерявших всякую связь со своими избирателями, может быть поставлен вопрос об их отзыве избирателями.

Многие из уже появившихся актов субъектов Российской Федерации допускают возможность отзыва избирателями депутатов и выборных должностных лиц как форму их негативной оценки малоэффективной деятельности и, так сказать, не лучшего поведения депутатов.

Конституции ряда республик (Татарстан, Мордовия, Северная Осетия) и уставы некоторых других субъектов Федерации (Алтайский край, Архангельская, Тамбовская, Тюменская, Челябинская, Ульяновская, Костромская, Новосибирская области, Агинский Бурятский, Ханты-Мансийский, _Эвенкийский и Ямало-Ненецкий автономные округа) предусматривают отзыв депутатов представительного органа субъекта Российской Федерации.

С появлением выборных должностных лиц системы исполнительной власти государства, а также системы местного самоуправления возник вопрос о том, возможно ли досрочное прекращение их полномочий по такому основанию, как нарушение законов, норм морали. А в решении этого вопроса появились два варианта — или освобождение (отрешение) от должности соответствующим представительным органом, или отзыв должностного лица голосованием населения. Таким образом, практика отдельных субъектов Российской Федерации породила новый вид мандата — как бы полусвободного и полуимперативного, характерного для выборных должностных лиц государственной власти или местного самоуправления. Это отражено в основных актах ряда субъектов Российской Федерации.

Например, согласно статье 55 Конституции Республики Ингушетия Президент республики может быть отрешен от должности в случае совершения им преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда Республики Ингушетия. Вопрос по решению Народного Собрания — Парламента Республики Ингушетия, принятому не менее тремя четвертями от списочного состава депутатов, выносится на всенародный референдум.

Президент Кабардино-Балкарской Республики может быть отрешен от должности на основании референдума по вопросу о доверии Президенту за нарушение Конституции республики, законов республики, а также данной им присяги. Решение о проведении референдума по вопросу о доверии Президенту принимается на совместном заседании палат Парламента Кабардино-Балкарской Республики двумя третями голосов депутатов каждой из палат с учетом заключения Конституционного Суда республики (ст. 86 Конституции Кабардино-Балкарской Республики).

Согласно статье 26 Степного Уложения (Основного Закона) Республики Калмыкия в случае нарушения Президентом республики Степного Уложения и данной им присяги Народный Хурал (Парламент) с учетом заключения Верховного Суда республики выражает недоверие Президенту и не менее чем двумя третями голосов от общего числа депутатов выносит вопрос о его смещении на всенародное голосование (референдум). В Конституции Республики Адыгея предусмотрено (ст. 83), что Президент республики может быть на основании итогов референдума по вопросу о доверии Президенту, проводимого по решению Государственного Совета — Хасэ Республики Адыгея, отрешен от должности за умышленные нарушения Конституции Республики Адыгея, ее законов и данной им присяги в случае подтверждения Конституционной палатой республики состава нарушения. Референдум действителен, если в нем приняло участие более половины избирателей республики. Президент считается отрешенным от должности, если за недоверие ему проголосует более половины избирателей, принявших участие в голосовании.

По Уставу Архангельской области (ст. 30) отрешение от должности главы администрации области производится по итогам областного референдума, назначенного областным Собранием депутатов по вопросу досрочного прекращения деятельности главы администрации области.

В Уставе Нижегородской области (ст. 42) сказано, что досрочный отзыв губернатора может быть осуществлен в результате проведения голосования избирателей области при выражении ему недоверия Законодательным Собранием двумя третями голосов от общего числа депутатов и в случае, если не менее двух процентов избирателей области от их общего числа потребуют проведения голосования по досрочному отзыву губернатора.

Устав Липецкой области закрепляет возможность отзыва избирателями главы администрации области в случае совершения им преступления. При этом постановление о проведении голосования по отзыву главы администрации избирателями принимается областным Собранием депутатов не менее чем двумя третями голосов от установленного числа депутатов на основании обвинительного приговора соответствующего суда, вступившего в законную силу.

Интересно, что в других субъектах Федерации, например Новгородской области, неоднократные нарушения главой администрации законодательства Российской Федерации, Устава, законов области, подтвержденные соответствующим судом, влекут отрешение от должности главы администрации без использования процедуры отзыва.

581

Согласно Уставу Читинской области в случае неоднократного нарушения Конституции Российской Федерации, федеральных законов, Устава, законов области, подтвержденного соответствующим судом, областная Дума может выразить недоверие главе администрации области, поддержанное квалифицированным большинством голосов от избранного числа депутатов. По данному вопросу проводится областной референдум. Если в результате референдума предложение о выражении недоверия главе администрации области получит большинство голосов, то он подает в отставку (ст. 69).

По Уставу города Москвы (ст. 53) отрешение мэра от должности может быть осуществлено только в случае, если в судебном порядке будет установлено, что он нарушил Конституцию Российской Федерации, Устав города Москвы, федеральные законы, законы города Москвы. В этих случаях мэр может быть отрешен от должности по результатам городского референдума, который проводится по постановлению городской Думы, принятому двумя третями голосов от общего числа депутатов.

Согласно Уставу Ханты-Мансийского автономного округа полномочия губернатора автономного округа прекращаются досрочно, в частности, в случае его отзыва населением (ст. 50). В той же статье 50 Устава далее говорится, что губернатор может быть отрешен от должности по результатам голосования населения на окружном референдуме, проводимом по инициативе как Думы автономного округа, так и 20 тысяч избирателей.

Как видим, субъекты Российской Федерации предусмотрели разные варианты решения вопроса о досрочном прекращении полномочий выборных должностных лиц по воле избирателей. В одних случаях это названо отзывом, в других — референдумом или голосованием по выражению недоверия, в результате чего выборное лицо либо уходит само, либо освобождается (отрешается) от должности решением представительного органа власти субъекта.

В некоторых основных актах субъектов Российской Федерации предусмотрена возможность избирателей инициировать досрочное прекращение полномочий и законодательной, и исполнительной власти. Так, Устав Псковской области посвятил отдельную главу 6 регулированию досрочного прекращения полномочий областного Собрания депутатов и главы администрации области. Полномочия областного Собрания депутатов

могут быть прекращены досрочно избирателями в случае неоднократного нарушения им Конституции Российской Федерации, федеральных законов, Устава и законов области. Факты нарушений должны быть установлены вступившим в силу решением суда. Решение о досрочном прекращении полномочий Собрания в этом случае принимается всенародным голосованием (референдумом) населения области. Инициатива проведения референдума может исходить от главы администрации области или не менее чем от 30 тысяч жителей области,имеющих право на участие в референдуме.

