Тема 6. международные избирательные стандарты

Тема 6. международные избирательные стандарты

1. Нормообразование в международном праве. Отношение Российской Федерации к международному праву. При создании норм международного права применяются критерии, существенно отличающиеся от тех, которые используются при создании норм национального (внутригосударственного) права. Как отмечает В. И. Кузнецов, "международное право — это особая система юридических норм, регулирующих межвластные международные отношения методом установления взаимных прав и обязанностей независимых субъектов этих отношений"1.

Отношения между государствами не регулируются какими-либо законодательными органами, поэтому, в отличие от национального права, международно-правовые нормы создаются самими субъектами международного права через соответствующие соглашения. При этом необходимо подчеркнуть, что только сами субъекты международного права придают тем или иным правилам своего поведения качество юридической обязательности.

Взаимное согласие и соглашение по вопросу о существе устанавливаемой нормы и ее юридически обязательном характере достигается путем согласования позиций соответствующих субъектов на основе взаимных уступок и компромисса. Поэтому нормы международного права принято рассматривать как выражающие согласованную, а значит, и общую, волю установивших их субъектов международного права.

Международные нормы делятся на универсальные (регулирующие отношения всех субъектов международного права и составляющие общее международное право) и партикулярные, которые чаще называют локальными или региональными (т. е. действующими среди ограниченного числа участников).

125

Источниками международного права являются те формы, в которых выражены правила поведения субъектов международных отношений и которые сообщают этим правилам качество нормы международного права. Согласно статье 38 Статута Международного Суда ООН2 к ним относятся:

"а) международные конвенции, как общие, так и специальные, устанавливающие правила, определенно признанные спорящими государствами;

b) международный обычай как доказательство всеобщей практики, признанной в качестве правовой нормы;

c) общие принципы права, признанные цивилизованными нациями;

d) судебные решения и доктрины наиболее квалифицированных специалистов по публичному праву различных наций в качестве вспомогательного средства для определения правовых норм".

Под общими международными конвенциями понимаются договоры, в которых участвуют или могут участвовать все государства и которые содержат такие нормы, которые обязательны для всего международного сообщества, то есть нормы общего международного права. К специальным относятся договоры с ограниченным числом участников, для которых обязательны положения этих договоров.

В определении термина "международный обычай", данном в статье 38 Статута Международного Суда ООН, речь идет о практике государств, о практике определенного поведения в однотипных ситуациях и о признании международным сообществом государств такого многократно повторяющегося поведения юридически обязательным, то есть о молчаливом соглашении государств, сообщающем поведению качество международно-правовой нормы.

О международном обычае можно говорить как о норме общего международного права, так как хотя формирование локального международного обычая и возможно, но происходит крайне редко, а двусторонний обычай вообще не имеет смысла.

Квалификация правила поведения, как обычая, является сложным вопросом. В отличие от договорных норм, обычай не оформляется каким-либо единым актом в письменном виде. Поэтому для фиксации обычая используются вспомогательные средства: судебные решения и доктрины, решения международных организаций и односторонние акты и действия государств.

К судебным решениям относятся решения Международного Суда ООН, других международных судебных и арбитражных органов. Международные судебные органы для подтверждения существования обычной нормы нередко прибегают к ссылкам на национальное законодательство. Подобным доказательством могут служить также официальные заявления глав государств и правительств, других представителей, в том числе в международных органах, а также делегаций на международных конференциях.

Принято, что принцип права — это нормативное отражение объективного порядка вещей, общественной практики, закономерностей общественного развития, и этим он отличается от принципов правосознания — субъективных представлений людей, общественных движений, политических партий о том, как должны регулироваться общественные отношения. Под принципами международного права понимают "руководящие правила поведения субъектов, возникающие как результат общественной практики, юридически закрепленные начала международного права... Принцип международного права — норма международного права, имеющая обязательный характер для всех субъектов"1, или, как отмечает профессор Н. А. Ушаков, "основные принципы международного права — это такие нормы общего характера, в соответствии с которыми должны устанавливаться все остальные его нормы"2. Принцип являет собой наиболее общее выражение установившейся практики международных отношений. При этом следует иметь в виду, что норма международного права — это конкретное правило поведения, которое признается государствами и другими субъектами международного права в качестве юридически обязательного.

Основные принципы международного права зафиксированы в Уставе ООН, а также раскрыты в Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН от 24 октября 1970 года, и в Заключительном акте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе от 1 августа 1975 года3. В соответствии с этими документами основными принципами международного права являются "суверенное равенство, уважение права, присущих суверенитету; неприменение силы или угрозы силой; нерушимость границ; территориальная целостность государств; мирное урегулирование споров; невмешательство во внутренние дела; уважение прав человека и основных свобод, включая свободу мысли, совести, религии, убеждений; равноправие и право народов распоряжаться своей судьбой; сотрудничество между государствами; добросовестное выполнение обязательств по международному праву".

