Тема 19. избирательные споры

Тема 19. избирательные споры

1. Понятие, классификация и причины возникновения избирательных споров. По мере формирования в Российской Федерации демократических институтов представительной и исполнительной государственной власти избирательные комиссии и судебные органы страны накопили за последние годы уникальный опыт разрешения спорных, конфликтных ситуаций при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации двух созывов, Президента Российской Федерации, глав исполнительной власти и представительных органов субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления. Становление демократической избирательной системы в стране сопровождается последовательным совершенствованием избирательного законодательства, особенно в аспекте защиты избирательных прав граждан, и постоянным расширением практики разрешения избирательных споров.

Избирательные споры -— неизбежные, хотя и нежелательные спутники любой избирательной кампании, поскольку в ходе подготовки и проведения выборов не могут не сталкиваться интересы активных участников избирательного процесса — политических партий и общественных движений, граждан, представителей властных структур и тех, кто стремится прийти им на смену. Здесь без противоречий, зачастую весьма острых, естественно, не обходится. В то же время значительное число обращений избирателей и их объединений в связи с подготовкой и проведением выборов свидетельствует не только о недостатках в работе избирательных комиссий различного уровня, но и о росте .общественной, политической активности граждан России, повышении интереса к проводимым выборам и их результатам.

Фактически избирательные споры — это разногласия, возникающие в связи с нарушениями избирательных прав граждан при проведении избирательных кампаний по выборам органов государственной власти и местного самоуправления, а также при проведении референдумов, которые разрешаются в административном или судебном порядке. Под избирательными правами граждан следует понимать гарантированное статьей 32 Конституции Российской Федерации право граждан России участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Так, российские граждане имеют право участвовать в референдуме, избирать и быть избранными в исполнительные и законодательные органы государственной власти Российской Федерации (ее субъектов) и в органы местного самоуправления, а именно: участвовать в выдвижении кандидатов (их списков), наблюдении за проведением выборов и работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования, определение результатов выборов, а также в других избирательных действиях.

Под избирательной кампанией понимается период со дня официального опубликования решения уполномоченного на то должностного лица, органа государственной власти (местного самоуправления) о назначении выборов до дня официального обнародования их результатов. В этот период назначается дата проведения выборов, определяются границы избирательных округов и участков, которые доводятся до сведения избирателей путем опубликования, осуществляются подготовительные мероприятия: регистрация инициативных групп, выдвигающих кандидатов, и фактов самовыдвижения, сбор подписей, регистрация кандидатов, заручившихся необходимой поддержкой, составление и выверка списков избирателей, предвыборная агитация и так далее. Кроме того, проводится голосование, в том числе досрочное, подводятся и официально публикуются итоги прошедших выборов.

Анализ действующего законодательства и практики его применения позволяет заключить, что избирательные споры — это споры по поводу применения избирательного законодательства, возникающие в ходе референдума либо при назначении, подготовке, проведении и установлении результатов выборов в органы государственной власти и местного самоуправления, которые разрешаются избирательными комиссиями различных уровней либо в судебных инстанциях.

Избирательные споры можно классифицировать по нескольким основаниям. Главные из них — уровень проводимых выборов, предмет спора, оспаривающая сторона, порядок разрешения и причина возникновения спора. При классификации по первому из названных оснований можно выделить федеральный, региональный и муниципальный уровни проведения выборов, на каждом из которых избирательные споры имеют специфические особенности. Кроме того, следует отметить, что на каждом из названных уровней могут проводиться очередные (внеочередные), повторные и дополнительные выборы, придающие возникающим избирательным спорам особую специфику. Группировка избирательных споров в зависимости от уровня проводимых выборов представлена в таблице 1.

Таблица 1

Большое разнообразие возникающих во время выборов конфликтных ситуаций делает затруднительным перечисление всех их оснований. Если взять за основу наиболее характерные предметы возникавших избирательных споров, то результатом классификации явится таблица 2.

Таблица2

Оспаривающей стороной могут быть нормоучредительные участники избирательного процесса, его инициаторы или организаторы, избиратели, кандидаты на выборные должности, их представители, наблюдатели, в том числе международные, и так далее (см. таблицу 3).

Таблица 3

Чаще других стороной в избирательном споре становятся граждане, которые по той или иной причине не зарегистрированы в качестве кандидатов, а также кандидаты, проигравшие на выборах. В зависимости от уровня проводящихся выборов и предмета спора, заинтересованная сторона обычно сама выбирает порядок его разрешения (см. таблицу 4).

Причины возникновения избирательных споров весьма разнообразны, однако основная из них — нарушение избирательных прав граждан. В то же время ввиду отсутствия в Конституции Российской Федерации "избирательных" норм имеются пробелы в федеральных и региональных законах о выборах и референдумах. Неурегулированность в законодательстве отдельных избирательных действий зачастую заставляет

Таблица 4

избирательные комиссии принимать решения, нарушающие избирательные права граждан и обжалуемые в административном либо судебном порядке. К таким пробелам в действующем избирательном законодательстве относятся неурегулированность правового статуса сборщика подписей избирателей в поддержку кандидата, неопределенность института выборочной проверки подписных листов, неполный перечень полномочий члена избирательной комиссии с правом совещательного голоса и наблюдателя, недостаточно надежные рычаги для пресечения использования кандидатами служебного положения в целях избрания, нецелевого расходования средств из избирательных фондов и так далее.

Наиболее характерные, типичные причины возникновения избирательных споров представлены в таблице 5.

Таблица 5

Указанные причины избирательных споров проявляются на всех стадиях избирательного процесса с учетом особенностей правоотношений, складывающихся на каждой стадии.

