3.6. государственное регулирование

3.6. государственное регулирование

Как и всегда, когда мы констатируем случай «рыночных провалов», встает вопрос о том, должно ли государство применять мероприятия для исправления рыночной аллокации. Из п. 3.5 нам известно, что проблема ресурсов свободного доступа проявляется в отсутствии ин-териализации альтернативных издержек, а именно в игнорировании эффекта предельного запаса. Поэтому многообещающей стратегией государственного регулирования представляется корректировка (более или менее непосредственная) этих искажений издержек в равновесной ситуации «свободного доступа». В связи с этим мы прежде всего вкратце рассмотрим налог на объема добычи. Затем мы обратимся к анализу часто встречающихся в сфере возобновимых ресурсов разнообразных государственных «ухищрений» («придирок»). В завершение настоящего пункта вкратце будут изучены различные стратегии приватизации.3

3.6.1. Налоговая политика

1 Это обстоятельство (здесь не рассматриваемое) учитывает в своей работе С. W. Clark (1990).

2 Рассмотрение проблемы технического прогресса, представляющего опасность для воспроизводства видов, см. п. 3.6.2.

3 Наше рассмотрение ограничится лишь принципиальными моментами. Экономический анализ ряда практических примеров приводит J. М. Hartwick и N. D. Olewiler, 1998, р. 152 и далее.

Как и для невозобновимых ресурсов, государство может предпринять попытку «заменить» неинтернализованные альтернативные издержки

налогом на объем добычи. При ставке налога, равной предельным издержкам использования в состоянии оптимального биоэкономического равновесия, добыча единицы ресурса вновь будет учитываться субъектом по полным социальным издержкам. Тогда равновесная цена (предельная брутто-полезность) вновь будет соответствовать сумме предельных издержек добычи и предельных издержек использования. Таким образом достижение биоэкономического оптимума станет возможно, даже если доступ к ресурсам будет свободным. Эта взаимосвязь показана на рис. 3.10 (при социальной ставке дисконтирования, равной нулю) (см. также: Hartwick J. М, Olewiler N. D., 1998, p. 141).

Линия MSC здесь обозначает предельные общие издержки, включая социально оптимальные роялти.

Если ставка налога равна предельным издержкам использования в биоэкономическом оптимуме, то в ситуации режима «свободного доступа» кривая предельных издержек, на которую ориентируются субъекты, принимающие решения, перемещается на позицию МЕС. Тем самым даже в условиях ресурса «свободном доступе» достигается биоэкономический оптимум. Идея превосходна и еще со времен Л. Лигу. Однако ее трудно претворить в жизнь из-за того, что государству обычно не хватает информации для определения готовности платить, издержек использования и добычи ресурса.1

Ситуацию осложняет и тот факт, что налог необходимо все время корректировать в связи с изменениями этих показателей в целях сохранения оптимальности налога на длительное время.2 Это вызывает издержки адаптации, а также политические противостояния. Налоговое решение и без того встречает немного симпатий в рыбном хозяйстве (и потому в тех странах, в которых рыбная отрасль имеет существенное общественное значение, подобную политику вряд ли можно провести). Причина этого понятна. Налог, безусловно, вносит значительный вклад в решение проблемы «перелова», которая обременяет и само рыбное хозяйство. Однако достигнутое благодаря налогу увеличение благосостояния записывается не на счет рыбной отрасли, а идет в государственную «копилку».

3.6.2. «Ухищрения»

1 В исследовании, проведенном Т. Tietenberg (1998, р. 216) относительно вылова канадских омаров, рассчитанная процентная ставка составила 56\% от действительной на тот момент цены на омаров.

2 Проблемы измерения и оценки и связанные с этим трудности по корректировке налога решаются несколько проще, если налог преследует не притязательную экономическую цель интернализации издержек, а лишь только некую определенную извне цель. Здесь речь может идти об известном в экономике охраны среды методе стандартных цен (Preis-Standard-Ansatz) (см.: EndresA., 2000).

3 Так, например, число киловатт-часов, вырабатываемых на «допотопных» электростанциях, можно сократить, запретив использование особенно эффективных методов сжигания топлива и трансформации энергии, чтобы тем самым поднять цену на электричество!

Политика «ухищрений» также пытается победить данную проблему посредством «рычага издержек» (в сочетании с классической политикой нормирования и установления лимитов на вредные выбросы, выпуск продукции и т. д.). Действие этого инструмента заключается в том, чтобы сделать улов/добычу ресурса неэффективной, дорогой и тем самым как можно менее выгодной путем введения запрета на применение некоторых современных эффективных методов ловли.3 Если такой метод регулирования предугадывается носителями решений, то это также оказывает сдерживающее влияние на прогресс в способах ло'вли/добычи ресурса. Эта «своевольная» практика действительно стояла в начале государственных попыток регулирования {см.: Tietenberg Т., 1998, р. 212 и далее).