Для того чтобы содержание любого принципа международного права реализовывалось на практике, необходима его конкретизация в договорных и обычных нормах международного права. В настоящее время принято называть все международные нормы в области прав и свобод личности международными стандартами4. Опираясь на это определение, можно назвать международные стандарты в области прав человека, касающихся свободных и справедливых выборов, международными избирательными стандартами.

Стандарты, являясь по существу международными нормами, бывают также универсальными и партикулярными (региональными). Региональные стандарты могут идти дальше универсальных, быть более конкретными и развернутыми, так как вытекают из традиций, особенностей, уровня развития какой-либо группы стран, а не всего мирового сообщества.

Отношение Советского Союза (Российская Федерация стала государством — продолжателем СССР) к международному праву в разное время было различным. Перед второй мировой войной оно было сдержанным, так как международное право рассматривалось как сформировавшееся под влиянием капиталистических государств и содержавшее положения, не отвечающие подходу СССР, хотя он и признавал ряд принципов и международных правовых норм.

В послевоенный период шел активный процесс разработки нового международного права. Устав ООН внес кардинальные изменения в правила поведения государств, во взгляды на отдельные институты международного права. В международном праве исчезли такие реакционные принципы и нормы, как право государства на войну, право победителя, колониальное право, право на различные виды интервенции1. Положение СССР после второй мировой войны укрепилось, он стал великой державой и, активно участвуя в кодификации и прогрессивном развитии международного права, пересмотрел свое отношение к нему. В 50-е годы советская доктрина и практика стали исходить из того, что в случае заключения международного договора законодательство СССР должно быть приведено в соответствие с обязательствами, принятыми по международному договору.

В 1961 году СССР признал приоритет нормы международного договора, в котором он участвует, над нормой внутреннего права в случае возникновения коллизии между ними.

Конституция СССР 1977 года (ст. 29) провозгласила, что отношения СССР с другими государствами строятся на основе общепризнанных принципов и норм международного права.

По пути признания приоритета нормы международного договора над нормой внутреннего права пошла и РСФСР, принявшая в 1991 году Декларацию прав и свобод человека и гражданина, согласно которой "общепризнанные международные нормы, относящиеся к правам человека, имеют преимущество перед законами РСФСР и непосредственно порождают права и обязанности граждан РСФСР"2. В 1992 году это положение стало статьей 32 Конституции РСФСР, и таким образом произошло закрепление конституционного принципа приоритета международно-правовых норм над нормами внутреннего законодательства, правда, только в одной сфере — сфере, касающейся прав человека.

В настоящее время действует Конституция Российской Федерации, принятая по итогам всенародного голосования в декабре 1993 года3. В части 4 статьи 15 Конституции установлено, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры России являются составной частью ее правовой системы; если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Таким образом, эта часть Конституции Российской Федерации представляет собой общую инкорпорацию определенных норм международного права в национальное законодательство России. Непосредственно в Конституции Российской Федерации отражены лишь некоторые общепризнанные принципы, нормы и положения международных договоров, имеющих первостепенное значение. Это относится к нормам, касающимся прав и свобод человека. Человек, его права и свободы, согласно статье 2 Конституции, являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства. В ряде статей Конституции эта обязанность проецируется на конкретные права и свободы. Таким образом, общепризнанные принципы и нормы международного права, положения международных договоров лишь частично входят в содержание Конституции. Другие подобные принципы и нормы положения договоров на основе общей инкорпорации стали составной частью правовой системы России, но не частью ее Конституции, однако при этом и сама Конституция — это часть правовой системы. Правовая система в качестве составных частей охватывает, в частности, Конституцию России, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры России, федеральные законы и другие национальные нормативные акты. Те международно-правовые нормы, которые инкорпорированы в содержание Конституции, стали наряду со всеми другими положениями Конституции нормами национального права, занимающими в системе его норм главенствующую роль, то есть нормами, имеющими высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории Российской Федерации согласно части 1 статьи 15 Конституции Российской Федерации.

Что касается международно-правовых норм, не нашедших прямого отражения в Конституции, то многие из них тоже являются приоритетными над национальным законодательством России, так как СССР был участником практически всех многосторонних международных договоров, формулирующих принципы и конвенционные нормы международного права. Все эти договоры являются действующими для России как государства — продолжателя СССР, а согласно статье 27 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года1 "участник не может ссылаться на положение своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора". Следовательно, в случае коллизии содержащихся в них норм с правилами, установленными внутренним правом России, нормы этих договоров имеют приоритет над нормами внутреннего права.

2. Основные источники международных избирательных стандартов. Основными источниками исследуемых в данной работе международных стандартов в области прав человека, касающихся свободных и справедливых выборов, можно назвать следующие.

Прежде всего это Всеобщая декларация прав человека, утвержденная Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года1, в статье 21 которой записано: "Каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через посредство свободно избранных представителей. Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования".

