7.5. пенсионная система

7.5. пенсионная система

Пенсия — это гарантированная законом денежная выплата для обеспечения граждан в старости, в случае полной или частичной нетрудоспособности, потери кормильца, а также в связи с достижением установленного стажа работы в определенных сферах трудовой деятельности. Пенсии как элемент системы социального страхования призваны решать задачу замещения потери (полной или частичной) заработка или семейного дохода в связи с названными страховыми случаями.

По своей экономической природе пенсия имеет двойственный характер. С одной стороны, это форма содержания обществом лиц, утративших трудоспособность, с другой особая форма вознаграждения, отражающая трудовой вклад индивида в период его активной трудовой деятельности в развитие общественного производства, в том числе и степень его участия в пенсионном обеспечении предыдущих поколений пенсионеров. Таким образом, размер пенсии должен отражать величину заработка и продолжительность стажа работы человека, получившего право на пенсию по достижении определенного возраста (в Российской Федерации для мужчин 60 лет, для женщин 55 лет). При тяжелых и вредных производственных условиях и суровых природно-климатических условиях труда и проживания возраст, дающий право на получение пенсии по старости, снижается на 5-10 лет. В этих случаях пенсии принято называть льготными или профессиональными. Государство обязано сделать все возможное для обеспечения достойной жизни пенсионеров.

Понимание двойственной природы пенсии имеет важное значение для обеспечения социальной справедливости. Поэтому сама задача реформирования пенсионной системы по своей сути двойственна. С одной стороны, она призвана обеспечивать достойную жизнь людей в старости, с другой заинтересовывать работника в трудоспособном возрасте в более производительном труде и более продолжительном периоде активной трудовой деятельности.

Действовавший до 1997 г. порядок определения размера пенсии по старости состоял в следующем. Она рассчитывалась путем умножения среднемесячного заработка пенсионера за установленный период на размер пенсии в процентах, начисляемых в зависимости от продолжительности стажа (от 55 до 75\%). Нижняя граница (55\% заработка) принималась за основу определения пенсии при достижении минимально необходимого стажа, а за каждый год его превышения исчисленная пенсия увеличилась на 1\%. Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 113-ФЗ «О порядке исчисления государственных пенсий» закрепил, по существу, два самостоятельных порядка определения размера трудовой пенсии: ранее действовавший и новый, с применением индивидуального коэффициента пенсионера (ИКП). Этот коэффициент отражает трудовой вклад конкретного пенсионера, поскольку рассчитывается исходя из продолжительности трудового стажа и величины заработной платы.

Расчет ИКП производится в следующем порядке.

Вначале определяется размер пенсии в процентах, полагающийся в зависимости от продолжительности трудового стажа. При наличии у мужчины 25 лет, а у женщины 20 лет общего трудового стажа размер пенсии устанавливается в размере 55\% от исчисленного заработка. Для тех, кому пенсия по старости устанавливается на льготных основаниях при пониженном общем трудовом стаже, 55\% полагаются при наличии требуемого им для назначения полной пенсии общего трудового стажа.

Затем определяется отношение среднемесячного заработка пенсионера к среднемесячной заработной плате в стране. Для расчета среднемесячного заработка работника, выходящего на пенсию, по его желанию может быть взят заработок за 24 последних месяца работы перед обращением за пенсией либо за любые 60 месяцев работы подряд в течение всей трудовой деятельности.

Среднемесячная заработная плата в Российской Федерации устанавливается за тот же период, за который был исчислен среднемесячный заработок пенсионера.

Для определения ИКП размер пенсии в процентах, полагающийся в зависимости от продолжительности трудового стажа, умножают на исчисленное отношение среднемесячного заработка вышедшего на пенсию к среднемесячной заработной плате в стране. Среднемесячная заработная плата в стране утверждается четыре раза в год (не позднее 15 января, 15 апреля, 15 июля и 15 октября) Правительством Российской Федерации по представлению Госкомстата России.

Размер пенсии в рублях рассчитывается умножением среднемесячной заработной платы, сложившейся в стране за квартал, предшествующий назначению пенсии, на ИКП пенсионера.

В соответствии с данным законом размер начисленной пенсии, с применением ИКП, подлежит увеличению в связи с ростом заработной платы в Российской Федерации четыре раза в год: с 1 февраля, 1 мая, 1 августа и 1 ноября.