Полномочия главы администрации Псковской области в случае неоднократного нарушения им Конституции Российской Федерации, федеральных законов, Устава и законов области могут также быть прекращены в результате решения, принятого всенародным голосованием (референдумом) населения области. Инициаторами проведения референдума могут выступать областное Собрание депутатов либо не менее чем 30 тысяч жителей области, имеющих право на участие в референдуме. Факты нарушений должны быть установлены вступившим в силу решением суда.

Вопрос о досрочном прекращении полномочий представительного органа и выборного должностного лица субъекта Российской Федерации требует коррекции регулирования в связи с принятием Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" 1997 года. Главная проблема, которая здесь должна быть решена, — как толковать норму указанного Закона, запрещающую проводить референдумы субъектов Федерации по вопросу о продлении или сокращении полномочий органов государственной власти. Ведь в конце концов любое голосование по отзыву или выражению недоверия при желании можно истолковать как сокращение полномочий. Думается, однако, названный Федеральный закон подразумевает другое: невозможно принять на референдуме общую норму об изменении (сокращении или продлении) срока полномочий соответствующего органа, ввести ее в действие и применять (в части сокращения) до истечения установленного конституцией, уставом субъекта периода полномочий органа. Если в этой ситуации и идет речь о том, что орган, должностное лицо не оправдали надежд избирателей, то, безусловно, вторым планом. Иначе говоря, можно дело представить так: допустим, губернатор избран на четыре года; через два года нельзя провести референдум о сокращении срока его полномочий, к примеру, до двух с половиной лет, или же можно провести такой референдум, однако его решение будет применено только тогда, когда срок полномочий действующего губернатора истечет. Голосование же об отзыве или о выражении недоверия конкретному лицу (что внешне, по процедуре, практически не отличается от референдума) провести можно, в результате его полномочия прекратятся, однако новый губернатор будет избран опять-таки на четыре года. Причем совместить голосование по двум вопросам — о досрочном прекращении полномочий конкретного лица и о сокращении срока полномочий по этой должности вообще — тоже нельзя.

Во многих субъектах Российской Федерации законами о статусе депутата представительного органа субъекта закреплена возможность отзыва депутата избирателями в качестве одного из путей досрочного прекращения его полномочий. При этом нормы большинства законов о статусе не регламентируют основания, порядок проведения и условия отзыва депутатов, отсылая к специальным законам субъектов Российской Федерации об отзыве.

Однако некоторые акты имеют свои особенности. Так, Закон Усть-Ордынского Бурятского автономного округа о статусе депутата Законодательного Собрания указывает конкретное основание для отзыва. Согласно статье 22 "Обязанности депутата перед избирателями" депутат обязан принимать меры по обеспечению прав, свобод и законных интересов своих избирателей, рассматривать поступившие от них заявления, предложения, а также способствовать в пределах своих полномочий правильному и своевременному решению содержащихся в них вопросов. Депутат обязан также вести прием граждан, информировать избирателей о своей деятельности в Законодательном Собрании. В случае невыполнения указанных обязанностей избиратели имеют право отозвать депутата.

В Законе Республики Саха (Якутия) "О статусе народного депутата Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия)" наряду с отзывом предусмотрено такое основание досрочного прекращения полномочий депутата, как неучастие его в работе палаты по обстоятельствам, не связанным с исполнением депутатских полномочий, после их приостановления в соответствии с решением мандатной комиссии.

В Законе Красноярского края о статусе депутатов Законодательного Собрания края предусмотрено такое основание прекращения полномочий, как уклонение депутата от выполнения депутатских обязанностей, выразившееся в систематическом отсутствии его без уважительных причин на заседаниях Законодательного Собрания или его постоянных и временных органов, членом которых депутат избран. Решение о досрочном прекращении полномочий депутата Законодательного Собрания по данному основанию принимается Собранием при условии применения ранее к данному депутату иных мер дисциплинарного характера.

В ряде законов субъектов о статусе депутата закрепляются такие принципы взаимоотношений депутатов с избирателями, как ответственность депутатов перед избирателями и подотчетность им. При этом закрепление возможности -отзыва как крайней меры депутатской ответственности отсутствует.

Во многих субъектах Российской Федерации приняты специальные законы о порядке отзыва. Установлению порядка отзыва депутатов представительных органов власти субъектов Российской Федерации посвящены 9 законов (Республика Алтай, Удмуртская Республика, Московская, Псковская, Смоленская, Тамбовская, Тверская, Кемеровская, Читинская области), депутатов представительных органов местного самоуправления — 14 законов (Башкортостан, Дагестан, Кабардино-Балкария, Карелия, Мордовия, Хакасия, Алтайский и Ставропольский края, Белгородская, Владимирская, Воронежская, Калининградская, Московская, Тамбовская области). При этом Закон Тамбовской области одновременно регулирует порядок отзыва и депутата Тамбовской областной Думы, и депутата представительного органа местного самоуправления, а Закон Алтайского края от 2 октября 1996 года в редакции от 4 июня 1997 года называется "О порядке отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления и выборного должностного лица местного самоуправления в Алтайском крае". В некоторых субъектах Российской Федерации возможность и порядок отзыва депутатов представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления закреплены в законах о местном самоуправлении.

Таким образом, специальная законодательная база отзыва депутатов представительных органов власти субъектов Российской Федерации охватывает следующие акты:

Закон Республики Алтай от 1 февраля 1995 года "О порядке отзыва депутата Республики Алтай";

585

Закон Удмуртской Республики от 24 февраля 1995 года "Об отзыве депутата Государственного Совета Удмуртской Республики";

Закон Московской области от 19 апреля 1995 года "О порядке отзыва депутата Московской областной Думы";

Закон Псковской области от 27 апреля 1995 года "О порядке отзыва депутата Псковского областного Собрания депутатов";

Закон Смоленской области от 5 сентября 1996 года "О порядке отзыва депутата Смоленской областной Думы";

Закон Тамбовской области от 23 июня 1995 года "О порядке отзыва депутатов Тамбовской областной Думы, депутатов законодательного (представительного) органа местного самоуправления";

Закон Тверской области от 16 января 1995 года "О порядке отзыва депутата Законодательного Собрания Тверской области";

Закон Читинской области от 29 февраля 1996 года "О порядке отзыва депутата Читинской областной Думы".