Статья 21 Всеобщей декларации прав человека является первым заявлением в отношении права человека на участие в политической жизни в период после второй мировой войны. Генеральная Ассамблея ООН приняла и провозгласила Всеобщую декларацию, как это отмечено в преамбуле, "в качестве задачи, к выполнению которой должны стремиться все народы и все государства с тем, чтобы каждый человек и каждый орган общества, постоянно имея в виду настоящую Декларацию, стремились путем просвещения и образования содействовать уважению этих прав и свобод и обеспечению, путем национальных и международных прогрессивных мероприятий, всеобщего и эффективного признания и осуществления их как среди народов государств — членов Организации, так и среди народов территорий, находящихся под их юрисдикцией". Если во время ее принятия Декларация рассматривалась в качестве заявления о намерениях, сегодня права и свободы, провозглашенные в ней, рассматриваются государствами в качестве юридически обязательных обычных норм.

Гражданские и политические права, изложенные во Всеобщей декларации, были уточнены и конкретизированы в Международном пакте о гражданских и политических правах, принятом в 1966 году и вступившем в силу в 1976 году2. Участниками этого Международного пакта являются 127 государств, что делает его международным инструментом с самым большим количеством участников, гарантирующим право на свободные выборы3. В статье 25 этого документа провозглашается право каждого гражданина "голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, проводимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей".

Международный пакт о гражданских и политических правах принимался в форме многостороннего международного договора и в отличие от Всеобщей декларации прав человека сразу определялся как документ, носящий обязательный характер для государств-участников. Статьей 28 предусматривалось создание Комитета по правам человека, ответственного за наблюдение и за принятие мер по претворению в жизнь прав, признаваемых в Международном пакте.

К числу основных источников универсальных международных избирательных стандартов относятся также Конвенция о политических правах женщин от 20 декабря 1952 года1, Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин от 18 декабря 1979 года2, Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации от 25 декабря 1965 года3. В этих международно-правовых документах, разработанных в рамках ООН, сфокусировано внимание на недопустимости дискриминации в отношении прав женщин при участии в выборах и любой расовой дискриминации. Более того, государства взяли обязательство принимать специальные меры, направленные на ускорение установления фактического равенства между мужчинами и женщинами. В статьях 1 и 2 Конвенции о политических правах женщин сказано: "Женщинам при

надлежит право голосовать на всех выборах на равных с мужчинами условиях, без какой-либо дискриминации. Женщины могут быть избираемы на равных с мужчинами условиях, без

какой-либо дискриминации, во все установленные национальным законом учреждения, требующие публичных выборов". В статье 5 Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации закреплено, что "государстваучастники обязуются запретить и ликвидировать расовую дискриминацию во всех ее формах и обеспечить равноправие каждого человека перед законом без различия расы, цвета кожи,

национального или этнического происхождения, в особенности в отношении осуществления следующих прав: ...политических прав, в частности права участвовать в выборах — голосовать и выставлять свою кандидатуру — на основе всеобщего и равного избирательного права, права принимать участие в управлении страной...".

Региональные международные избирательные стандарты устанавливаются Первым протоколом к Европейской конвенции по правам человека от 20 марта 1952 года4 и Американской конвенцией по правам человека от 22 ноября 1969 года5. Так, в соответствии со статьей 23 этой Конвенции все кандидаты имеют право вести свою избирательную кампанию в равных основных условиях и определено, что выборы должны проводиться в 'рамках "необходимых гарантий с тем, чтобы результаты выражали волеизъявление народа". Африканская хартия по правам человека и народов от 26 июня 1981 года6 также приводит избирательные стандарты, но в несколько более ограниченном виде. Например, в Африканской хартии не упоминаются такие принципы избирательного права, как всеобщее и равное право голоса, тайное голосование или даже гарантирование свободного волеизъявления избирателей; нет там и такого обязательства, как периодическое проведение выборов.

Наиболее прогрессивные положения в отношении прав граждан участвовать в выборах подробно изложены в документах, принятых Совещанием по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ)1 на Конференции по человеческому измерению, проходившей в три этапа: в Париже в 1989 году, в Копенгагене в 1990 году и в Москве в 1991 году. Например, в пункте 7 Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ2 в дополнение к универсальным избирательным стандартам записано, в частности, что разумная периодичность проведения свободных выборов должна устанавливаться законом; подсчет голосов должен быть честным и официальные результаты опубликованы; закон и государственная политика должны обеспечивать проведение выборов в атмосфере свободы и честности, беспрепятственного доступа к средствам массовой информации всех политических группировок и отдельных лиц, участвующих в избирательном процессе; должны создаваться надлежащие условия для деятельности политических партий и равенства их перед законом и органами власти; кандидаты, получившие необходимое количество голосов, определенное законом, должны надлежащим образом вступать в должность и оставаться на ней до истечения срока своих полномочий или до их прекращения иным образом, который регулируется законом.

Документы СБСЕ носят политический характер и, с одной стороны, не являются источниками международного права. Но, с другой стороны, поскольку руководители-государств — участников СБСЕ неоднократно заявляли, что достигнутые договоренности подлежат безусловному претворению в жизнь, они имеют юридический оттенок. Такие заявления вполне можно рассматривать как односторонние обязательства государств международно-правового характера, поэтому вполне можно поддержать позицию тех ученых, которые считают, что положения документов СБСЕ, относящиеся к правам человека, следует считать региональными стандартами в области прав человека.