С 1 января 2002 г. в Российской Федерации началась реализация пенсионной реформы. Она предполагает формирование институтов базовой, страховой и накопительной пенсий. Каждый из них призван обеспечивать реализацию определенной функции: 1) блокирование бедности (эту функцию должна выполнять базовая часть пенсии); 2) соединение личных и коллективных усилий по зарабатыванию прав на замещение заработков (страховая часть); 3) повышение личной ответственности за материальное обеспечение в старости (накопительная часть пенсии).

Финансирование базовой части осуществляется за счет сумм единого социального налога, зачисляемых в федеральный бюджет, а страховая и накопительная части пополняются за счет средств бюджета Пенсионного фонда РФ.

Базовая пенсия это фиксированная величина, одинаковая для всех пенсионеров. Размер же страховой и накопительной пенсий зависит от стажа и размера заработной платы.

В табл. 48 указаны тарифы страховых взносов на финансирование страховой и накопительной частей трудовой пенсии для выступающих в качестве работодателей страхователей, за исключением организаций, занятых в производстве сельскохозяйственной продукции, родовых, семейных общин коренных малочисленных народов Севера, занимающихся традиционными отраслями хозяйствования, и крестьянских (фермерских) хозяйств.

Тарифы для выступающих в качестве работодателей организаций, занятых в производстве сельскохозяйственной продукции, родовых, семейных общин коренных малочисленных народов Севера, занимающихся традиционными отраслями хозяйствования, и крестьянских (фермерских) хозяйств приведены в табл. 49.

Тарифы страховых взносов на финансирование страховой и накопительной частей трудовой пенсии

Тарифы страховых взносов на финансирование страховой и накопительной частей трудовой пенсии

При этом в течение 2005-2007 гг. для лиц 1967 г. рождения и моложе применялись два вида ставок страховых взносов (табл. 50 и 51):

Ставки страховых взносов

для выступающих в качестве работодателей страхователей, за исключением выступающих в качестве работодателей организаций, занятых в производстве сельскохозяйственной продукции, родовых, семейных общин коренных малочисленных народов Севера, занимающихся традиционными отраслями хозяйствования, и крестьянских (фермерских) хозяйств (табл. 50).

для выступающих в качестве работодателей организаций, занятых в производстве сельскохозяйственной продукции, родовых, семейных общин коренных малочисленных народов Севера, занимающихся традиционными отраслями хозяйствования, и крестьянских (фермерских) хозяйств (табл. 51).

При этом законодательством установлен дополнительный тариф страховых взносов в ПФР для работодателей, использующих труд членов летних экипажей воздушных судов гражданской авиации, сверх ставки единого социального налога (взноса), зачисляемого в Пенсионный фонд РФ.

Сторонники пенсионной реформы отмечают следующие недостатки существовавшей до 2002 г. пенсионной системы.

Во-первых, в ее рамках практически ни один работник не мог самостоятельно определить величину своей будущей пенсии. Обязательства государства перед работниками четко не были определены.

Во-вторых, система не создавала стимулов для вывода заработной платы из тени, т.е. для того, чтобы наемные работники и предприниматели в полной мере показывали реальный размер заработной платы. В результате налоги и страховые взносы выплачивались лишь с легальной части зарплаты, составляющей, по имеющимся оценкам, немногим более трети от доходов населения.

В-третьих, в связи с тем, что на финансирование пенсии реально шла незначительная часть доходов, а динамика потребительских цен определяется общим объемом всех легальных и нелегальных доходов населения, размер пенсии постоянно отставал от стоимости жизни и прожиточного минимума пенсионера.

В-четвертых, существовавшая пенсионная система фактически являлась системой социального вспомоществования, не связанной с политикой доходов населения. В результате примерно в 40 регионах России средняя пенсия приближается к размеру средней зарплаты.

В-пятых, создавался конфликт поколений, а также конфликт работников и работодателей.

В-шестых, расходы на выплату пенсии стали тяжким бременем для экономики.

Пенсионная реформа, по мнению ее разработчиков, позволит преодолеть все эти недостатки.

Во-первых, в условиях новой пенсионной системы каждый работник сможет достаточно легко рассчитать размер своей будущей пенсии, поскольку сведения о накоплении пенсионных средств будут поступать к работнику регулярно.