Основной причиной возникновения избирательных споров является, с одной стороны, недостаточно высокий уровень правовой культуры избирателей — прямых участников избирательного процесса, отсутствие у них глубоких познаний и навыков применения современного избирательного законодательства, а с другой — несовершенство последнего как на федеральном, так и на региональном уровнях, наличие в нем пробелов, противоречий, коллизий.

Несовершенство избирательного законодательства до сих пор остается одной из главных причин возникновения конфликтных ситуаций, связанных с нарушением конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти или местного самоуправления. Именно такие споры были предметом рассмотрения в ходе наиболее громких и запомнившихся судебных процессов в Конституционном и Верховном судах Российской Федерации.

Немало избирательных споров порождает и недостаточный уровень правовой культуры избирателей и организаторов выборов. Многие споры просто не возникли бы, если бы некоторые кандидаты лучше разбирались в избирательном законодательстве. О слабом знании федерального законодательства свидетельствует хотя бы тот факт, что в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации обратились более 60 заявителей с требованием зарегистрировать их в порядке самовыдвижения кандидатами на должность Президента Российской Федерации. Получив обоснованный отказ, часть из них продолжала настаивать на своих притязаниях в Верховном Суде Российской Федерации, где им тоже было отказано.

Низкая правовая культура участников избирательного процесса в определенной степени обусловлена тем, что избирательные правоотношения в России находятся в стадии становления. Им пока недостает зрелости, они еще не успели сформироваться. Поэтому повышение правовой культуры участников избирательного процесса позволит гармонизировать избирательные правоотношения, что сократит количество спорных, конфликтных ситуаций.

Целый ряд избирательных споров возник вследствие неисполнения или ненадлежащего исполнения органами, организациями и должностными лицами своих обязанностей в рамках избирательных правоотношений, в частности, из-за ошибок в деятельности окружных, территориальных и участковых избирательных комиссий, вызванных как низким уровнем их юридической подготовки, так и отсутствием практических навыков оптимального разрешения конфликтных ситуаций. Однако нельзя не отметить, что отдельные кандидаты и их сторонники стремятся использовать любой повод для создания конфликтной ситуации, чтобы повысить к себе внимание рядовых избирателей, прямым или косвенным образом втянуть избирательные комиссии в споры, чтобы в случае неизбрания использовать этот "аргумент" для оспаривания результатов выборов.

Конечно, следует учитывать то, что указанные причины возникновения избирательных споров взаимообусловлены, переплетены, усугубляют и обостряют друг друга. В то же время в избирательном процессе осуществление прав и полномочий граждан и организаций неразрывно связано с конкретными обязанностями, недобросовестность при исполнении которых со стороны кого-либо из участников избирательных правоотношений неизбежно нарушает избирательные права других участников.

Обобщенный анализ избирательных споров, рассмотренных избирательными комиссиями в ходе подготовки и проведения всех прошедших выборов, свидетельствует, что количество конфликтных ситуаций меньше в тех регионах, в которых проводится целенаправленная профессиональная подготовка организаторов избирательного процесса, придается важное значение устранению нарушений избирательного законодательства, правовому просвещению избирателей, обеспечена гласность в работе избирательных комиссий по обеспечению избирательных прав граждан.

При проведении выборов депутатов Государственной Думы оспариваемой причиной отказа в регистрации была не только нехватка действительных подписей в поддержку кандидата, но и несоответствие формы подписных листов той, которая установлена законом, отсутствие данных о месте жительства уполномоченных представителей кандидата, сборщиков подписей, а также лиц, удостоверивших подписные листы. Оспаривались решения окружных избирательных комиссий об отказе в регистрации кандидата по причине отсутствия у претендента российского гражданства, указания в подписных листах литературного либо сценического псевдонима вместо истинных фамилии, имени и отчества. Заявители оспаривали процедурные вопросы голосования военнослужащих и членов их семей, результаты голосования российских граждан за рубежом, итоги досрочного голосования, в том числе проведенного в отдаленных и труднодоступных населенных пунктах, входящих в округ.

Наибольшее количество жалоб и заявлений в ходе проведения кампании по выборам Президента Российской Федерации поступило во время сбора подписей в поддержку кандидатов в трудовых коллективах предприятий и организаций Министерства путей сообщения, других министерств и ведомств Российской Федерации, где имели место случаи администрирования и психологического нажима на подписантов. Вызвало нарекания и проведение предвыборной агитации.

После издания Президентом Российской Федерации указов от 17 сентября 1995 года № 951 "О выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и в органы местного самоуправления" и от 2 марта 1996 года № 315 "О порядке переноса срока выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации" отдельные законодательные (представительные) органы российских регионов приняли решения о продлении своих полномочий и переносе, выборов на декабрь 1997 года. Вследствие этого причиной избирательных споров, связанных с назначением даты выборов, стало то. что их проведение явно затягивалось, и это воспринималось как посягательство на право граждан принимать участие в управлении делами государства. Решения о переносе выборов нередко принимались и тогда, когда в конкретных субъектах Российской Федерации уже имелась достаточная нормативная база для назначения и проведения выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти. В подобных ситуациях обжалуемые решения о переносе выборов на декабрь 1997 года обоснованно признавались незаконными.