Что касается других международных документов в области прав человека, касающихся свободных и справедливых выборов, таких, как резолюции Генеральной Ассамблеи ООН, различных органов ООН, Совета Межпарламентского Союза и других, то они, в отличие от названных ранее, не являются источниками международных избирательных стандартов, так

как не несут юридических обязательств, а могут рассматриваться лишь как рекомендации и служить основой для разработки соответствующих договоров, конвенций в области прав человека. Кроме того, некоторые из них можно рассматривать как письменное изложение существующих международных обычаев.

3. Международные стандарты свободных справедливых подлинных и периодически проводимых выборов. Анализ вышеназванных источников международного права позволяет сделать вывод, что международные избирательные стандарты — это обязательства государств не только предоставлять лицам, находящимся под их юрисдикцией, какие-либо определенные права и свободы на участие в свободных справедливых подлинных и периодических выборах, но и не посягать на такие права и свободы, а также принимать соответствующие меры по их реализации. В исключительных случаях допускаются те или иные ограничения этих прав и свобод, которые оговариваются в отдельных стандартах.

В международных документах в области развития и защиты прав человека используется термин "свободные и справедливые выборы". Естественно, возникает вопрос, каким международным стандартам и содержащимся в них критериям должны отвечать свободные и справедливые выборы.

Подготовка и проведение свободных выборов невозможны без установления норм, закрепляющих такие права, как право на свободу мнений; право на свободу слова; право на свободу информации; право на свободу собраний и ассоциаций; право на тайное голосование.

Политическая пропаганда, мероприятия, в том числе и информационные, по подготовке избирателей к выборам, политические митинги и собрания, а также организации сторонников различных партий, механизм тайного голосования — все это элементы, присущие выборам, и для того, чтобы выборы были свободными, каждый из этих элементов должен функционировать без необоснованного вмешательства.

Конечный показатель того, являются ли выборы свободными, это то, насколько они способствуют полному выражению политической воли народа. Именно эта воля в соответствии со статьей 21 Всеобщей декларации прав человека представляет собой основу власти правительства.

Права на свободу мнений, свободу их выражений и свободу информации закреплены статьей 19 Международного пакта о гражданских и политических правах, в которой записано:

"1. Каждый человек имеет право беспрепятственно придерживаться своих мнений.

2. Каждый человек имеет право на свободное выражение своего мнения; это право включает свободу искать, получать и распространять всякого рода информацию и идеи независимо от государственных границ устно, письменно или посредством печати или художественных форм выражения, или иными способами по своему выбору.

3. Пользование предусмотренными в пункте 2 настоящей статьи правами налагает особые обязанности и особую ответственность. Оно может быть, следовательно, сопряжено с некоторыми ограничениями, которые, однако, должны быть установлены законом и являются необходимыми:

а) для уважения прав и репутации других лиц;

б) для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья и нравственности населения".

Международное сообщество, устанавливая вышеназванные права, исходит из того, что процесс выборов представляет собой механизм, самоцель которого — выражение политической воли народа. Поэтому право выражения идей различных партий в период подготовки и проведения свободных выборов должно защищаться государством. Но при этом в пункте 3 статьи 19 Международного пакта о гражданских и политических правах предусматривается возможность частичного ограничения свободы выражения мнения только через закон в тех случаях, когда та или иная деятельность или выражение какого-либо мнения направлены на подрыв других прав, признанных международным сообществом. Например, допускается ограничение государством свободы выражения мнения в случае выступлений в пользу национальной, расовой или религиозной ненависти, представляющих собой подстрекательство к дискриминации, вражде или насилию. Допускается также регулирование государством деятельности политических партий, политика которых противоречит любому из прав человека, перечисленных в Международном пакте о гражданских и политических правах. Смысл этих ограничений заключается в том, чтобы в период проведения выборов политическая среда была свободна от всех сил, стремящихся запугать избирателей или политических деятелей, а также нарушить основные права какойлибо группы граждан.

Права на свободу собраний и ассоциаций установлены статьями 21, 22 Международного пакта о гражданских и политических правах. Для того чтобы положения статьи 21 распространялись на то или иное собрание, оно должно быть мирным. Пользование этим правом не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые установлены законом и которые "необходимы в демократическом обществе в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод .других лиц".

Любые ограничения права проведения собраний не могут выходить за пределы необходимости защиты перечисленных общественных интересов. Международное сообщество, устанавливая право на свободу собраний, исходит из того, что публичные демонстрации и политические собрания составляют неотъемлемую часть процесса выборов и обеспечивают эффективный механизм публичного распространения политической информации.

Право на свободу ассоциации тесно связано с правом на свободу собраний. К нему допускается та же категория ограничений, что и в статьях 19, 21 Международного пакта о гражданских и политических правах (государственная безопасность, общественная безопасность, общественный порядок, охрана здоровья и нравственности населения или защита прав и свобод других лиц). Причем эти ограничения должны устанавливаться только законом и должны быть необходимы для защиты общественных интересов в демократическом обществе.