Во-вторых, заработная плата учитывается в полном объеме и на протяжении всей трудовой деятельности. Такой подход стимулирует вывод заработной платы из тени. Возникает возможность повышения минимального размера оплаты труда до уровня прожиточного минимума.

В-третьих, создаются условия для солидарности поколений и социального партнерства.

В-четвертых, за счет накопительной части пенсионных взносов создается инвестиционный ресурс «длинных денег» (со сроком востребования 25-30 лет). Речь идет об очень крупных и постоянно растущих объемах потенциальных инвестиций. Так, на 1 января 2004 г. средства пенсионных накоплений составляли 95,6 млрд р. К началу же выплат накопительной части трудовой пенсии в 2012 г. соответствующие средства достигнут 12-14\% ВВП и превзойдут по величине все иные инвестиционные ресурсы страны.

Одним из направлений реформирования пенсионной системы является отказ от монополии государства в этой сфере и создание наряду с государственными частных пенсионных фондов. Однако пока по такому пути пошли немногие страны. Среди них можно отметить страны с небольшой долей частного пенсионного страхования (Венгрия и Польша), стран с равными долями государственного и частного пенсионных фондов (Швейцария) и страны с преимущественно частным пенсионным страхованием (Австрия и Чили).

7.6. Особенности и проблемы социальной

политики в условиях современной России

С началом радикальных рыночных реформ в Российской Федерации в начале 1990-х гг. встал вопрос о разработке соответствующей социальной политики, которая обеспечила бы смягчение негативных последствий радикальных рыночных реформ.

Но реализовать в полной мере эти замыслы не удалось. Рыночные реформы привели к существенному падению реальных доходов населения, усилению дифференциации доходов, что объясняется рядом причин.

Первая причина осуществленная в нашей стране в 1990-е гг. политика приватизации государственной собственности, предложенная группой экономистов во главе с А. Б. Чубайсом. Она предполагала использование в данном процессе приватизационных чеков (ваучеров), удостоверяющих право каждого россиянина (включая грудных детей) на получение определенной доли общенародной собственности.

Выбор такой модели приватизации был обусловлен необходимостью ее быстрого проведения, расширения социальной базы сторонников приватизации для обеспечения ее необратимости. Однако использованный механизм приватизации государственной собственности в 1990-х гг. не только не обеспечил социальной справедливости, но и способствовал глубокому расколу общества на богатых и бедных. Дело в том, что общая номинальная величина ваучерного фонда (около 1,5 трлн р.) примерно соответствовала балансовой стоимости основных фондов России на конец 1991 г. (без жилых зданий 1650 млрд р. по ценам того времени). Но к октябрю 1992 г., когда началась выдача ваучеров населению, цены в ходе их либерализации повысились в 20 раз. Соответствующая 20-кратная переоценка основных фондов была осуществлена лишь год спустя в середине 1993 г. Таким образом, общая номинальная величина ваучерного фонда изначально была в 20 раз меньше стоимости основных фондов. Скупая и перепродавая крупные партии обесценившихся ваучеров, чековые инвестиционные фонды фактически обеспечили передачу государственной собственности новым реальным владельцам за бесценок. Основная же масса населения России оказалась обманутой и обделенной при дележе общенародной собственности.

Вторая причина глубокий спад производства, который продолжался все 1990-е гг. Экономический рост в России начался только во второй половине 1999 г. Очевидно, что такая продолжительность и глубина спада привели к резкому падению реальных доходов населения нашей страны.

Третьей причиной является возникновение дефляционного разрыва, т.е. ситуации недостаточного внутреннего совокупного спроса. Она была обусловлена жесткой монетаристской политикой, которая предполагала ограничение денежной массы в обращении. В российской экономике удельный вес денежного агрегата М2 в ВВП в 1990-е гг. не превышал 15\%, в 2005 г. он составил 28\%, а в 2009 г., по прогнозам специалистов, достигнет 34-39\%. Между тем в странах Западной Европы он находится в пределах 60-80\%, в США более 100\% ВВП. Такая ситуация привела к резкому падению совокупного спроса.