Споры, связанные с отказом в регистрации кандидатами в депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти субъекта Российской Федерации, возникали главным образом вследствие выбраковки части подписных листов с подписями избирателей в поддержку того или иного кандидата. В результате число собранных подписей оказывалось меньшим, чем требуемое по закону для регистрации. Однако некоторые избирательные комиссии при принятии решений по спорным вопросам руководствовались только законами субъекта Российской Федерации и не учитывали, что если отдельные их нормы противоречат федеральному законодательству, то действует Федеральный закон. Например, Закон Саратовской области "О выборах в Саратовскую областную Думу" предусматривал такое основание для отказа в регистрации кандидатом в депутаты, как наличие трех процентов недоброкачественных подписей от числа представленных. Закон Республики Дагестан "О выборах депутатов Народного Собрания Республики Дагестан" устанавливал, что отдельные избирательные округа являются "женскими" или "национальными", вследствие чего в регистрации по ним лицам иного пола либо не той национальности отказывалось. Ограничивали избирательные права граждан и установленные в отдельных республиках в составе Российской Федерации требования к будущим кандидатам собрать не менее 5 процентов голосов избирателей в свою поддержку, представить заверенный список инициативной группы численностью не менее 100 человек, протокол общего собрания избирателей и так далее. В отдельных регионах допускались существенные — до 25 процентов — отклонения в численности избирателей при формировании избирательных округов.

При проведении выборов в органы государственной власти "сложных" субъектов Российской Федерации немало споров вызвал вопрос об участии в голосовании населения входящих в них автономных образований. Вхождение автономного образования в состав края, области означает, что его население признается составной частью населения края, области. Например, на территории Тюменской области расположены три субъекта Российской Федерации: названная область и входящие в нее Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа. Граждане, проживающие в них, имеют право участвовать в выборах в органы государственной власти Тюменской области. Поэтому органы государственной власти автономных округов обязаны принять все предусмотренные законом меры для реализации гражданами этого конституционного права.

При проведении выборов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации немало споров вызвал вопрос о возможности совмещения статуса выборного главы администрации местного самоуправления со статусом депутата законодательного органа. Разрешались эти споры с учетом того, что находиться на государственной или муниципальной службе и одновременно входить в состав законодательного (представительного) органа местного самоуправления недопустимо с учетом принципа разделения властей.

Много избирательных споров возникало на стадии выдвижения и регистрации кандидатов на выборные должности глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации и должностных лиц местного самоуправления. Реализация законодательства о реформе местного самоуправления вызвала ряд избирательных споров по вопросам назначения и проведения местных референдумов по определению статуса муниципальных образований, принятию их уставов. Здесь переплелись многие причины возникновения конфликтных ситуаций: и несовершенство законодательства в аспекте процедуры сбора подписей, и противоречия между федеральным и региональным законодательством, и неверное толкование норм избирательных законов, и острая конкуренция между кандидатами, а также теми, кто еще хотел бы зарегистрироваться.

Хотя в законодательстве отсутствуют специальные правовые нормы, регламентирующие процедурные правила рассмотрения избирательных споров избирательными комиссиями, последними уже найдены достаточно удачные формы разрешения конфликтных ситуаций: создание рабочих групп, рассмотрение жалобы в присутствии заявителя и других заинтересованных лиц, привлечение специалистов и экспертов, выезд в необходимых случаях на место возникновения конфликта, взаимодействие с правоохранительными органами и так далее. Следует подчеркнуть, что гласность и открытость стали характерной чертой рассмотрения избирательных споров. Это повышает ответственность избирательных комиссий, обязывает их принимать компетентные, основанные на законе решения.

2. Административный порядок рассмотрения избирательных споров. Своевременное разрешение избирательных споров в большой степени зависит от четкой организации этого процесса в избирательных комиссиях всех уровней.

Оправдала себя практика формирования рабочих групп из членов комиссии с правом решающего голоса, специалистов, экспертов, а нередко и представителей избирательных объединений, общественных движений для оперативного рассмотрения жалоб (заявлений), влекущих избирательные споры. На заседания рабочей группы приглашаются кандидаты, их представители, наблюдатели, работники прессы, другие заинтересованные лица. При необходимости группа выезжает на место возникновения избирательного спора (особенно актуально это в случаях, когда требуется повторный подсчет (пересчет) голосов, поданных за кандидатов, если разрыв между победившим и следующим за ним незначителен). Чаще всего таким местом бывает нижестоящая избирательная комиссия, иногда — орган исполнительной либо представительной власти соответствующего уровня. Там выясняются непосредственные причины нарушений избирательных прав граждан в ходе сбора подписей в поддержку кандидатов в депутаты, предвыборной агитации, голосования избирателей вне помещений участковых избирательных комиссий и так далее.

Своевременному рассмотрению избирательных споров весьма способствует и взаимодействие избирательных комиссий с правоохранительными структурами. В частности, немаловажное значение в практике рассмотрения таких споров имеет позиция прокуроров, поскольку они вправе вносить протесты и представления об устранении нарушений избирательных прав граждан. Вмешательство органов прокуратуры на местах наиболее уместно в тех случаях, когда речь идет об издании правовых актов, противоречащих действующему избирательному законодательству, и когда органы местной власти не принимают обязательные организационные решения, чем сдерживают процесс проведения выборов. Не должны оставаться без прокурорского реагирования и факты нарушений избирательных законов, содержащие признаки преступлений и иных правонарушений, когда встает вопрос об ответственности конкретных виновников.

Большую помощь при рассмотрении избирательных споров оказывают также органы Министерства внутренних дел Российской Федерации. Они, в частности, активно помогают в установлении достоверности данных паспортов или заменяющих их документов при проверке подписных листов, выверке списков избирателей, разрешении споров относительно постоянного или временного проживания граждан в различных регионах страны, наличия российского гражданства и так далее. Сотрудники местных органов прокуратуры, МВД, юстиции выступают на заседаниях избирательных комиссий, собраниях кандидатов в депутаты по актуальным вопросам избирательного законодательства, обеспечения избирательных прав граждан и их объединений.