Свободные выборы неразрывно связаны с механизмом тайного голосования. В основе требования, касающегося проведения выборов путем тайного голосования, лежит статья 21 Всеобщей декларации прав человека, которая устанавливает, что выборы "должны проводиться путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования". В статье 25 Международного пакта о гражданских и политических правах это положение развивается и формулируется норма, согласно которой выборы должны проводиться "при тайном голосовании". А в статье 3 Протокола № 1 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод фиксируется обязательство государств проводить свободные выборы "путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечат свободное волеизъявление народа в выборе законодательной власти".

Эта норма предусмотрена для того, чтобы выборы были действительно свободными. Соответствующая процедура должна гарантировать, что то, как голосовал или будет голосовать любой избиратель, является его абсолютной привилегией и никто его не может принудить объявить, как он голосовал или как намерен голосовать. Обеспечивается тайна голосования чаще всего заполнением избирательных бюллетеней в закрытом от посторонних взоров месте непосредственно самим избирателем. В случаях применения машин для голосования к ним предъявляется требование, чтобы они имели приспособления, исключающие контроль за избирателем во время голосования1.

Международные стандарты, создающие условия для проведения справедливых выборов, закреплены в целом ряде международных документов, начиная со Всеобщей декларации прав человека, в части 3 статьи 21 которой записано, что выборы "должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве".

Эта правовая норма предполагает, что все граждане независимо от пола, расы, языка, социального и имущественного положения, профессии, образования, политических, религиозных убеждений имеют право голоса и имеют право быть избранными. Этому общему положению не противоречит тот факт, что к избирателю предъявляется ряд требований: он должен достигнуть определенного возраста, быть гражданином данной страны или иметь определенное место жительства; быть психически здоровым, обладать гражданскими правами.

Всеобщее избирательное право граждан — это один из важнейших принципов избирательного права, без соблюдения которого не может быть справедливых выборов. Другим таким принципом является принцип равного избирательного права, который обеспечивается прежде всего наличием у каждого избирателя такого же числа голосов, что и у любого другого избирателя. В соответствии с общепринятой международной нормой равного избирательного права голоса всех, кто участвует в выборах, имеют одинаковый вес независимо от имущественного положения, уровня образования, религиозной или расовой принадлежности, пола или политических взглядов голосующего. При реализации этой нормы во время определения границ избирательных округов и составления списков избирателей недопустимы действия, направленные на ограничение в

участии в выборах отдельных лиц, групп или географических

районов. Следует учитывать и резолюцию, принятую Подкомиссией ООН по предупреждению дискриминации и защите меньшинств на ее четырнадцатой сессии, которая констатировала, что ряд мер, предписываемых национальными законами, не должны считаться дискриминационными. К таким мерам она относит, в частности, "а) адекватное представительство, какой-либо составной части населения страны, которая в

действительности из-за политических, экономических, религиозных, социальных, исторических или культурных условий лишена возможности пользоваться равным с остальным населением положением в отношении политических прав; б) пропорциональное соразмерное представительство различных составных частей населения страны. Все такие меры остаются в

силе только пока в них есть нужда и только в той степени, в

которой они необходимы"1.

Следует также отметить и то, что равенство всех поданных голосов не предполагает пропорционального представительства в выборном органе. Европейская комиссия по правам человека, рассматривая обращение одного из членов малочисленной политической партии в Великобритании, дала следующее разъяснение: "Различным политическим партиям должна быть предоставлена разумная возможность выдвинуть своих кандидатов для участия в выборах. Однако действующая избирательная система не обязана гарантировать такой порядок голосования, при котором общее количество голосов, поданных за каждого кандидата или партийный список, обязательно нашло бы свое отражение в составе законодательного органа"2.

Для обеспечения справедливости выборов необходим также ряд правовых и организационных мер, направленных на эффективную защиту процесса выборов от необъективности, мошенничества и фальсификаций. К таким мерам можно отнести реализацию права на независимую судебную процедуру и права на защиту от дискриминации, а также требования, касающиеся создания управленческих структур, присутствия наблюдателей в ходе подготовки и проведения выборов, равного доступа к средствам массовой информации для всех кандидатов и партий, участвующих в выборах.

Право на независимую судебную процедуру и право на защиту от дискриминации предусмотрено Всеобщей декларацией прав человека, Международным пактом о гражданских и политических правах, конвенциями об уничтожении всех форм дискриминации в отношении женщин, о политических правах женщин, об уничтожении всех форм расовой дискриминации.

Так, в статье 26 Международного пакта о гражданских и политических правах установлено, что "все люди равны перед законом и имеют право без всякой дискриминации на равную защиту закона. В этом отношении всякого рода дискриминация должна быть запрещена законом и закон должен гарантировать всем лицам равную и эффективную защиту против дискриминации по какому бы то ни было признаку, как-то: раса, цвет кожи, пол, язык, религия, политические или иные убеждения, национальное и социальное происхождение, имущественное положение, рождение или Иное обстоятельство".

Недопустимость дискриминации, обеспечение всем лицам равного доступа к участию во всех мероприятиях, проводимых в ходе выборов, способствует проведению действительно справедливых выборов.