Итак, на сегодня факт включения законодательством в качестве элемента в статус депутатов и .выборных должностных лиц возможности их отзыва населением (избирателями) очевиден.

2. Процессуальный порядок реализации права отзыва. Законы Удмуртской Республики и Псковской области не содержат перечня оснований отзыва. Другие законы среди оснований отзыва называют следующие:

совершение действий, порочащих звание депутата (в Законе Республики Алтай — "действий, несопоставимых со статусом депутата Республики Алтай"). Такое основание предусмотрено во всех законах, кроме Закона Смоленской области;

нарушение законодательства России и субъекта Федерации (не предусмотрено в законах Тамбовской и Читинской областей). В Законе Смоленской области данное основание является единственным для отзыва депутата;

неоправдание доверия избирателей (в Законе Алтайского края — "утрата доверия избирателей — невыполнение предвыборной программы, отказ от ведения приема избирателей и рассмотрения их жалоб и заявлений и т. п."; указанное основание предусмотрено также в законах Тамбовской и Читинской областей);

невыполнение депутатских обязанностей (в Законе Алтайского края — "систематическое, без уважительных причин,

невыполнение обязанностей, возложенных на депутата законом о статусе депутата"; названное основание предусмотрено также и в законах Республики Алтай и Московской области).

В Законе Алтайского края содержатся все 4 перечисленных основания, в Законе Республики Алтай — 3 основания, в Законе Смоленской области -— 1 основание, в остальных законах — по 2 основания.

В большинстве законов об отзыве (кроме Московской и Тверской областей) установлены сроки, связанные с возбуждением вопроса об отзыве:

предложение о проведении голосования об отзыве не может быть внесено ранее чем через год с момента избрания депутата, а также если до окончания срока полномочий представительного органа осталось не менее одного года (Псковская и Смоленская области). В Законе Республики Алтай срок (один год) связан и с моментом предыдущей процедуры отзыва, если депутат сохранил после этого свои полномочия. В Законе Алтайского края указаны различные сроки: предложение об отзыве не может быть внесено ранее чем через 12 месяцев со дня избрания и не позднее чем за 9 месяцев до окончания срока полномочий депутата;

срок шесть месяцев предусмотрен в Удмуртской Республике, Тамбовской и Читинской областях, причем в Законе Удмуртской Республики закреплена своеобразная формула — "голосование по отзыву депутата не может быть организовано чаще одного раза в год". По Закону Читинской области "если в результате голосования по отзыву депутат сохранил свои полномочия, то предложение о проведении голосования об отзыве не может быть внесено повторно".

По общему правилу, депутат может быть отозван по решению избирателей соответствующего избирательного округа. Право возбуждения вопроса об отзыве принадлежит: гражданам (в Законе Алтайского края — гражданам или группе граждан, в Законе Московской области — избирателям по месту жительства, работы, учебы, по Закону Удмуртской Республики — группе избирателей численностью не менее 10 человек);

избирательным объединениям (по Закону Республики Алтай — избирательным объединениям, трудовым коллективам предприятий, учреждений, организаций, общественным организациям, выдвинувшим депутата кандидатом в депутаты; в законах Псковской и Смоленской областей дано уточнение по отношению к избирательным объединениям — речь идет о региональных избирательных объединениях; в законах Алтайского края и Читинской области избирательные объединения как субъекты права инициирования отзыва не названы);

депутатам (в качестве субъекта права инициирования отзыва депутаты названы только в одном акте — Законе Тверской области, согласно которому право инициативы об отзыве принадлежит наряду с избирателями и избирательными объединениями также одной трети от числа депутатов, избранных в Законодательное Собрание. Голосование по отзыву по инициативе депутатов назначается по решению Законодательного Собрания, за которое проголосовало не менее двух третей от числа депутатов, избранных в Законодательное Собрание).

Во всех законах устанавливается порядок реализации права инициирования отзыва путем сбора подписей в определенном количестве:

не менее 20 процентов от общего числа избирателей округа, причем в многомандатном избирательном округе 20-процентный показатель считается от числа избирателей данного избирательного округа, поделенного на число мандатов. В соответствии с уставом муниципального образования указанное количество подписей избирателей может быть уменьшено, при этом минимально необходимое количество подписей не может быть менее 5 процентов общего числа избирателей округа (Закон Алтайского края);

не менее 10 процентов (законы Республики Алтай и Удмуртской Республики);

не менее 2 процентов (законы Псковской и Тверской областей);

не менее 1 процента (Закон Московской области);

не менее одной десятой от числа избирателей (законы Тамбовской и Читинской областей);

не менее 1,5 тысячи избирателей (Закон Смоленской области).

Процедура возбуждения вопроса об отзыве включает порядок образования инициативной группы, организацию и проведение собраний, сбор подписей, установление требований к подписным листам и ответственность за их нарушение, деятельность инициативной группы, порядок регистрации инициативной группы.

Общей во всех законах является норма о том, что все расходы, связанные с возбуждением вопроса об отзыве, осуществляются за счет средств инициаторов отзыва. Залог установлен только в Законе Смоленской области, однако ничего не говорится о том, как он применяется.

Инициативные группы образуются на собраниях избирателей, а также съездах (конференциях) соответствующих избирательных объединений (блоков).

Порядок образования инициативной группы вообще не урегулирован в законах Удмуртской Республики, Алтайского края, Московской, Смоленской, Тверской, Псковской областей.

Численный состав инициативной группы устанавливается в пределах от 10 до 50 человек (в законах Алтайского края и Московской области количество членов инициативной группы не указано):

а) до 10 человек (законы Удмуртской Республики и Тамбовской области, в Законе Тамбовской области такая численность предусмотрена по отзыву депутатов законодательного (представительного) органа местного самоуправления);

б) до 15 человек (законы Республики Алтай, Читинской и Тамбовской областей);

в) до 30 человек (Закон Смоленской области);

г) до 50 человек (законы Псковской и Тверской областей). Процедура образования инициативной группы подробно расписана в законах Республики Алтай, Тамбовской и Читинской областей. В законах Республики Алтай и Тамбовской области указывается число граждан, при котором собрание (конференция) считается правомочным: соответственно не менее 100 избирателей (Республика Алтай) и не менее 150 избирателей в случае отзыва депутата областной Думы, не менее 75 избирателей — депутатов законодательного (представительного) органа местного самоуправления района, города, района в городе, не менее 25 избирателей — депутатов представительного органа местного самоуправления города районного значения, поселка, сельсовета.