В ходе работы по выявлению обстоятельств возникновения избирательных споров члены рабочих групп ЦИК России и избирательных комиссий субъектов Российской Федерации разъясняют на местах действующее федеральное и местное законодательство о выборах, проводят встречи с руководителями региональных партийных и общественных организаций, представителями исполнительной и законодательной ветвей власти, отвечают на вопросы представителей средств массовой информации.

Разобравшись в обстоятельствах возникновения конфликтной ситуации и дав им надлежащую правовую оценку, рабочая группа готовит материалы для рассмотрения на заседании соответствующей комиссии, где и принимается итоговое решение. Готовя материалы, рабочая группа в необходимых случаях запрашивает дополнительную информацию, касающуюся существа конфликта, выясняет привходящие моменты. В дальнейшем все материалы поступают для рассмотрения на ближайшем заседании избирательной комиссии. О дне и времени разрешения избирательного спора информируются заинтересованные стороны, которые приглашаются для участия в заседании. В заседании комиссии по рассмотрению избирательного спора вправе активно участвовать заявитель, его представители, сторона, допустившая нарушение избирательного законодательства, а также, в необходимых случаях, эксперты и специалисты, проверявшие, например, правильность выбраковки подписей избирателей в подписных листах.

Центральная избирательная комиссия Российской Федерации осуществляет контроль за соблюдением избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации. Выполняя требования федерального законодательства о выборах и референдуме, ЦИК России рассматривает жалобы на решения и действия (бездействие) нижестоящих избирательных комиссий по выборам Президента Российской Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания, а также комиссий по проведению общероссийского референдума. Кроме того, ЦИК России рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) избирательных комиссий субъектов Российской Федерации либо их должностных лиц, нарушающие избирательные права граждан и их право на участие в референдуме. При этом она вправе принять решение по существу возникшего избирательного спора безотносительно к уровню выборов. Однако до этого спорная ситуация должна быть рассмотрена избирательными комиссиями нижестоящего уровня. Поэтому ЦИК России может вынести решение по существу жалобы на нарушения избирательного законодательства даже в ходе муниципальных или локальных выборов, но лишь после того, как свое решение по данному вопросу вынесет избирательная комиссия соответствующего субъекта Российской Федерации.

Возникшие в ходе выборов или референдума избирательные споры рассматриваются членами ЦИК России с правом решающего голоса или ее рабочей группой. В случае необходимости вопрос выносится на рассмотрение на заседании ЦИК России.

Решения по заявлениям, поступившим в ходе избирательной кампании или подготовки референдума, принимаются в пятидневный срок, но не позднее дня, предшествующего дню голосования, а в день голосования или в день, следующий за ним, — немедленно. В случае если оспариваемые факты требуют дополнительной проверки, решение должно быть принято не позднее чем в десятидневный срок.

Решение по существу спора принимается большинством голосов от числа присутствующих членов ЦИК России. Решения о регистрации (об отмене регистрации) кандидатов (списков кандидатов), об отмене решений избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, других нижестоящих избирательных комиссий (комиссий референдума), а также решения по вопросам финансового обеспечения выборов и референдума Российской Федерации, о их результатах, о признании выборов несостоявшимися или недействительными и о проведении повторного голосования (повторных выборов) считаются принятыми, если за них проголосовало более половины от установленного числа членов ЦИК России.

В аналогичном порядке разрешают избирательные споры избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, а также территориальные и окружные комиссии, естественно, по спорам их уровня.

Обобщающим итогом их деятельности может стать рассмотрение Центральной избирательной комиссией Российской Федерации вопроса о практике обеспечения избирательных прав при проведении выборов в том или ином субъекте Российской Федерации. При этом дается комплексная оценка правильности разрешения жалоб и заявлений, поступивших в период избирательной кампании, и другой деятельности региональной избирательной комиссии, а также деятельности органов исполнительной и законодательной власти по взаимодействию с избирательными комиссиями в деле обеспечения участия граждан в выборах и в решении других актуальных вопросов.

Участковые избирательные комиссии коллегиально и безотлагательно разрешают избирательные споры, возникшие в день голосования. Сигналы о нарушениях избирательных прав граждан могут поступить от кандидатов, наблюдателей, членов комиссии с правом совещательного голоса, работников СМИ и других заинтересованных граждан. Наиболее распространены такие нарушения, как голосование по нескольким документам за отсутствующих, больных, престарелых родственников и знакомых; голосование по ненадлежащему документу (пенсионное удостоверение, водительские права, удостоверение работника милиции и т. п.); отказ наблюдателю в праве сопровождать переносной ящик при выездах по заявлениям о голосовании на дому по уважительным причинам; наличие в кабинах для тайного голосования "образцов" избирательного бюллетеня со значком, проставленным против фамилии одного из кандидатов; размещение наблюдателей в таком месте избирательного участка, с которого невозможно контролировать действия членов избирательной комиссии, в частности при подсчете голосов в бюллетенях, и так далее.

Выявив при рассмотрении избирательного спора нарушения избирательных прав граждан, избирательная комиссия должна принять меры к их устранению. Меры эти достаточно разнообразны и зависят от уровня комиссии. Так, установив, что принятое решение противоречит действующему избирательному законодательству и ущемляет активное или пассивное избирательное право граждан, комиссия должна отменить его.