Четвертая причина сохраняющиеся высокие темпы роста потребительских цен. Российская инфляция имеет свою специфику: это не инфляция спроса, а инфляция издержек, т.е. она не связана с избыточным совокупным спросом и излишней денежной массой в обращении. Можно назвать ряд факторов, обусловливающих ее развитие.

Во-первых, высокий уровень монополизма в российской экономике. Предприятия-монополисты, занимающие доминирующее положение на рынке, стараются решать все проблемы за счет повышения цен на свою продукцию. Фактор монополизации особенно сильно сказывается в отечественной экономике еще и в силу природно-климатических условий России, которые предопределяют более высокую роль в жизни общества так называемых естественных монополий (энергетическая система, система нефтеи газопроводов, железнодорожный транспорт).

Во-вторых, немаловажное значение в раскручивании спирали инфляции издержек имело введение в 1992 г. налога на добавленную стоимость (НДС).

В-третьих, глубокий спад производства способствовал усилению инфляции. В условиях резкого уменьшения объемов производства, хронической недогрузки производственных мощностей крупное производство не может продемонстрировать свои преимущества. В такой ситуации становится неизбежным рост удельных издержек (т.е. затрат на единицу продукции), а следовательно, и повышение цен.

Таким образом, в российской экономике одновременно проявляются как дефляционный, так и инфляционные процессы, при этом сама нехватка денежной массы в обращении провоцирует рост цен. Дело в том, что в условиях нехватки денежных средств предприятия активно используют бартерные сделки, взаимозачеты, различного рода векселя. Это приводит к искусственному раздуванию издержек, что, в свою очередь, обусловливает повышение розничных цен, по которым население приобретает потребительские товары и услуги.

Пятая причина нерешенность многих проблем развития бюджетного федерализма в России, т.е. до сих пор не найдены оптимальные пропорции распределения доходов и расходов по трем уровням бюджетной системы:

федеральный бюджет;

бюджеты субъектов Федерации;

бюджеты муниципальных образований (местные бюджеты).

Современный этап развития бюджетного федерализма в России характеризуется стремлением федерального центра переложить все большую долю социальных обязательств на бюджеты территорий. Например, бюджет 2006 г. предусматривал, что на регионы придется более двух третей социальных расходов консолидированного бюджета, в том числе: на финансирование жилищно-коммунального хозяйства почти 94\%, здравоохранения более 76, социальной политики 65\%. При этом в федеральном бюджете 2006 г. не полагалось выделение дополнительных средств на обеспечение дополнительно передаваемых регионам полномочий. Однако бюджеты около 40 субъектов Федерации дефицитны, поэтому многие регионы не способны в полной мере выполнять свои социальные обязательства.

Шестой причиной являются серьезные недостатки в методологии и практике социального планирования. В Российской Федерации слабо используются широко применяемые в западных странах передовые подходы к планированию социальных мероприятий, которые предполагают отказ от остаточного принципа финансирования социальной сферы, ориентации на достигнутый уровень социальных расходов («планирование от достигнутого») и переход к их целевому планированию и финансированию. При таком подходе на первое место выдвигаются те цели, которые должны быть достигнуты в социальной политике. Они находят свое отражение в системе социальных стандартов, выражающихся через социальные нормативы и нормы. Между тем сложившаяся в настоящее время в нашей стране система социальных норм и нормативов слабо структурирована: в ней не выделяются приоритетные показатели уровня жизни, связанные с решением наиболее неотложных и жизненно важных проблем. Большинство устанавливаемых социальных норм и нормативов не содержат качественных характеристик, а их количественная величина, как правило, недостаточно обоснована, поскольку в основу норм и нормативов не заложены объективные требования поддержания определенного стандарта потребления материальных благ и услуг. Такие нормативы существенно занижены, поскольку планируются исходя из уже сложившегося, явно недостаточного уровня финансового обеспечения социальных расходов. При этом сам набор социальных норм и нормативов крайне ограничен.

Следует отметить, что в Бюджетном кодексе Российской Федерации нет ни одной статьи о социальных стандартах. Имеется лишь указание на то, что государство не и состоянии обеспечить их финансирование.

Все эти причины обусловили низкую эффективность социальной политики в Российской Федерации на этапе рыночных преобразований. Основные социально-экономические индикаторы уровня жизни населения России представлені,! в табл. 52.