Механизм проведения собрания по созданию инициативной группы заключается в следующем. Инициаторы не позднее чем за 10 дней до предполагаемой даты проведения собрания направляют в соответствующую администрацию письменное заявление с указанием времени и места проведения собрания, не позднее чем за 5 дней публикуют объявление о собрании и письменно уведомляют депутата, в отношении которого предлагается проведение голосования, изложив мотивы постановки вопроса об отзыве. Инициаторы заключают с администрацией договор аренды помещения для проведения собрания, администрация принимает меры к обеспечению безопасности его участников, до открытия собрания проводится письменная регистрация участников. Участники собрания самостоятельно определяют регламент работы в соответствии с законами о порядке отзыва, каждый участник собрания, а также депутат, в отношении которого возбуждается вопрос об отзыве, имеют право выступать, агитировать за или против отзыва. Собрание правомочно принять решение об образовании инициативной группы для сбора подписей о проведении голосования по отзыву, если за него проголосовало более половины от общего числа участников собрания;

Протокол собрания с приложениями направляется в соответствующие органы для регистрации инициативной группы:

в избирательную комиссию (законы Алтайского края, Псковской, Смоленской, Тамбовской, Тверской, Читинской областей);

в городскую, районную администрацию (Закон Республики Алтай).

В течение семи дней с момента получения протокола собрания с приложениями указанные органы принимают решение о регистрации инициативной группы или об отказе в регистрации в случае нарушения порядка проведения собрания или сроков предоставления документов. С момента регистрации инициативной группы (выдачи регистрационного свидетельства) начинается сбор подписей избирателей в поддержку инициативы отзыва.

Вопросы регистрации инициативной группы не оговариваются в законах Удмуртской Республики и Московской области.

Во всех законах указаны требования, предъявляемые к подписным листам. Прежде всего подчеркивается личное участие избирателей в их заполнении.

На сбор подписей инициативной группе, как правило, отводится один месяц (в Законе Алтайского края этот срок устанавливается в 40 дней с оговоркой, что продление данного срока не допускается, в законах Тамбовской и Читинской областей предусмотрен срок в 60 дней). Законодательно определено, что не позднее установленного срока после регистрации инициативная группа представляет в избирательную комиссию итоговый протокол, в котором указываются даты начала и окончания сбора подписей, а также пронумерованные и сброшюрованные подписные листы (в Законе Алтайского края говорится о том, что подписные листы должны быть заверены администрацией района, города, зарегистрировавшей инициативную группу, и председателем группы).

Соответствующая избирательная комиссия проводит проверку представленных документов. Если в ходе проверки будут обнаружены случаи подлога, а также подделки подписей и неверного подсчета, а при устранении таких нарушений количество подписей становится менее требуемого, то законодательный (представительный) орган принимает решение об отказе в назначении голосования по отзыву.

Правовое регулирование назначения голосования по отзыву в Законе Удмуртской Республики отличается следующими особенностями: инициаторы отзыва сообщают депутату о возбуждении вопроса об отзыве и представляют в Государственный Совет республики решение об отзыве депутата и подписные листы. На основании полученных документов Государственный Совет республики принимает постановление о проведении досрочных выборов по соответствующему избирательному округу в связи с возбуждением вопроса об отзыве за два месяца до даты проведения досрочных выборов.

По Закону Московской области право принятия решения о проведении голосования по отзыву принадлежит Избирательной комиссии области, а дату голосования назначает окружная избирательная комиссия. Избирательная комиссия области уведомляет депутата и Московскую областную Думу о поступившем предложении и о порядке его рассмотрения.

По Закону Республики Алтай Избирательная комиссия республики направляет материалы проверки в Президиум Государственного Собрания республики. Если соблюдены установленные законом требования, то Президиум Государственного Собрания в 20-дневный срок со дня поступления необходимых документов принимает решение о проведении голосования и определяет день голосования по отзыву.

По Закону Читинской области областная Дума передает представленные ей Избирательной комиссией области материалы по отзыву в постоянную мандатную или специально создаваемую депутатскую комиссию для предварительного рассмотрения, проверки достоверности полученных документов и подготовки заключения по вопросу об отзыве. О результатах проверки Избирательная комиссия области сообщает областной Думе. В 30-дневный срок со дня поступления необходимых документов Дума принимает решение о назначении голосования по отзыву, определяет дату проведения голосования, выделяет необходимые средства и дает соответствующие поручения.

Общим является правило об организации и проведении голосования избирательными комиссиями.

В законах Алтайского края, Смоленской, Псковской, Тамбовской, Тверской и Читинской областей имеется специальная глава "Комиссии по проведению голосования об отзыве". Законы Республики Алтай, Удмуртской Республики, Московской области содержат отсылочную норму на законодательство о выборах относительно системы, порядка формирования, полномочий, организации работы избирательных комиссий.

Расходы избирательных комиссий по подготовке и проведению голосования производятся за счет средств соответствующего бюджета.

Относительно порядка составления списка избирателей законы об отзыве отсылают к законам о выборах.

Организация и проведение голосования по отзыву депутата в Законе Удмуртской Республики отличается следующими особенностями: депутат, в отношении которого возбужден вопрос об отзыве, включается в число кандидатов в депутаты по его избирательному округу без соблюдения процедур, предусмотренных законом о выборах. Выдвижение других кандидатов в депутаты по этому округу производится в соответствии с законом о выборах. Если депутат, в отношении которого возбужден вопрос об отзыве, отказывается вновь баллотироваться, в округе проводятся досрочные выборы в соответствии с законом о выборах.

Все законы допускают после назначения голосования агитацию как за, так и против отзыва депутата.

Гарантии участников кампании по отзыву закреплены во всех без исключения законах, различие заключается только в степени детализации. В законах Псковской, Смоленской, Тамбовской, Тверской, Читинской областей гарантиям посвящены целые главы.