Прежде всего речь идет об отмене решения о регистрации кандидата, допустившего злоупотребление правом на проведение агитации или использовавшего для участия в выборной кампании денежные средства помимо избирательного фонда. Избирательная комиссия вправе отменить свое решение и по другим вопросам, например, об итогах голосования, о результатах выборов, референдума. Комиссия вправе также обратиться в суд с представлением о признании избрания кандидата (списка кандидатов) недействительным, даже если финансовые нарушения были выявлены после опубликования результатов выборов.

Комиссии соответствующего уровня (ЦИК России, комиссии субъектов Российской Федерации), принимая постановления, по разрешенным избирательным спорам, обязательно должны включать в эти документы пункты, направленные на устранение выявленных нарушений избирательного законодательства. Практикуется и внесение изменений в ранее принятые итоговые документы. Так, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации была вынуждена неоднократно уточнять количество голосов, поданных за каждого из двух кандидатов на должность Президента Российской Федерации, когда выяснялось, что отдельные участковые избирательные комиссии допустили ошибки в подсчете, которые отразились на итоговом соотношении голосов.

Вышестоящая избирательная комиссия полномочна отменить решение нижестоящей и принять по спорному вопросу самостоятельное решение. Так, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации неоднократно принимала решения о регистрации кандидатами в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации граждан, которым окружными избирательными комиссиями было необоснованно отказано в этом, и даже выдавала регистрационные удостоверения. Такие решения, в частности, принимались по Калмыцкому и Биробиджанскому одномандатным избирательным округам. Окружными и региональными избирательными комиссиями, а также Центральной избирательной комиссией Российской Федерации практиковалась и такая мера, как направление в правоохранительные органы подписных листов и иных документов, представленных для регистрации кандидата. Делалось это ввиду необходимости производства дополнительной проверки и наказания виновных лиц, если возникали обоснованные подозрения в том, что эти документы недостоверны или сфальсифицированы.

Достаточно эффективна и такая мера, как коллективное обсуждение на заседании избирательной комиссии мер, направленных на устранение причин, порождающих нарушения избирательных прав граждан и, как следствие, избирательные споры. О принятых в данном направлении практических шагах должна быть обязательно проинформирована общественность и заинтересованные стороны. Итогом таких обсуждений становится выявление и обобщение окружной, территориальной, региональной избирательной комиссией, Центральной избирательной комиссией Российской Федерации наиболее "узких" мест, в действующем избирательном законодательстве, вызывающих основную массу споров.

Совершенствованию избирательного законодательства и устранению его нарушений, становящихся предметом избирательных споров, способствует право законодательной инициативы региональных избирательных комиссий, предоставленное им органами государственной власти республик, краев, областей, автономных округов Российской Федерации. Центральной избирательной комиссии Российской Федерации такого права, к сожалению, не предоставлено.

Может быть принято решение о необходимости изменений в избирательной документации, например, предприняты меры защиты избирательных бюллетеней от противоправного тиражирования, итоговых протоколов — от внесений в них искаженных данных посредством подчистки, травления, смывания первоначальных данных. Подлежат корректировке и наиболее спорные избирательные процедуры, в частности, методика подсчета голосов при обработке избирательных бюллетеней участковыми избирательными комиссиями, обеспечение обязательного присутствия наблюдателей при голосовании на дому и досрочном -голосовании незадолго до дня выборов и так далее.

Участковая избирательная комиссия, установив по жалобе заинтересованной стороны грубое нарушение избирательного законодательства одним из ее членов с правом решающего голоса (например, выдавшим несколько бюллетеней для голосования одному избирателю) либо членом комиссии с правом совещательного голоса, наблюдателем (например, агитирующим на участке за конкретного или иного кандидата), может принять решение об их отстранении от дальнейшей работы. Самой участковой либо вышестоящей избирательной комиссией могут быть аннулированы результаты досрочного голосования или голосования вне помещения избирательного участка, либо итоговые результаты на участке в целом, если вскроются грубые нарушения избирательных прав граждан, не позволяющие с достоверностью установить волеизъявление избирателей.

Своевременное и внимательное рассмотрение избирательных споров всеми избирательными комиссиями в строгом соответствии с действующим законодательством, разъяснение принимаемых решений как непосредственно заявителю, так и 'через средства массовой информации позволяет избежать судебного разрешения споров и дальнейшего усугубления конфликтных ситуаций.

Отсутствие в действующем законодательстве четкого разграничения между судами и избирательными комиссиями полномочий по рассмотрению избирательных споров ведет к тому, что часто в судах разбираются споры, вполне разрешимые в административном порядке. Нередко эти споры рассматриваются в административном и судебном порядке одновременно и параллельно, хотя у судов юридический статус гораздо выше, чем у комиссий. Так, в случае принятия спора к рассмотрению судом и обращения заявителя с аналогичным заявлением в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации, последняя приостанавливает рассмотрение жалобы до вступления решения суда в законную силу.

Внесудебный порядок рассмотрения избирательных споров совершенно необходим. Только в случае несогласия гражданина с решением, принятым по его заявлению, должно реализовываться его право обращения в суд за защитой нарушенного или утраченного избирательного права. Это исключит ненужное дублирование, более четко разграничит компетенцию избирательных комиссий и судов при рассмотрении избирательных споров, повысит их ответственность за принимаемые решения.

3. Судебная защита избирательных прав граждан. Статья 46 Конституции Российской Федерации гарантирует судебную защиту прав и свобод человека и гражданина. Поэтому решения и действия (бездействие) органов государственной власти или местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

Каждый гражданин вправе обратиться в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, учреждений, предприятий и их объединений, органов местного самоуправления, общественных организаций, должностных лиц или государственных служащих нарушены его права и свободы либо созданы препятствия их осуществлению, или на него незаконно была возложена какая-либо обязанность, либо он незаконно был привлечен к ответственности.