Самая острая социальная проблема современной России -бедность, принявшая огромные масштабы. В 2004 г. 25,5 млн чел. (17,8\% от общей численности населения) имели доходы ниже величины прожиточного минимума. Следует отметить, что эти цифры в полной мере не характеризуют истинных масштабов бедности в нашей стране, поскольку, по мнению экспертов, величина прожиточного минимума занижена в 1,5-2 раза.

О неудовлетворительном состоянии социальной политики в современной России свидетельствует крайне низкий удельный вес заработной платы и социальных выплат в ВВП. Если в развитых странах доля заработной платы и доля социального страхования (т.е. заработной платы, отложенной или зарезервированной на случаи реализации социальных рисков) в ВВП составляют соответственно 45-60 и 12-25\%, что в совокупности дает 57-65\%, то в России все эти пропорции неоправданно занижены. Удельный вес заработной платы в ВВП 26\%, а взносов на социальное страхование разных видов 7,5\%. Совокупные расходы на эти два базовых института чуть больше 33\% ВВП, т.е. вдвое меньше, нежели в странах с современной рыночной экономикой.

Одним из индикаторов крайне низкой эффективности социальной политики в Российской Федерации служит высокая дифференциация доходов населения. Разрыв в уровне доходов в нашей стране приобретает опасный с точки зрения социальной стабильности характер. Критическим в этом плане считается семи-восьмикратный разрыв в уровне доходов крайних децильных групп населения. В России же он достиг в 2004 г. 14,8 раза. Коэффициент Джини в 2005 г. составил 0,404 (тогда как в 1992 г. он был равен 0,289), что свидетельствует о резком углублении дифференциации доходов в период рыночных преобразований. Следует отметить, что, по данным американского журнала «Форбс», в марте 2007 г. в Российской Федерации насчитывалось 60 долларовых миллиардеров.

Данные табл. 53 характеризуют достаточно высокий уровень неравенства в распределении доходов населения России.

Для современной России характерны и глубокие различия в условиях жизни населения в субъектах Федерации. По данным Всероссийского центра уровня жизни, коэффициент дифференциации валового регионального продукта на душу населения по субъектам Федерации превысил 5 000\%; коэффициент дифференциации покупательной способности среднедушевых денежных доходов составил 1 000\%, а коэффициент дифференциации уровня благосостояния превысил 3 800\%.

Только в 20 из 89 регионов начавшийся после дефолта 1998 г. экономический рост способствовал снижению неравенства в доходах, тогда как в 69 регионах он сопровождался усилением неравенства. В 40 субъектах Российской Федерации наблюдается более высокий уровень бедности, а в 18 субъектах снизилась доля среднеи высокодоходных слоев населения по сравнению с 1998 г.

Институт социально-экономических проблем народонаселения Российской академии наук (ИСЭПН РАН), проведя глубокий анализ социально-экономической ситуации в нашей стране, сделал следующий вывод. Наиболее значимый социально-экономический результат реформы поляризация доходов населения и социальный разлом общества, который фактически привел к возникновению не «новой России»... «а «двух России», противостоящих и все более расходящихся по своим поведению, предпочтениям, * ориентациям. Образовались два уровня жизни со своими доходами и денежными единицами, два потребительских рынка, различающихся ценами и наборами потребительских благ. Представители «двух России» плохо понимают друг друга. И это тем опаснее, что в «страну богатых и очень богатых (включая «олигархов»), а также «высокообеспеченных» входит политическая элита. На противоположном полюсе «страна бедняков» (включая «маргиналов»), доходы которых не достигают прожиточного минимума... Пропасть между богатыми и бедными озлобляет людей, возбуждает агрессивные настроения и в семьях, и в обществе»6.

Российский экономический журнал. 2004. № 9-10. С. 35.

Основные социально-экономические индикаторы уровня жизни населения Российской Федерации

Особую тревогу вызывают проблемы подрастающего поколения. Наиболее серьезная из них с точки зрения социальных последствий проблема здоровья. По данным Минздрава России, здоровыми в нашей стране можно считать лишь 9,6 млн, или 32\%, детей (первая группа здоровья), 15,6 млн, или 52\%, -имеют функциональные отклонения (вторая группа здоровья), а 4,8 млн, или 16\%, страдают хроническими заболеваниями (третья, четвертая и пятая группы здоровья). Известно, что 40\% детей рождаются уже больными. Кроме того, следует учесть очень значительный в 4,5 раза за последние 10 лет -рост количества детей-инвалидов (в 2002 г. их общее число достигало 620 тыс.).