К гарантиям членов инициативной группы относится освобождение по их личному заявлению от производственных или служебных обязанностей без сохранения заработной платы по основному месту работы (законы Республики Алтай, Тверской области). Члены инициативной группы могут освобождаться от производственных или служебных обязанностей и по письменной просьбе председателя инициативной группы (законы Тамбовской и Читинской областей), и по письменному заявлению уполномоченного представителя инициативной группы или письменному представлению регионального избирательного объединения (законы Псковской и Смоленской областей).

Основное место в законах уделено гарантиям для депутата, в отношении которого возбуждается вопрос об отзыве. Этот депутат вправе иметь доверенных лиц в количестве:

до 10 человек (Алтайский край, Псковская, Смоленская и Тверская области);

до 5 человек (Тамбовская область — для депутата областной Думы, Читинская область);

до 3 человек (Республика Алтай и Тамбовская область — для депутатов законодательного (представительного) органа местного самоуправления).

Депутат вправе в любое время заменить доверенных лиц, он несет ответственность за их действия. По просьбе депутата доверенные лица могут быть освобождены от выполнения производственных и служебных обязанностей без сохранения заработной платы. В законах Алтайского края и Тамбовской области указывается, что доверенные лица не могут состоять ни в одной из комиссий по проведению голосования по отзыву.

В части регулирования гарантий отзываемого депутата выделяется Закон Московской области, согласно которому депутат после его уведомления о поступившем предложении об отзыве вправе в 14-дневный срок представить в областную (региональную) избирательную комиссию письменное объяснение, а также выступить на собраниях (конференциях) избирателей, в печати, по радио по поводу обстоятельств, послуживших основанием для инициирования отзыва. Если эти обстоятельства являются предметом судебного разбирательства, то до вынесения судом окончательного решения по ним Избирательная комиссия области приостанавливает рассмотрение предложения об отзыве. Лица, представившие ложную информацию, послужившую поводом для постановки вопроса об отзыве депутата, несут ответственность в соответствии с законодательством.

Для всех участников кампании по отзыву обеспечивается право беспрепятственной агитации за или против отзыва через средства массовой информации, на собраниях и митингах. В день голосования агитация запрещена.

Голосование по отзыву является тайным и осуществляется на избирательных участках. Голосование проводится в один из выходных дней с 8 до 22 часов по местному времени. В Законе Алтайского края указано время с 7 до 22 часов и предусмотрена возможность в случае необходимости изменить время, но в пределах не ранее 6 и не позднее 22 часов. Если по избирательному участку проголосовали все зарегистрированные избиратели, участковая комиссия может прекратить голосование ранее 22 часов (Псковская и Тамбовская области).

В бюллетень для голосования вносятся фамилия, имя, отчество, должность, место работы и жительства депутата. По Закону Московской области в бюллетене указываются фамилия, имя, отчество депутата, номер избирательного округа, мотивы отзыва и слова "отозвать" и "оставить", рядом с которыми находятся два пустых квадрата; если избиратель голосует против отзыва депутата, он ставит знак "плюс" или любой иной знак в квадрате рядом со словом "оставить", если за отзыв — рядом со словом "отозвать".

По Закону Читинской области в бюллетень вносятся слова "за" и "против" и текст выносимого на голосование вопроса.

Депутат считается отозванным, если за его отзыв проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании (законы Республики Алтай, Алтайского края, Московской, Тамбовской, Тверской, Читинской областей) либо зарегистрированных (законы Смоленской и Псковской областей) на день голосования.

Если в результате голосования депутат будет отозван, то законодательный (представительный) орган принимает решение о досрочном прекращении его полномочий.

Согласно Закону Республики Алтай Президиум Государственного Собрания включает вопрос о прекращении полномочий депутата в повестку дня очередной сессии Государственного Собрания.

Законом Московской области предусмотрено, что в случае равенства голосов "за" и "против" при установлении результатов голосования депутат сохраняет свои полномочия. Кроме того, число проголосовавших за отзыв должно быть не меньше числа избирателей, проголосовавших за избрание депутата.

Закон Алтайского края допускает повторное голосование в течение месяца в случае признания результатов голосования по отзыву недействительными. Если голосование не состоялось (приняло участие менее 25 процентов зарегистрированных избирателей), то повторное голосование не проводится.

По Закону Удмуртской Республики, где, как уже сказано, в связи с возбуждением вопроса об отзыве проводятся досрочные выборы депутата, голосование считается несостоявшимся, если в нем приняли участие менее 25 процентов зарегистрированных избирателей. В этом случае депутат, в отношении которого был возбужден вопрос об отзыве, сохраняет свой мандат. В случае, когда по избирательному округу баллотируется только один отзываемый депутат, отзыв считается состоявшимся, если число голосов, поданных за него, меньше, чем число голосов в графе бюллетеня "против всех кандидатов", или же меньше, чем число голосов, полученных им при избрании депутатом.

3. Основные организационно-правовые проблемы, связанные с правом отзыва. По данным, которыми располагает ЦИК России, широкого практического применения отзыв депутатов и выборных должностных лиц в субъектах Российской Федерации не имеет. Этот факт может оцениваться и позитивно, и негативно. Позитивно — если считать, что в основном население избирает таких представителей, которые успешно справляются со своими обязанностями и серьезных претензий к себе не вызывают. Негативно — если полагать, что граждане и общественность не очень хорошо представляют себе свои возможности возбуждения вопроса об отзыве либо что механизмы реализации права отзыва таковы, что затрудняют его применение.

Однако в любом случае в связи с появлением законодательной основы института отзыва требует четкого урегулирования ряд вопросов.

Первый из них связан с проблемой оснований отзыва. Анализ различных нормативных актов показывает, что наиболее типичны следующие формулировки оснований отзыва: неоправдание доверия; невыполнение депутатских или служебных обязанностей; нарушение депутатом или выборным должностным лицом Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституции или устава субъекта Российской Федерации, законов субъекта; нарушение только конституции, устава либо законов субъекта Федерации; для должностного лица (президента, губернатора) — нарушение данной им присяги; совершение лицом действий, порочащих звание депутата, должностного лица.

Наличие нарушений законодательства, являющихся основанием для возбуждения вопроса об отзыве, следует фиксировать через суд или иной компетентный орган.