Заявление может быть подано гражданином, права которого нарушены, а также его представителем. Пределы и механизм судебного рассмотрения избирательных споров регулируются избирательными законами и нормами гражданского процессуального права. Дело рассматривается судом по правилам гражданского судопроизводства. Сторона, действия (решения) которой обжалуются, несет процессуальную обязанность документально доказать законность оспариваемых действий (решений). Гражданин освобождается от обязанности доказывать незаконность оспариваемого, но обязан доказать факт нарушения своих прав и свобод.

Развивая эти нормы, законодатель в статье 63 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" закрепил положения о том, что решения и действия (бездействие) органов государственной власти, должностных лиц и общественных объединений, органов местного самоуправления, а также решения и действия (бездействие) избирательных комиссий, комиссий референдума и их должностных лиц, нарушающие избирательные права граждан и их право на участие в референдуме, могут быть обжалованы в суд.

Практика судебной, равно как и административной, защиты избирательных прав граждан получила распространение с 1994 года, когда российское избирательное законодательство лишь начало формироваться в его современном демократическом виде. Поэтому до сих пор не только рядовые участники избирательного процесса, но и судьи еще не вполне овладели всем его содержанием, хотя за период с 1995 по 1997 год судебными инстанциями Российской Федерации рассмотрено более 500 дел по избирательным спорам. И тем не менее пока не сложилась основательная и непротиворечивая судебная практика, ибо какой-либо опыт судебного рассмотрения таких споров в России практически отсутствовал. Сами суды оказались не вполне готовыми правильно применять новое избирательное законодательство, а избирательные комиссии — профессионально готовить и защищать в судебных инстанциях свои решения и действия с учетом изменившихся принципов судопроизводства.

Судебное рассмотрение избирательных споров регулируется гражданским процессуальным правом, однако действующий порядок не обеспечивает учета специфики избирательных правоотношений. Из-за отсутствия урегулированной законом процедуры и неединообразного толкования норм закона судебными органами допускаются ошибки: по аналогичным спорам принимаются прямо противоположные решения.

Противоречивые решения судов по однотипным делам указывают еще и на необходимость специализации судей при рассмотрении дел, связанных с защитой избирательных прав граждан. Поэтому практика рассмотрения Верховным Судом Российской Федерации избирательных споров должна учитываться нижестоящими судами при разрешении ими споров по аналогичным вопросам, а накопленный ими опыт должен активно использоваться для совершенствования федерального и регионального избирательного законодательства.

Решения и действия (бездействие) Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и ее должностных лиц обжалуются в Верховный Суд Российской Федерации. Решения и действия (бездействие) избирательных комиссий субъектов, окружных избирательных комиссий по выборам в федеральные органы государственной власти и должностных лиц этих избирательных комиссий обжалуются в суд субъекта Российской Федерации. Решения и действия (бездействие) иных избирательных комиссий, а также комиссий референдума обжалуются в районные суды. С жалобами на решения и действия (бездействие), нарушающие избирательные права граждан и право на участие в референдуме, могут обращаться избиратели, кандидаты на выборные должности, их доверенные лица, избирательные объединения, избирательные блоки и их доверенные лица, иные общественные объединения, инициативные группы по проведению референдума, наблюдатели, а также избирательные комиссии, комиссии референдума (см. таблицу 3).

В предусмотренных законодательством случаях суд вправе отменить решение соответствующей избирательной комиссии, комиссии референдума об итогах голосования или о результатах выборов (референдума), а также иное решение. Решения суда обязательны для исполнения соответствующими комиссиями.

Дела, рассмотренные Верховным Судом Российской Федерации по первой инстанции, в основном касались случаев, когда Центральная избирательная комиссия Российской Федерации отказывала инициативным группам избирателей и избирательным блокам в регистрации, в заверении копий федеральных списков кандидатов, в принятии подписных листов и других документов, необходимых для регистрации федерального списка кандидатов в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, в регистрации федеральных списков, а также ошибок в списках, признания неправильным исключения из федеральных списков и так далее.

Обжаловались и отдельные постановления ЦИК России об утверждении разъяснений и инструкций о применении федерального законодательства по вопросам организации и проведения выборов.

Практика рассмотрения избирательных споров Верховным Судом Российской Федерации показала, что действующее гражданско-процессуальное законодательство существенно ограничивает возможности ЦИК России по обжалованию решений Верховного Суда. Любое решение по гражданскому делу, рассмотренному Верховным Судом по первой инстанции, не подлежит обжалованию в кассационном порядке. В то же время процедура обжалования в надзорном порядке очень громоздка, длительна и не обеспечивает своевременной защиты законных прав и интересов всех участников избирательного процесса в Российской Федерации.

Основную массу дел в нижестоящих судах составляли дела по жалобам на отказ окружных избирательных комиссий принять подписные листы и зарегистрировать кандидатом в депутаты или на выборную должность. Последнее решение комиссии нередко мотивировали невозможностью засчитать подписи избирателей в подписных листах, не заверенных подписями сборщиков.

Нижестоящими судами рассматривались также избирательные споры, касающиеся следующих вопросов:

отказ в регистрации инициативных групп;

о необоснованной регистрации кандидатом в депутаты или на выборную должность;

о признании состоявшихся выборов недействительными;

о неправомерных ограничениях региональными законами условий приобретения гражданами активного и пассивного избирательного права посредством введения цензов оседлости, знания национального языка, наличия гражданства соответствующей республики в составе Российской Федерации и так далее.