Вне зависимости от присущего государству дефициту информации при составлении «оптимального» каталога подобных техник ловли/ добычи, этот инструмент регулирования скрывает и другую проблему, которая возникает даже в том случае, если (не принимая во внимании информационные проблемы) достигается оптимальный уровень добычи у* при применении эффективной техники и интернализации эффекта предельного запаса. А именно — политика таких «ухищрений» систематически субоптимальна, так как она неэффективна. В самом деле, объем у* будет добыт при слишком высоких издержках добычи, ибо как раз эффективные методы ловли были запрещены. В отличие от налогового решения издержки, «навязанные» здесь пользователям ресурса, отражают действительное потребление ресурса. Налоги же представляют собой всего лишь трансфертный платеж (см.: Tietenberg Т., 1998, р. 214 и далее). Соответственно эффект предельного запаса по-прежнему не интернализируется. Искусственно поднятые в калькуляции предприятия добывающей отрасли издержки добычи играют (хорошо или плохо) лишь роль «держателя места» инструмента интернализации.

Аргумент в пользу этой неэффективной политики (который здесь, конечно, представлен с тяжелым сердцем) можно получить, если в рассмотрение будут приниматься информационные издержки. Для налогового решения помимо приведенных выше экономических величин, необходимо также постоянно знать объемы добычи ресурса. (Это верно даже для прагматического налогообложения по аналогии с методом стандартных цен Preis-Standard-Ansatz). Постоянное же наблюдение за объемами ресурса возможно далеко не всегда (см. также:/. М. Hartwick, N. D.Olewiler. 1998. С. 143). Именно при мировых проблемах «перелова», для решения которых необходимо вести отслеживание ситуации на международном уровне, по всему мировому океану, могут возникнуть существенные трудности. Контроль же за применяемой техникой проводить гораздо легче (и дешевле по затратам). И потому нельзя исключить, что более или менее функционирующая система таких «ухищрений» приведет в итоге к лучшим результатам, чем налоговая система, обнаруживающая множество проблем мониторинга и контроля за объектом налогообложения.

Используя данный аргумент (который приводится здесь для того, чтобы наглядно показать пример сложностей непосредственного пе6-457

реноса книжных истин на практику) мы (снова) должны быть осторожны. Масштаб проблемы мониторинга и контроля заранее трудно предугадать. Он зависит помимо всего прочего и от организации (международных) институтов, от инвестиций в технику отслеживания и в ее улучшение. Если сравнивать различные стратегии регулирования (налоги и «ухищрения»), принимая в расчет издержки на осуществление контроля, то необходимо также учитывать и возможности минимизации этих издержек.

3.6.3. Политика имущественных прав

По аналогии с поговоркой «нет плохой погоды, есть плохая одежда» здесь, как и в случае с невозобновимыми ресурсами, необходимо подчеркнуть, что неудачи в достижении социально оптимальной аллокации можно лишь условно списывать на «рынок». Гораздо в большей степени — если уж искать «виноватых» — вину можно «свалить» на государство, потому что оно ответственно за существование таких неподходящих рамочных условий. Так, например, проблема ресурсов свободного доступа коренится в отсутствии или недостаточном регулировании отношений собственности. Ниже мы рассмотрим различные возможности приватизации.1

3.6.3.1. «Деление» ресурса открытого доступа

1 Аналогично невозобновимым ресурсам в случае возобновимых ресурсов эволюция отношений собственности на ресурсы свободного доступа является стандартным ответом общества на обострение проблемы их истощения (см. также: Hannensson R., 1991, р. 398). Альтернативой этому может служить установление правил общественного использования ресурса, как это происходило с альмендами (см.: Ostrom Е. & others, 1994).

Альменда (от нем. Allmende) — у германских народов в раннее Средневековье, а позднее и в других странах Западной Европы — земельные угодья, находившиеся в общем пользовании членов общины (Словарь иностранных слов. — М., 1990, с. 30). Прим. науч. ред.

2 Если бы он не был дальновидным, то он, возможно, оставил бы ресурс частично неиспользованным, чтобы потребить его позднее. Но в ситуации с ресурсами свободного доступа подобный образ мыслей является наивнейшим рассуждением, негативные последствия которого для себя поймет как умный мужчина, так и умная женщина и избежит их через немедленную добычу ресурса.