595

Обязанность доказывания фактов нарушения лежит на тех органах и лицах, которые возбуждают вопрос об отзыве. Это положение не вызывает проблем, если инициатива отзыва исходит от конкретных органов и лиц. Но как быть, если инициаторами являются избиратели, собирающие подписи? В этом случае орган, которому предстоит принять решение о назначении голосования по такой инициативе, вольно или невольно может взять на себя миссию оценки фактических обстоятельств. Думается, ему не следует этого делать. Целесообразнее было бы получить заключение суда, иного компетентного органа и после этого принять решение о назначении голосования по отзыву.

Вряд ли обоснованно ограничивать основания отзыва лишь нарушением конституций, уставов и законов (федеральных и субъектов Российской Федерации). Правильнее поступают те субъекты (например, Московская область), которые добавляют еще два основания — отзывается депутат, не выполняющий свои, то есть депутатские, обязанности; совершивший действия, порочащие звание депутата.

Конечно, доказать наличие каждого из этих оснований тоже трудно, но в принципе возможно. Депутатские или служебные обязанности предполагают совершение конкретных дел. И если их нет, то достаточно легко сопоставить юридические требования и факты. Что касается порочащих поступков, природа мандата депутатов и выборных должностных лиц такова, что о них судят не только по деятельности, но и по поведению. Можно ли назвать те или иные действия порочащими — этот вопрос существует ровно столько времени, сколько отзыв предусматривается в качестве правового института. Ответ на него всегда имеет налет субъективизма, но это неизбежно и вряд ли устранимо.

Вместе с тем есть возможность хотя бы в словесной форме ограничить проявление субъективизма и особенно политических мотивов при оценке поступков депутатов и выборных должностных лиц как порочащих их звание. Для этого — применительно к депутату — в законодательство следует включить норму: голосование, выступления и действия депутата в рамках выполнения депутатских функций, а также исключительно политические причины не могут быть основанием для возбуждения ходатайства об отзыве по мотивам совершения действий, порочащих звание депутата. В принципе, сходную норму можно записать и в отношении выборных должностных лиц.

И еще одно: требуется непременная оценка представительным органом соответствующего уровня или его комиссией, комитетом фактов, трактующихся как порочащее поведение депутата, выборного должностного лица.

Исходя из сказанного, формулировку отдельных законов "не оправдал доверия избирателей" (Читинская область) следует сопроводить пояснением, в чем выражаются действия и поступки, с которыми связывается возбуждение вопроса об отзыве. Правильнее поступили те субъекты Российской Федерации, которые указали применительно к депутатам, что "неоправдание доверия" состоит, например, в самоустранении от выполнения депутатских обязанностей, нарушении законов и иных подобных действиях, то есть указали критерии, которые позволяют более конкретно оценить поведение депутата. Другая проблема связана с кругом субъектов права возбуждения вопроса об отзыве. Анализ законодательства субъектов Российской Федерации показывает, что применительно к депутатам вопрос об отзыве вправе возбуждать граждане или избирательные объединения. Однаков любом случае затем следует сбор подписей избирателей округа.

Правила, включенные в законы субъектов Российской Федерации, схожи в главном, но в деталях отличаются друг от друга. Схожи они в том, что в большинстве случаев инициаторами отзыва могут быть как граждане, так и партии, движения (избирательные объединения). Граждане проводят собрания, образуют на них инициативные группы. Избирательные объединения проводят свои региональные конференции, съезды и так далее, на которых инициируют отзыв. Далее полагается обратиться в соответствующую избирательную комиссию и после ее положительного решения приступить к сбору подписей.

Различия заключаются в численности инициативных групп и в количестве подписей избирателей, которые положено собрать.

Целесообразно в законах об отзыве закрепить за политическими объединениями право возбуждения вопроса об отзыве, что корреспондировало бы с нормами о тех объединениях, которые имеют право на выдвижение кандидатов и участие в избирательных кампаниях согласно Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" 1997 года.

597

Однако трудно согласиться с мнением о том, что общественные объединения, даже политические, надо лишить права на возбуждение вопроса об отзыве депутатов или выборных должностных лиц — пусть этим занимаются лишь граждане в порядке их инициативы. Общественные объединения состоят из тех же граждан, но более организованных. Они могут по-своему оценивать деятельность, поведение депутатов и выборных должностных лиц, делать свои выводы о том, соответствуют ли они занимаемому посту. Другое дело, что, как уже сказано, политические мотивы не могут быть сами по себе основанием для отзыва. Кроме того, общественным объединениям, как и инициативным группам граждан, придется собирать подписи избирателей в поддержку отзыва.

Согласно Закону Тверской области право инициативы об отзыве депутата Законодательного Собрания области принадлежит в том числе и одной трети от числа депутатов, избранных в Законодательное Собрание (ст. 6). Причем в данном случае сбор подписей не проводится, а голосование назначается решением Законодательного Собрания, за которое проголосовало не менее двух третей от числа избранных в него депутатов. Это не лучший вариант регулирования. При определенном раскладе политических сил и внутренней борьбы в Законодательном Собрании подобное решение может стать методом расправы с неугодным депутатом. Поэтому любой вариант инициативы депутатов по отзыву их коллеги не стоило бы поддерживать. Пусть этим вопросом занимаются граждане, их группы и общественные объединения. Или уж, по крайней мере, после инициативы депутатов надо тоже проводить сбор подписей избирателей.

Следующая проблема — кто вправе назначать голосование по отзыву. В законах субъектов Российской Федерации об отзыве депутатов, как уже упоминалось, даны следующие варианты: такое решение принимает избирательная комиссия субъекта Российской Федерации (Московская область), или территориальная избирательная комиссия, представительный орган (Смоленская, Тамбовская, Тверская и некоторые другие области, Удмуртская Республика), или президиум представительного органа (Республика Алтай).

Несмотря на то, что в большинстве принятых актов данное право закреплено за представительным органом, это вряд ли можно назвать лучшим вариантом. Если представительный орган сильно политизирован, он может назначить голосование по отзыву, придавая особое значение отдельным не заслуживающим внимания обстоятельствам. В силу таких же соображений он может отказать в назначении голосования.

Тот довод, что, поскольку голосование по выборам назначает представительный орган, он же должен назначать и голосование по отзыву, в данном случае не является убедительным. Выборы — плановое мероприятие, решение об их назначении является скорее формально-юридическим. Отзыв — событие исключительного характера.