В случае если после подведения соответствующей избирательной комиссией итогов голосования либо определения результатов выборов суд установит, что допущенные нарушения не позволяют с достоверностью определить истинное волеизъявление избирателей, он может отменить решение соответствующей комиссии об итогах голосования или результатах выборов. Суд надлежащего уровня вправе отменить решение избирательной комиссии об итогах голосования, о результатах выборов на избирательном участке, ряде участков, территории, в избирательном округе, субъекте Российской Федерации или Российской Федерации в целом. Основанием для этого могут быть нарушения правил составления списков избирателей, формирования избирательных комиссий, порядка голосования и подсчета голосов (включая воспрепятствование наблюдению за их проведением), определения результатов выборов, других нарушений выборного законодательства, если они препятствуют достоверному определению результатов волеизъявления избирателей.

Суд соответствующего уровня может отменить решение комиссии референдума субъекта Российской Федерации, местного референдума о его результатах в случае нарушения правил составления списков участников референдума, порядка формирования комиссий последнего, правил ведения агитации и финансирования подготовки и проведения референдума, использования членами инициативных групп, их доверенными лицами, руководителями общественных объединений должностного положения в интересах получения желаемого ответа на вопрос референдума. Решение подлежит отмене и при установлении фактов подкупа участников референдума названными лицами и организациями в тех же целях, при нарушениях порядка голосования и подсчета голосов (включая воспрепятствование наблюдению за их проведением), выявлении других нарушений законодательства о референдуме, если они не позволяют определить истинное волеизъявление его участников.

Суд может отменить решение любой избирательной комиссии (комиссии референдума) об итогах голосования, о результатах выборов, референдума, а также другие решения этих комиссий, противоречащие федеральным конституционным законам, федеральным законам или законам субъектов Российской Федерации, либо принятые с превышением установленных полномочий. После отмены решения комиссии судом последняя принимает новое решение по существу вопроса. Если решения участковых избирательных комиссий, комиссий референдума об итогах голосования отменены более чем на одной четверти избирательных участков, это влечет за собой признание выборов, референдума на соответствующей территории недействительными.

Суд должен рассмотреть избирательный спор и принять решение не позднее чем в двухмесячный срок со дня подачи заявления. Однако решения по жалобам, поступившим в ходе избирательной кампании (подготовки референдума), принимаются в пятидневный срок, но не позднее дня, предшествующего дню голосования, а в этот день или в день, следующий за ним, — немедленно. Однако суд может, например, отменить решение комиссии о регистрации кандидата и обратить свое решение к немедленному исполнению. Если обжалуемые факты, требуют дополнительной проверки, решение должно быть принято не позднее чем в 10-дневный срок. По жалобе на решение комиссии, об итогах голосования или о результатах выборов (референдума) суд обязан огласить свое решение не позднее чем в двухмесячный срок со дня получения заявления. В судебных инстанциях был рассмотрен ряд дел о признании выборов недействительными. Положительное решение принималось лишь тогда, когда допущенные нарушения избирательных прав граждан не позволяли с достоверностью установить результаты волеизъявления избирателей. Суды выясняли, например, соответствуют ли данные в копиях протоколов, полученных наблюдателями, данным в оригиналах итоговых протоколов, сданных в территориальную избирательную комиссию. Если факты несоответствия копий оригиналу устанавливались неоднократно, суд делал вывод о наличии прямой причинной связи между допущенными нарушениями избирательного законодательства и невозможностью установить истинное волеизъявление избирателей.

При рассмотрении дел данной категории суды проверяют все доводы заявителей и дают им правовую оценку. В то же время суд может разрешить вопрос о назначении даты выборов и не правомочен определять, например, структуру органов местного самоуправления, их вид и состав. Некоторые суды выносили решения о несоответствии региональных избирательных законов Конституции Российской Федерации, превышая тем самым свои полномочия и не учитывая, что проверка конституционности законов относится к исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации.

Конечно, разрешение жалоб граждан на действия (решения) органов, применяющих избирательное законодательство, и выявление между федеральными и региональными законами несоответствий, которые привели к нарушениям избирательных прав граждан, возложено на суды общей юрисдикции. Однако, устраняя выявленные нарушения в каждом конкретном случае, суд общей юрисдикции не вправе признавать не соответствующими Конституции Российской Федерации и в силу этого более не действующими нормы уставов и избирательных законов, принятые на ее основе. Проверка их конституционности — прерогатива Конституционного Суда Российской Федерации. Последний же не вдается в проверку соблюдения гарантий избирательных прав граждан, поскольку она отнесена к компетенции судов общей юрисдикции.

В 1995—1997 годах Конституционный Суд Российской Федерации рассмотрел и разрешил ряд дел по запросам, касавшимся различных проблем российского избирательного законодательства. Конечно, он не разрешает избирательные споры в прямом смысле этого слова. Его задача гораздо более валена, ибо конституционное правосудие представляет собой образец отношения к праву и законодательной технике. Конституционный Суд Российской Федерации принимает свои постановления, определения и заключения по инициативе уполномоченных на то органов государственной власти, а также по жалобам граждан и их объединений на нарушение их конституционных прав и свобод законом, примененным или подлежащим применению в конкретном случае, другими словами, исключает из действующего избирательного законодательства нормы, способствующие возникновению избирательных споров.

Среди вопросов избирательного законодательства, дела о которых были разрешены Конституционным Судом Российской Федерации, — соблюдение принципов демократического правового государства в этом законодательстве и практике проведения выборов, включая равноправие граждан при участии в выборах и референдумах. Прежде всего, решались правовые вопросы назначения и периодичности выборов, их сроков и переноса последних (т. е. продления или сокращения легислатуры), установления дня голосования. Конкретизация этих сроков и дат — важное средство обеспечения или, напротив, ограничения избирательных прав граждан. Разрешались также дела о досрочном прекращении полномочий выборных органов власти, их отдельных депутатов и должностных лиц (по воле избирателей или по решению компетентных инстанций).