Однако проблема здоровья детей в современной Российской Федерации далеко не единственная. В настоящее время около 9 млн детей проживают в семьях с доходом ниже прожиточного минимума. Около 5 млн детей воспитываются в неполных семьях. Такая ситуация обостряет проблему маргинализации детей, приводит к образованию детского «социального дна». Очевидно, что данная ситуация серьезная угроза не только социального, но и политического характера. Основная часть данного слоя агрессивно настроена и содержит высокий протестный потенциал. Официальная статистика не способна выявить масштабы этого явления. Согласно оценке ИСЭПН РАН, основанной на итогах специальных наблюдений, беспризорных и безнадзорных детей в России около 2,8 млн чел. Примерно 1 млн детей характеризуются асоциальным поведением, связанным с алкоголизмом, наркоманией и криминалом.

Сложившийся в нашей стране глубокий разрыв в уровне доходов между богатыми и бедными вызывает серьезную озабоченность еще и потому, что противоречит основным тенденциям социальной политики в странах лидерах мировой экономики. Во второй половине XX в. там произошли существенные перемены в жизни общества. Изменились социальные характеристики значительной части населения (от 1/2 до 2/3), которая стала считать себя не столько рабочими, фермерами, служащими и мелкими предпринимателями, сколько средним классом. Принадлежность к среднему классу определяется не отношением к собственности на средства производства и не источником дохода (это может быть заработная плата, прибыль на вложенный капитал, дивиденды от акций и т.д.), а его уровнем.

Важнейшей характеристикой среднего класса является довольно высокая степень уверенности в устойчивости его положения, которая гарантируется системой социальной защиты государства и приобретенным профессиональным статусом. Лицам, относящимся к среднему классу, есть что терять в случае социальных потрясений и политических конфликтов. Именно средний класс стал опорой стабильности в обществе.

В странах лидерах мировой экономики государство проводит последовательную и целенаправленную политику поддержки среднего класса, которая предполагает, в частности, постоянное улучшение условий жизни, расширение возможностей для получения образования, обеспечение прав и свобод граждан.

Ситуация в социальной сфере Российской Федерации актуализирует проблему выбора оптимальной модели социальной политики. В современных условиях усиливается противоборство двух альтернативных ее вариантов политики социального и субсидиарного государства. Многие намеченные и уже осуществленные решения в сфере социальной политики свидетельствуют о стремлении реализовать концепцию субсидиарного, а не социального государства.

Таблица 54

Ставки налога на доходы физических лиц (межстрановое сопоставление), \%

Во-первых, введение пропорциональной («плоской») шкалы налога на доходы физических лиц. При этом ставка этого налога на доходы малооплачиваемых категорий населения возросла с 12 до 13\%, а соответствующая ставка налога на доходы особо состоятельных людей снизилась с 30 до 13\%. Следует иметь в виду, что такой подход к налогообложению доходов физических лиц не используется в настоящее время ни в одной экономически развитой стране, о чем свидетельствуют данные табл. 54. Во всех приведенных в данной таблице странах применяется прогрессивная система налогообложения личных доходов. В Российской же Федерации основная тяжесть налогового бремени переложена с богатых и очень богатых на бедные и малообеспеченные слои населения, что еще в большей степени способствует усилению неравенства в доходах.

Во-вторых, «Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2005-2008 гг.)», одобренная Правительством Российской Федерации, предполагала ограничение объемов бюджетного финансирования ключевых отраслей социальной сферы, прежде всего образования и здравоохранения. Расходы на развитие этих отраслей из федерального бюджета рассматриваются как подлежащие минимизации. Таким образом, речь идет о свертывании обязательств государства по развитию социальной сферы, что фактически означает снижение уровня социальных гарантий, предоставляемых гражданам государством. Как известно, в Конституции Российской Федерации провозглашены гарантии получения бесплатного образования и бесплатной медицинской помощи. Между тем «Программа» предполагала введение частичной платности среднего образования (платными станут около 25\% услуг в общеобразовательной школе).