Поэтому целесообразно, чтобы решение о назначении голосования по отзыву депутата принимала избирательная комиссия субъекта Российской Федерации, тем более что ей все равно приходится заниматься всеми вопросами, связанными с отзывом, включая оценку фактических обстоятельств и соблюдение процедур. Даже если вопрос передается на рассмотрение в представительный орган, избирательная комиссия прилагает свое заключение.

Несколько иное положение с назначением голосования (референдума) о доверии к выборному должностному лицу или о его отзыве (освобождении) от должности. Соответствующее решение принимает представительный орган субъекта Российской Федерации, и это представляется обоснованным. Ведь поводом для постановки вопроса является не просто личное поведение должностного лица, а нарушение норм конституций, законов, данной присяги, норм морали.

Принципиально следует также определить, какие избирательные комиссии должны решать вопросы организации голосования. При инициировании отзыва выборного должностного лица это достаточно ясно — всеми делами занимается избирательная комиссия субъекта Российской Федерации.

Однако при возбуждении вопроса об отзыве депутата он решается по-разному. В одних субъектах Российской Федерации избиратели-инициаторы и избирательные объединения обязаны подать в окружную избирательную комиссию заявление об инициировании отзыва депутата представительного органа субъекта Федерации. Причем заявление подается уже после того, как прошли инициативные мероприятия. Через окружную комиссию материалы поступают в избирательную комиссию субъекта Федерации, которая либо мотивированно отказывает в назначении голосования, либо составляет заключение о возможности такового и передает его законодательному органу, назначающему голосование. Вопросы проведения голосования находятся в ведении окружной комиссии. Она устанавливает его результаты и передает их в избирательную комиссию субъекта Федерации. Именно она доводит итоговые результаты голосования до избирателей через средства массовой информации.

В других субъектах Федерации инициаторы подают заявление в избирательную комиссию области, которая регистрацией инициаторов санкционирует начало сбора подписей. Она же констатирует наличие необходимого числа подписей в подписных листах, законность их сбора и все материалы вместе со своим заключением направляет в законодательный орган области для решения вопроса о назначении голосования. Избирательная комиссия субъекта Федерации утверждает текст бюллетеня для голосования, регистрирует итоги голосования. Таким образом, окружная комиссия в этом случае выполняет текущие организационные функции. Наиболее существенное ее полномочие — установление итогов голосования по округу.

В связи с этим можно рекомендовать следующее. Централизация регистрации инициативной группы на уровне избирательной комиссии субъекта Российской Федерации представляется целесообразной — это дополнительная гарантия серьезности возбуждения вопроса об отзыве. И, как предлагалось выше, голосование по отзыву должна назначать эта же комиссия, а не представительный орган и тем более не окружная комиссия. Во всех остальных делах избирательная комиссия субъекта Российской Федерации могла бы выполнять обычные для нее руководящие и организационные функции по отношению к нижестоящим комиссиям, не подменяя их.

Следовало бы усилить гарантии для участников процедуры отзыва. Анализ норм, регулирующих этот вопрос в субъектах Российской Федерации, позволяет с уверенностью сказать, что гарантии учета интересов депутатов и должностных лиц, в отношении которых инициируется отзыв, существуют.

В частности, многие субъекты применительно к депутатам обоснованно ограничивают по времени постановку вопроса об отзыве — не раньше чем через 1 год либо 6 месяцев с момента избрания депутата и не позднее чем за 1 год либо 6 месяцев до окончания срока полномочий областного законодательного органа.

О возбуждении вопроса об отзыве полагается проинформировать соответствующего депутата. Ему дается право участвовать в собраниях, на которых инициируется отзыв, выступать на них, давать письменные пояснения по существу высказанных претензий. В некоторых законах субъектов Российской Федерации предусмотрено, что он имеет право выступить на заседании представительного органа в связи с обсуждением возможности назначения голосования по отзыву, в других об этом специально не сказано, поскольку он все равно имеет такое право как депутат. Кроме того, депутат имеет право выступать на любых иных собраниях в ходе подготовки голосования по отзыву и агитировать за сохранение своих полномочий. В некоторых субъектах депутата также ставят в известность о результатах голосования. Он вправе обжаловать их в суд.

И тем не менее некоторые аспекты, связанные с гарантиями для депутатов, требуют уточнения в законодательстве субъектов Российской Федерации. В частности, некоторые законы субъектов Российской Федерации содержат требование не только о том, чтобы депутата ставили в известность о предстоящем собрании избирателей для инициирования отзыва, но и о том, чтобы он участвовал в таком собрании (например, Республика Алтай). Здесь очевидно влияние Закона РСФСР 1991 года об отзыве народного депутата РСФСР. Такая норма дает депутату возможность затягивать возбуждение предложения об отзыве элементарной неявкой на собрание по якобы уважительным причинам, которые всегда найдутся.

Влияние указанного Закона сказалось и на нормах законов отдельных субъектов Российской Федерации (например. Тамбовской области), касающихся неравных возможностей членов инициативной группы и доверенных лиц депутата: первые могут быть по их просьбе освобождены от основной работы на время сбора подписей и ведения агитационной кампании за отзыв без сохранения заработной платы по основному месту работы, а доверенные лица депутата освобождаются с сохранением средней зарплаты по основному месту работы за счет средств, выделяемых на проведение голосования, что совершенно неоправданно.

Вместе с тем следовало бы усилить отдельные гарантии для депутатов. В частности, надо бы повсеместно предусмотреть, что депутату должны быть в письменном виде представлены причины возбуждения вопроса об отзыве — то есть "обвинения" в его адрес. Кроме того, если вопрос о назначении голосования по отзыву решается на заседании представительного органа, можно было бы указать в законах, что заслушивание присутствующего депутата в таком случае является обязательным, если только он сам не отказывается от дачи пояснений.

Сходные правила следовало бы предусмотреть и при закреплении гарантий для выборных должностных лиц в связи с возбуждением вопроса о досрочном прекращении их полномочий путем голосования.