Если свободный доступ к ограниченному возобновимому ресурсу не стимулирует бережного отношения к этому ресурсу дальновидного,2 но эгоистического пользователя, то помочь в этой ситуации может «деление» этого ресурса (например деление территории обитания некоторого биологического вида). Собственность на конкретный участок дает ее владельцу единоличное право потребления ресурса на этой территории. А «собственность обязывает»1... к учету альтернативных издержек.

Однако этот расчет оказывается неверным, если сам ресурс может неконтролируемо «путешествовать» между отдельными (частными) участками территории. В этом случае право потребления ресурса на участке (например, право отлова рыбы или отстрела дичи) еще не дает права на определенные единицы ресурса, а лишь предоставляет концессию доступа к нему внутри определенных пространственных границ. Собственность на сам ресурс может быть приобретена только через «поимку» единиц этого ресурса. Поэтому различные (ограниченные рамками своих территорий) участники в конце концов также будут стремиться добыть «ничейный» ресурс.

Эти рассуждения заставляют сомневаться в том, можно ли истощение морских биоресурсов предотвратить только лишь расширением границ исключительных экономических зон прибрежных государств, даже если в пределах всех экономических зон добывается до 90\% мирового улова.2 С постоянно перемещающимися косяками рыбы даже при совершенном разделении океана на зоны будет существовать при известных обстоятельствах стимул к перелову рыбы в пределах собственной территории, чтобы избежать и предвосхитить передвижение рыбы в чужие воды.3

1 Автор имеет в виду известную статью Конституции ФРГ, где подчеркивается обязанность собственника перед обществом. — Прим. науч. ред.

2 В настоящее время доля территориальных/охранных вод значительно ниже. Прибрежные государства распространяют границы своих территориальных вод на 200 миль в океан, и в этих пределах они могут устанавливать правила использования морских биоресурсов.

3 Кроме того, разделение вод Мирового океана между различными государствами на зоны исключительного использования не решает проблемы аль-менды в рамках отдельного государства. При этом верно и следующее утверждение: чем меньше территория, приходящаяся на долю одного участника, тем острее проблема передвижения ресурса.

С другой стороны, нельзя не заметить, что в отношении ресурсов Мирового океана деление «территории» хотя бы отчасти может быть успешным. Так называемые аквакультуры (рыбные фермы) доказали свою успешность с рыбохозяйственной позиции не только в пресных водах, но и на море (устрицы и ракушки в Испании и США, а также некоторые виды рыб в Японии) (подробнее см.: Tietenberg Т., 1998, р. 210-212). Но условием успеха, конечно же, является то, что морские биоресурсы либо сами относительно привязаны к одному месту, либо их перемещение за пределы данной территории затрудняется введением искусственных ограждений.1

3.6.3.2. Квоты на вылов

В качестве варианта приватизации вместо разграничения территории (или поверхности дна Мирового океана) можно также рассматривать установление определенных квот на вылов, которые служат потреблению ресурса свободного доступа на эффективном уровне. Система данных квот должна удовлетворять следующим требованиям (см. также: Tietenberg Т., 1998, р. 215; HartwickJ. М., OlewilerN. D., 1998, p. 145):

Квоты устанавливаются в весовых единицах и по каждому виду животных отдельно.

Возможна свободная купля-продажа квот (которые можно также «делить»).

Сумма всех квот на улов соответствует объему улова, который должен быть достигнут.

1 Достигаемые таким образом охрана животного мира океана и предотвращение перелова связаны и с определенными недостатками, например со снижением качества воды.

2 Если же квота установлена на всю флотилию и при этом для отдельных рыболовных судов не определены квоты на объем улова, то складывается ситуация, в которой каждый рыбак стремится поймать как можно больше и как можно быстрее, пока не достигнут общий объем квоты. Это приводит к нецелесообразным перегрузкам в начале (сокращающегося) периода ловли (см. также: Strdbele W., 1987. S. 168). Сравните также упоминавшуюся ситуацию на американском рынке устриц при различных условиях отношений собственности.

В качестве альтернативы первого требования часто приводят индивидуальные квоты,2 установленные на базе некоторых единиц, например количества судов в рыболовной флотилии. Подобная «квота» в действительности является по своей сути все той же концессией на доступ к ресурсу. Аналогично тому, как лицензия на деятельность таксиста не устанавливает его долю в годовом обороте отрасли, а только лишь дает право на участие в этой деятельности, квота, выдаваемая отдельным рыболовным судам, дает лишь право на участие в вылове рыбы, но не определяет его интенсивность. Пока предельные издержки добычи меньше цены, владелец рыболовного судна будет наращивать интенсивность своего промысла.1 При этом существует также стимул поднять объемы добычи ресурса за счет улучшения технического оснащения или же замены старого корабля новым, современным судном.2