Большое значение для защиты всех уже названных выше прав имеет наличие в государстве функционирующей в полном объеме независимой судебной власти.

Подчеркивая важную роль судебных органов в деле осуществления свободных выборов, международное сообщество считает их дополняющими, а не заменяющими независимые избирательные органы1.

В международной практике используются различные механизмы администрирования выборов.

Правительственный подход. В некоторых странах (например, в Германии, Италии) ответственность за проведение выборов несет министерство внутренних дел. Должностные лица по организации работы избирательных участков назначаются

из числа государственных служащих, что представляется более целесообразным по сравнению с назначением ответственных лиц из числа населения, так как последние обычно не имеют достаточных навыков. Этот подход имеет много преимуществ, если государственные служащие пользуются репутацией независимых профессионалов, но если их независимость под вопросом, это может вызвать проблемы.

Судебный подход. В Пакистане, например, Центральная избирательная комиссия состоит из трех судей, выбранных Президентом из Верховного и других судов страны. В Румынии семь членов Верховного Суда были по жребию отобраны для работы в Центральной избирательной комиссии. Этот подход нормально срабатывает, если судебная инстанция рассматривается гражданами как независимая, но если это не так, то такой подход становится проблематичным.

Многопартийный подход. Он состоит в том, чтобы все заинтересованные политические партии назначили своих представителей в Центральную избирательную комиссию. С этой моделью связаны две проблемы. Первая состоит в том, что обычно в переходный период существует слишком много партий. Если всем партиям будет позволено назначать представителей в комиссию, то, во-первых, численность ее состава может стать чрезмерной, а это не способствует эффективности ее работы, • а во-вторых, в комиссию могут войти люди, у которых нет достаточного опыта и навыков по организации ее работы.

Экспертный подход. Он предполагает назначение с согласия всех политических партий экспертов, которые имеют соответствующий опыт и известны своей независимостью.

Общим требованием к административным структурам, организующим выборы, являются объективность, беспристрастность, независимость. На всех уровнях персонал избирательных органов должен быть изолирован от внешних воздействий и оказания политического давления на него, а для этого нужны юридические гарантии. Все мероприятия, связанные с выборами, включая принятие решений, должны проводиться открыто и гласно.

Кроме этого, должны быть приняты меры, "чтобы случаи нарушения прав человека и жалобы, относящиеся к избирательному процессу, рассматривались быстро и эффективно во временных рамках избирательного процесса такими независимыми и беспристрастными органами, как избирательные комиссии или суды"1.

Под избирательным процессом понимается урегулированная законом и другими нормативными документами деятельность индивидов, органов, организаций и групп по подготовке и проведению выборов в государственные, самоуправленческие органы и соответствующих должностных лиц. Эта нормативно упорядоченная деятельность состоит из определенных стадий, расположенных в установленной последовательности, каковыми являются: назначение выборов; регистрация избирателей; установление избирательных округов, если выборы производятся по избирательным округам в представительный орган; установление избирательных участков; создание избирательных органов; выдвижение кандидатов; агитационная кампания; голосование; возможный второй тур голосования и (или) повторные выборы; окончательное определение и опубликование результатов выборов. График проведения выборов, включающий перечисленные стадии, рекомендуется опубликовывать в интересах гласности, а также понимания избирателями процесса выборов и повышения доверия к нему.

Что касается роли наблюдателей на выборах, то пункт 8 Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ гласит: "Государства-участники считают, что присутствие наблюдателей, как иностранных, так и национальных, может повысить авторитетность избирательного процесса для государств, в которых проводятся выборы. Поэтому они приглашают наблюдателей от любых других государств — участников СБСЕ и любых соответствующих частных учреждений и организаций, которые пожелают этого, наблюдать за ходом их национальных выборов в объеме, допускаемом законом. Они также будут стремиться содействовать такому же доступу к избирательным процессам, проводимым на более низком, чем общенациональный, уровне. Такие наблюдатели будут брать на себя обязательство не вмешиваться в избирательный процесс".

Свободные и справедливые выборы в соответствии с международными стандартами должны проводиться периодически. Это отмечается как во Всеобщей декларации прав человека (п. 3 ст. 21), так и в Международном пакте о гражданских и политических правах (п. "Ь" ст. 25). Это очень важное положение, поскольку одноразовые выборы (например, в период получения независимости той или иной страной или в период перехода от авторитарного режима к демократии) недостаточны для обеспечения стабильного демократического развития государства.

В международных документах не установлены конкретные сроки периодического проведения выборов, но их периодичность нужно определять исходя из того, что власть правительства должна постоянно отражать волю народа, которая, как уже отмечалось, лежит в основе законности деятельности правительства. Кроме того, периодичность должна устанавливаться законом. Именно это требование зафиксировано в пункте 7.1 Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ. Следует также иметь в виду, что назначение выборов должно проводиться в сроки, позволяющие кандидатам, политическим партиям, другим участникам избирательного процесса развернуть полноценную предвыборную кампанию.