Существенный вопрос — с какого момента можно начинать агитацию за отзыв или против него. Напомним, что агитация в период выборов официально начинается после регистрации кандидатов. По аналогии, скорее всего, надо говорить о возможности начала агитации за отзыв или против него с момента принятия решения избирательной комиссии субъекта Российской Федерации о назначении голосования по отзыву. Однако совершенно очевидно, что уже с момента возбуждения вопроса об отзыве соответствующие граждане или общественные объединения в косвенной форме занимаются агитацией за отзыв. Депутат, используя право дать свои пояснения по существу выдвинутых против него обвинений, также как бы агитирует за оставление его на депутатском посту. В ряде законов об отзыве говорится, что участники собрания, где решается, возбуждать ли вопрос об отзыве, вправе выступать, свободно излагать свою позицию в пользу или против отзыва. Чем это не агитация?

Исходя из этого можно было бы записать в законах об отзыве, что участники данной кампании вправе давать разъяснения по существу выдвигаемых мотивов отзыва до назначения голосования по отзыву и заниматься агитацией за отзыв или против него после назначения голосования.

Неизбежно в связи с отзывом возникают вопросы финансирования. Как правило, мероприятия комиссий, непосредственно связанные с возбуждением вопроса об отзыве и проведением голосования по отзыву, проводятся за счет соответствующих бюджетов. Наряду с этим допускается создание фондов инициативных групп, общественных объединений и депутатов, выборных должностных лиц.

Есть в отдельных субъектах и специфические правила. Например, Законом Смоленской области предусмотрено, что при отзыве депутата областной Думы кроме средств областного бюджета на покрытие расходов направляются также средства инициаторов проведения голосования по отзыву, вносимые ими в качестве залога (ст. 4). Но в Законе не сказано, как вносится этот залог, кто определяет его размеры.

Думается, что наиболее рационально исходить из того, что из бюджета субъекта Российской Федерации финансируются только расходы, связанные с соответствующей деятельностью комиссий, создаваемых для проведения необходимых мероприятий и голосования по отзыву. Все остальные расходы должны брать на себя инициативные группы, общественные объединения, депутаты и выборные должностные лица.

Что касается голосования и определения его результатов, они проводятся в принципе по тем же правилам, что и при выборах.

Правда, в ряде законов субъектов Российской Федерации есть и определенная специфика, которая требует аналитического подхода. В основном она связана либо с "планкой" участия избирателей в голосовании, либо с сопоставлением числа участников голосования по отзыву с числом избирателей, участвовавших в голосовании по избранию данного депутата. В подавляющем большинстве субъектов для отзыва требуется большее число голосов, чем для избрания депутата, выборного должностного лица.

Депутат считается отозванным, если за его отзыв проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании (законы Республики Алтай, Алтайского края, Московской, Тамбовской, Тверской, Читинской областей) либо зарегистрированных на день голосования (законы Смоленской и Псковской областей).

Так, в Смоленской области отозванным считается депутат, если за его отзыв проголосовало более половины зарегистрированных избирателей округа; причем следует учесть, что голосование по округу в данной области считается несостоявшимся, если в выборах приняло участие менее 50 процентов зарегистрированных избирателей либо если число действительных бюллетеней составило менее 25 процентов от числа зарегистрированных избирателей. То есть получается, что депутат считается отозванным, только если за его отзыв проголосовало большинство явившихся избирателей. Такие же правила установлены в Псковской области.

В Московской области отозванным считается депутат областной Думы, если за его отзыв проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что их число составляет не менее 25 процентов от общего числа избирателей, внесенных в списки для голосования. При этом число проголосовавших за отзыв сравнивается с числом проголосовавших за избрание депутата и не может быть меньше этого числа.

В Читинской области также голосование признается состоявшимся, если в нем приняло участие более 25 процентов зарегистрированных избирателей. Депутат считается отозванным, если более половины из них проголосовало за отзыв. В Республике Алтай голосование признается состоявшимся, если в нем приняло участие более 35 процентов зарегистрированных избирателей. Депутат считается отозванным, если из принявших участие более половины проголосовало за отзыв.

Приведенные данные говорят о том, что в субъектах Российской Федерации по-разному трактуется этот вопрос, напрямую связанный с реализацией избирательных прав граждан, и не помешало бы упорядочить его решение.

Требует единообразного решения и вопрос о моменте прекращения полномочий.

В большинстве субъектов Российской Федерации, где введен институт отзыва депутатов, итоги голосования подводятся соответствующей избирательной комиссией и направляются представительному органу, который принимает решение о прекращении полномочий. Однако не всегда уточняется, с какого момента полномочия считаются прекращенными — со дня установления итогов голосования избирательной комиссией или со дня принятия решения представительным органом. Поскольку это может иметь принципиальное значение с точки зрения депутатской неприкосновенности, правильнее было бы указать, что представительный орган констатирует прекращение депутатских полномочий со дня принятия решения соответствующей избирательной комиссией. Вряд ли можно считать правильной норму, включенную в Закон Республики Алтай, статья 28 которого называется "Регистрация отзыва депутата Государственного Собрания — Эл Курултая Республики Алтай". Однако то, что в ней записано, отнюдь не является регистрацией: "Полномочия депутата... прекращаются с момента принятия решения Государственным Собранием — Эл Курултаем Республики Алтай".

Одновременно следует прояснить: решение какой избирательной комиссии может быть итоговым в этом вопросе? Так, в Законе Псковской области говорится, что полномочия депутата считаются прекращенными со дня принятия решения окружной избирательной комиссией (ст. 28). В Законе Московской области сказано, что окружная избирательная комиссия устанавливает результаты голосования, направляет их в Избирательную комиссию области, которая регистрирует результаты голосования. Поскольку окружная комиссия после подписания протокола об итогах голосования извещает об этом депутата и в 5-дневный срок публикует итоги голосования, следовательно, юридические последствия наступают по принятии ею решения.

В таком важном деле, как отзыв депутата представительного органа субъекта Российской Федерации, ограничиваться решением окружной комиссии недостаточно. Было бы рациональнее, если бы избирательные комиссии субъектов Российской Федерации проверяли данные окружной комиссии и своим решением подводили итоги голосования. Это стало бы еще одной, дополнительной гарантией соблюдения законности и обеспечения достоверности результатов голосования.

Что касается выборных должностных лиц, подведение итогов и установление результатов голосования об отзыве (освобождении от должности) — задача, конечно же, соответственно избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, территориальной избирательной комиссии. И правовое последствие — прекращение мандата выборного лица — должно наступать с момента установления этими комиссиями итогов голосования. Хотя официально объявить об этом следовало бы решением представительного органа власти субъекта Российской Федерации о