Все выявленные Конституционным Судом Российской Федерации прямые или косвенные нарушения конституционных принципов избирательного права приводили или могли привести к искажению волеизъявления избирателей при определении результатов выборов и подведении итогов голосования. Нарушения на любом этапе избирательного процесса конституционного права граждан избирать и быть избранными, а также нарушения, связанные со статусом и полномочиями выборных органов или должностных лиц, безусловно влияют на степень участия граждан в выборах, на итоги их голосования, а значит, и на конечные результаты. Поэтому Конституционный Суд Российской Федерации, рассматривая и разрешая дела, связанные с избирательной системой страны, не ограничивался признанием тех или иных законов и иных нормативных актов не соответствующими федеральной Конституции. Если эти законы и нормативные акты применялись на практике и обусловили недостоверность результатов выборов, Конституционный Суд обращал внимание на необходимость исправления создавшегося положения:

Непосредственно затрагивая основы избирательного законодательства, решения Конституционного Суда Российской Федерации составляют его органическую часть. Постановления и определения Конституционного Суда, касающиеся конституционно-правовых основ организации и проведения выборов и референдумов, ориентируют государственные органы и избирательные комиссии всех уровней на единообразное применение норм избирательного законодательства.

Решения Конституционного Суда Российской Федерации не только развивают правовое содержание конкретного конституционного принципа, но и конкретизируют то конституционно-правовое пространство, в котором должны действовать избирательные комиссии. Правоприменительную практику последних обогащают и определения понятий, которые дает Конституционный Суд, например, понятия альтернативности, обеспечивающей избирателю реальную возможность выбора одного из нескольких кандидатов. При отсутствии альтернативности граждане лишаются свободы волеизъявления, а выборы превращаются в формальное голосование. Конституционный Суд определил, что внесение изменений в возникшие и развивающиеся избирательные правоотношения может повлечь ограничения в конституционных правах и, в конечном счете, разрушить основополагающие принципы избирательного процесса. Так был сформулирован важнейший принцип — неизменность законодательства в ходе избирательной кампании.

Можно говорить и о формировании избирательного законодательства субъектов Российской Федерации через механизм конституционного правосудия. В одном из своих постановлений Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что на региональном законодателе лежит конституционная обязанность своевременно осуществлять собственное правовое регулирование порядка формирования органов законодательной власти, приводить избирательные нормативные акты в соответствие с федеральными законами, обеспечивая защиту конституционных избирательных прав граждан. Поэтому решение Конституционного Суда Российской Федерации по конкретному делу влияет на законодательство субъектов Федерации, которые обязаны устранить пробелы либо изменить неконституционные нормы. Это способствует не только унификации избирательного законодательства, но и выработке общефедерального стандарта гарантий избирательных прав граждан применительно к выборам всех уровней, сокращает число избирательных споров.

Среди проблемных вопросов избирательного законодательства, рассмотренных Конституционным Судом Российской Федерации, необходимо отметить следующее:

сбалансированность полномочий органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере избирательных правоотношений;

соотношение полномочий органов государственной власти и местного самоуправления;

соблюдение установленных законом процедур при назначении выборов;

обеспечение периодичности и альтернативности проведения выборов;

соблюдение принципа равенства избирательных прав при формировании законодательных (представительных) органов государственной власти.

Ряд решений Конституционного Суда Российской Федерации регулирует проблемные вопросы организации и проведения выборов в федеральные органы государственной власти, властные структуры субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления. Рассмотренные Конституционным Судом дела о нарушениях избирательных прав граждан внесли значительный вклад в решение проблемы приведения регионального законодательства о выборах и референдумах в соответствие с федеральным законодательством, общепризнанными нормами международного права.

Деятельность Конституционного Суда Российской Федерации стала одним из основных факторов развития регионального избирательного законодательства. Только этот суд наделен исключительной компетенцией признавать законы субъектов Российской Федерации не соответствующими ее Конституции. Нередко в основе противоречий в избирательном законодательстве лежит искаженное представление о суверенитете субъекта Российской Федерации, в результате чего принимаются нормы, идущие вразрез с правами граждан России. А ведь нарушение избирательных прав граждан самим законодателем вызывает особую обеспокоенность. Оно говорит об отношении к провозглашению Конституцией Российской Федерации высшими ценностями самого человека и его прав и свобод как к декларации.

Судебная практика показывает, что избирательные споры по своей природе требуют особого процессуального регулирования, не совпадающего ни с исковым производством, ни с производством по делам, возникающим из административных правоотношений. В ходе рассмотрения спора должно быть восстановлено нарушенное избирательное право. В этой связи очень важна процедура рассмотрения возникшего спора. От организации процесса его рассмотрения во многом зависит степень гарантированности избирательных прав граждан. Существенное значение имеют сроки рассмотрения избирательных споров, система уполномоченных на то органов, порядок обжалования принятых ими решений.

Исключительно важна детализация процессуальных сроков. Недостаточно установить только сроки рассмотрения дел, вытекающих -из избирательных правоотношений, необходимо предусмотреть и сроки для обращения в суд, причем конкретно — по отдельным разновидностям споров. Пока же для обращения в суд с заявлением установлены следующие основные сроки: три месяца со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его права; один месяц со дня получения гражданином письменного уведомления об отказе вышестоящей избирательной комиссии или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен на нее письменный ответ.