Таким образом, нарушение периодичности выборов, перенесение запланированных законом выборов представляет собой нарушение международных избирательных стандартов. Исключением может быть только введение чрезвычайного положения. При этом государство должно иметь законодательство, которое точно и четко определяет условия, порядок введения чрезвычайного положения, допустимые меры по ограничению прав и свобод. Чрезвычайное положение должно объявляться только в соответствии с законом и разрешаться в случае чрезвычайного обстоятельства общественного характера, угрожающего жизни нации, когда меры, принимаемые в соответствии с действующей конституцией и законами, явно являются неадекватными для урегулирования создавшегося положения. Меры, предусмотренные введением чрезвычайного положения, должны соответствовать положениям международного права.

Международное сообщество исходит из того, что ограничение прав и свобод с введением чрезвычайного положения должно рассматриваться в качестве не совместимого с проведением свободных и справедливых выборов1.

Во Всеобщей декларации прав человека, Международном пакте о гражданских и политических правах имеется термин "подлинные выборы". Анализируя международные документы, касающиеся прав человека, можно сделать вывод: фактически этот термин означает, что выборы обязательно должны быть периодическими равными и всеобщими и проводиться путем тайного голосования.

Подлинные выборы предоставляют избирателям право сделать реальный выбор. При них существует реальный политический плюрализм, который осуществляется прежде всего через функционирование партий. Политический плюрализм должен юридически защищаться государством через принятие соответствующих законов, должно также предусматриваться справедливое и гласное финансирование избирательных кампаний, которое может включать и государственное финансирование.

Предварительным условием свободного выбора является информированность населения. Для того чтобы выборы были подлинными, они должны отражать политическую волю народа. Совершенно ясно, что, не имея доступа к информации о кандидатах, партиях и процессе выборов, избиратели не могут ни сформулировать, ни выразить эту волю. Объективные информационные программы для избирателей и беспрепятственная политическая пропаганда являются важнейшими элементами подлинных выборов. Более того, часть 4 Декларации о критериях свободных и справедливых выборов предусматривает принятие государствами национальных программ гражданского образования, обучения населения избирательным правилам и процедурам.

Таким образом, подлинные выборы — это такие выборы, которые выявляют свободно выраженную волю народа и приводят к ее осуществлению.

В заключение исследования вышеназванных международных документов можно сделать следующий вывод. После второй мировой войны международное сообщество признало, что право на участие в управлении страной посредством свободных справедливых подлинных выборов, проводимых периодически на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании, является одним из основных прав человека, и выработало ряд стандартов в этой области. Эти стандарты развивались по мере сближения государственных воззрений относительно важности демократических прав. Наиболее активно это сближение происходит в рамках ОБСЕ.

С учетом коренных политических изменений, происшедших в Европе в конце 80-х — 90-е годы XX века, в настоящее время актуальной становится задача кодификации международно-правовых норм в области избирательного права. Причем кодификация видится не только в приведении в единую систему действующих стандартов, но и в более точной их формулировке, в отражении в договорной форме международных обычаев, выработке новых норм.

Задача кодификации международно-правовых 'норм в области избирательного права с учетом развития общеевропейского процесса может быть в первую очередь реализована в рамках Совета Европы путем принятия соответствующей конвенции. Это будет способствовать закреплению процессов демократического преобразования в странах СНГ, Балтии и Восточной Европы, недавно ставших членами этой международной организации.

Основой такой конвенции о международных избирательных стандартах вполне могут стать следующие положения, которые в том или ином виде уже зафиксированы в различных международно-правовых документах, решениях международных организаций.

В государстве должны быть созданы надлежащие условия для реализации права своих граждан на участие в управлении 'государственными делами своей страны как непосредственно, . так и через своих представителей, избираемых в результате свободных справедливых и подлинных выборов, организуемых периодически на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании.

Всеобщее избирательное право. Каждый взрослый гражданин имеет право избирать и быть избранным посредством голосования, а также имеет право голосовать на любых референдумах и плебисцитах, проводимых в его стране, и при любом опросе населения, проводимом в политическом или административном подразделении, в котором он проживает.

Право на участие в голосовании и быть избранным не зависит от пола, расы, цвета кожи, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, принадлежности к национальному меньшинству, имущественного положения, рождения или иного обстоятельства.

Равное избирательное право. Каждый взрослый гражданин имеет право осуществить на равной основе с другими гражданами свое право голосовать, причем его голос имеет такой же вес, как и голоса других граждан.

Каждый гражданин имеет право доступа к действенной беспристрастной и равной процедуре регистрации избирателей.

При проведении голосования на основе избирательных округов эти округа должны образовываться на справедливой основе, так чтобы результаты наиболее точно и полно выражали волю всех голосующих.

Каждый избиратель имеет право на равный и реальный доступ на избирательный участок, а также в помещение для голосования, с тем чтобы осуществить свое право на голосование.

Тайное голосование. Право граждан на тайну голосования является абсолютным и не может никоим образом и чем бы то ни было ограничено.

Ни один избиратель не может быть принужден ни судом, ни иначе объявить, как он голосовал или как он намерен голосовать.