Второе из приведенных выше требований — о допустимости купли-продажи квот — обеспечивает возможность добычи ресурса с минимальными издержками. Если при равенстве цен мы имеем двух «рыбаков» с различными предельными издержками добычи, а значит, с различными предельными прибылями, то для обоих будет выгодно продать или соответственно купить квоты, если цена на квоту находится между уровнями предельных прибылей каждого. При этом «рыбак» с более высокими предельными издержками добычи (и соответственно меньшими предельными прибылями) продаст часть своей квоты рыбаку с меньшими предельными издержками добычи (и более высокими предельными прибылями). Равновесие на рынке квот устанавливается только при равенстве предельных издержек добычи. С точки зрения экономической теории это желательно, так как здесь отсутствует другая возможность «ловить» рыбу с меньшими суммарными затратами.3

И наконец, третье требование обеспечивает достижение в итоге общественно-эффективного объема улова.

1 Следует отметить, что подобная «приватизация» может также на длительный срок «заморозить» обычные ренты производителя только лишь из-за ограничения доступа на рынок. Более мягкую оценку практика подобных квот нашла в работе R. Hannesson, S. I. Steinshamn (1991) для случая определенных, зависящих от запаса ресурса, издержек добычи.

2 Относительно дискуссии о «соревновании» между государственными структурами и «рыбаками» по вопросам регулирования см. также:у. М. Hartwick, N.D. Olewiler (1986).

3 Очевидно «родство» данной идеи с концепцией торговли правами на выбросы вредных веществ в природную среду (см. также: EndresA., 2000). И здесь достижение итогового эффективного улова не зависит от того, были ли первоначально квоты проданы или же они были предоставлены участникам каким-либо другим образом (см. также: Hartwick J. М., OlewilerN. D., 1998, p. 150). Правда, воздействие различных систем предоставления квот на итоговый результат будет различным.

Из русскоязычных изданий, в которых анализируются аналогичные вопросы, касающиеся торговли правами на загрязнение природной среды, можем посоветовать кн.: Пахомова Н., Эндрес А., Рихтер К. Экологический менеджмент. СПб., 2003. С. 236-240. Прим. науч. ред.

Необходимо отметить, что обозначенная система квот решает проблему ресурсов свободного доступа только в том случае, если заданная обществом цель по объему лова как раз соответствует оптимальной величине добычи ресурса у*. Выяснение этой величины (по резонным основаниям) предоставляется не «невидимой руке» рынка, а осуществляется государством. Государство же, пытаясь корректно определить уровень z/*, испытывает известный дефицит информации.1 И заданная государством цель ys по обеспечению объема лова может существенно отличаться от социального оптимума у'.

При описанной системе квотирования с выдачей соответствующих лицензий на вылов рыбы общий объем добычи ресурса может быть адаптирован к новому пониманию критерия оптимальности. Здесь также возможна такая практика, как обратный выкуп лицензий государством или их девальвация. Или же сами лицензии могут выдаваться не в абсолютных объемах улова, а в долях от общего разрешенного к добыче объема ресурса.2 При квотировании долей в общем объеме лова (вместо абсолютных объемов лова) непосредственный риск изменения запаса ресурса (или знаний об этом запасе) перекладывается с «рыбы» на «рыбака». (Разумеется, достигаемая при этом охрана ресурса соответствует и долгосрочным интересам «рыбаков»).

Если рассмотренная выше система позволяет достичь существенных успехов на пути решения проблемы «перепотребления» ресурса, то при этом нельзя забывать о проблемах самой этой системы.

1 Наличие подобных усложняющих обстоятельств позволяет провести параллель между данной ситуацией и проблемами, возникающими при определении оптимального качества окружающей среды (см. также: EndresA., Holm-MullerK., 1998).

2 Т. Tietenberg( 1998, p. 219) приводит в качестве примера соответствующую практику в Новой Зеландии. Также и при рассмотрении возможностей государственного «глобального управления» объемами добычи ресурса напрашивается аналогия с сертификатами на выброс вредных веществ.

Эти проблемы, в частности, состоят в том, что системы рыночных стимулов, в соответствии с которыми действуют участники рынка — «рыбаки», сложнее государственного регулирования. Можно привести следующий пример (подробнее см.: Tietenberg Т., 1998, р. 219). Рыночная цена улова часто зависит не только от его объема (определенного государственными мерами регулирования), но и от величины самих пойманных экземпляров рыбы. Это приводит к тому, что рыбаки стараются реализовать свою квоту путем улова по возможности более крупной рыбы. Они выбрасывают мелкую рыбу за борт после поимки. Подобная практика (даже если рассматривать ее с узко экономической позиции) нежелательна, так как при этом растрачиваются ценные ресурсы.