Свободные выборы. При свободных выборах обеспечивается:

право на свободу собраний и ассоциаций;

право граждан и ассоциаций на свободу мнений;

право граждан и ассоциаций на свободу слова;

право граждан и ассоциаций на свободу информации;

право граждан на тайное голосование.

Каждый голосующий имеет право голосовать на любых выборах на любую государственную должность за того кандидата или за тот список кандидатов, который он предпочитает, и никто не может принудить его голосовать за какого-либо определенного кандидата или какой-либо определенный список кандидатов.

Кандидат, партия и другие субъекты избирательного процесса несут ответственность перед обществом в соответствии с законом. Ни один кандидат или политическая партия не должны использовать насилие.

Справедливые выборы. При справедливых выборах обеспечивается:

всеобщее и равное избирательное право;

равные возможности участия в предвыборной кампании, в том числе равный доступ к средствам массовой информации для каждого кандидата или каждой политической партии;

справедливое и гласное финансирование избирательного

процесса;

честность при голосовании и подсчете голосов, полное и оперативное информирование о результатах голосования с официальным опубликованием итогов;

организация избирательного процесса независимыми беспристрастными органами, работающими открыто и гласно под действенным общественным контролем;

быстрое и эффективное рассмотрение независимыми органами (избирательными комиссиями или судами) случаев нарушения прав человека и жалоб, относящихся к избирательному процессу, во временных рамках соответствующих этапов избирательного процесса.

Подлинные выборы. При подлинных выборах обеспечивается свободный доступ избирателей к информации о кандидатах, партиях и процессе выборов. Назначение выборов проводится в сроки, позволяющие кандидатам, политическим партиям и другим участникам избирательного процесса развернуть полноценную предвыборную кампанию.

Подлинные выборы, проводимые периодически на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании, выявляют свободно выраженную волю народа и приводят к ее осуществлению.

Каждый кандидат и политическая партия, участвующие в выборах, должны согласиться с результатами свободных спра-' ведливых и подлинных выборов.

Периодические выборы. Выборы должны проводиться с разумной периодичностью, устанавливаемой законом, так чтобы основой избираемых органов государственной власти и выборных должностных лиц всегда была воля народа.

Меры, которые не должны считаться дискриминационными. Вышеперечисленные права граждан могут быть ограничены законом и не считаться дискриминационными, если они предусматривают:

разумные требования для осуществления права участия в голосовании или права доступа к выборным должностям на государственную службу;

меры, устанавливающие разумный срок, который должен истечь прежде, чем натурализованные граждане смогут осуществить свои политические права, при условии одновременного проведения либеральной политики в отношении натурализации;

специальные меры, принимаемые для обеспечения адекватного представительства какой-либо составной части населения страны, которая в действительности из-за политических, экономических, религиозных, социальных, исторических и культурных условий лишена возможности пользоваться равным с остальным населением положением в отношении политических прав.

Ограничения могут устанавливаться только законом и обоснованно применяться в демократическом обществе в интересах национальной безопасности, поддержания общественного порядка, защиты общественного благосостояния и морали, а также защиты прав и свобод граждан и при этом должны соответствовать обязательствам государства перед международным правом.

Допустимые ограничения для выдвижения кандидатов, касающиеся создания и деятельности политических партий и избирательных прав, применяют в случаях, когда это не связано с дискриминацией на основе расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, принадлежности к национальному меньшинству, имущественного положения, рождения или иного обстоятельства.

Обязанности государств. Государства должны:

устанавливать действенную беспристрастную и недискриминационную процедуру регистрации избирателей с законодательным определением четких критериев, таких, как возраст, гражданство, место жительства;

способствовать становлению политических партий и их свободной деятельности, законодательно регулировать финансирование политических партий и избирательного процесса;

обеспечивать, чтобы закон и государственная политика осуществляли разделение партии и государства, допускали проведение политических кампаний в атмосфере свободы и честности, способствующей партиям и кандидатам осуществлять свободное изложение своих взглядов и оценок, а избирателям знакомиться с ними, обсуждать их и голосовать свободно, не опасаясь наказания;

признавать и защищать право кандидатов на безопасность их жизни и собственности;

обеспечивать принятие мер, гарантирующих беспристрастность в освещении избирательной кампании государственными и общественными средствами массовой информации, невозможность устанавливать какие-либо юридические или административные барьеры для беспрепятственного доступа к средствам массовой информации на недискриминационной основе для всех политических группировок и отдельных лиц, желающих принять участие в избирательном процессе;

принимать национальные программы гражданского образования, обеспечивать условия для ознакомления граждан с избирательными процедурами и правилами;

обеспечивать создание независимых беспристрастных административных структур, организующих проведение свободных справедливых подлинных и периодических выборов в соответствии с международными правовыми обязательствами и национальным законодательством страны;

обеспечивать кандидатам, получившим определенное законом необходимое число голосов, возможность надлежащим образом вступать в должность и оставаться в должности до истечения срока своих полномочий или до их прекращения иным образом, который регулируется законом в соответствии с демократическими парламентскими и конституционными процедурами.