Реформа здравоохранения, предусматриваемая в «Программе», фактически ориентирована не на повышение качества бесплатно предоставляемых медицинских услуг, а на жесткий контроль за денежными расходами на оказание медицинской помощи населению. Например, целевые показатели «Программы» предусматривают сокращение количества вызовов «скорой помощи» и «излишних мощностей больниц».

«Программа» предполагала в дальнейшем коммерциализацию и приватизацию отраслей социальной сферы (образования, здравоохранения, науки, культуры). При этом следует иметь в виду, что уже в настоящее время структура расходов федерального бюджета Российской Федерации принципиально отличается от структуры расходов бюджетов западных стран. В России доля затрат на выполнение традиционных функций государства (общее административное управление, поддержание общественного порядка и национальная оборона) в бюджетных расходах чрезвычайно высока 36,7\%. Это почти в 4 раза выше, чем в развитых странах, и в 1,5 раза -чем в развивающихся. В то же время на реализацию социальных функций приходится всего лишь 21,3\% расходов федерального бюджета. Это чрезвычайно низкий показатель, значительно уступающий не только развитым, но и развивающимся государствам. В России государство расходует на исполнение своих традиционных функций примерно 6\% ВВП, что почти на 25\% превышает общемировой показатель, зато в 6 раз меньше (около 3,5\% ВВП) тратит на социальные функции. Таким образом, соотношение расходов на традиционные и современные функции составляет 1,7:1. Подобная структура бюджета характерна для государства XIX, а не XXI в.

С учетом социальных расходов субъектов Федерации и органов местного самоуправления в консолидированном бюджете доля социальных функций возрастает до 35,6\%, что несколько превышает удельный вес традиционных функций -31,3\% (соотношение удельного веса в ВВП соответственно 9,9 и 8\%). Однако с учетом современных тенденций в мировой экономике его нельзя считать удовлетворительным.

Следует также отметить, что консервативная социальная политика, которая осуществляется на Западе с 1980-х гг., несмотря на словесную риторику о необходимости ограничения социальных выплат, пока что не привела к какому-либо существенному сокращению удельного веса социальных расходов в ВВП западных стран. Имевшее место сокращение доли социальных расходов в федеральных бюджетах западных стран было компенсировано значительным повышением их удельного веса в региональных и муниципальных бюджетах. Поэтому основные социальные программы не были сокращены. Более того, уровень социальной помощи отдельным категориям населения (например, пенсионерам) даже вырос.

В-третьих, свидетельством реализации концептуальных установок субсидиарного государства в Российской Федерации служит программа монетизации льгот. В 1990-е гг. в стране были введены многочисленные льготы для различных слабоза-щищенных категорий населения (инвалидов и участников Великой Отечественной войны, пенсионеров и т.д.). Предполагалось, что такие меры позволят обеспечить максимальную защиту слоев населения в условиях рыночных реформ. Однако обеспечить в полном объеме свои обязательства перед льготниками государство не смогло, и многие льготы остались «на бумаге». Поэтому с 1 января 2005 г. для большинства льготников, за исключением узкой категории (Герои Советского Союза, Герои России, Герои Социалистического Труда, полные кавалеры орденов Славы и Трудовой Славы), натуральные льготы заменены денежной компенсацией. При этом для льготников, обеспечиваемых из федерального бюджета, был введен так называемый социальный пакет стоимостью 450 р. в месяц. Он предполагает предоставление 3 видов льгот:

приобретение лекарственных средств по рецептам врача (фельдшера) 350 руб.;

предоставление путевок на санаторно-курортное лечение 50 руб.;

бесплатный проезд на пригородном железнодорожном транспорте, а также на междугородном транспорте к месту лечения и обратно 50 руб.

Соцпакет, который вычитается у каждого федерального льготника из ежемесячной денежной выплаты, поступает в «общий котел». Например, среди льготников есть те, кто не нуждается в лекарственном обеспечении и не пользуется своим правом на эту льготу. Именно их 350 р. идут на нужды тех людей, кто пользуется данной льготой. Таким образом, соц-пакет предполагает реализацию страховых принципов: средства вкладывают все льготники, а пользуется ими только определенная часть.

Следует отметить, что программа монетизации льгот предполагает резкое увеличение числа льготников, находящихся в сфере социальных обязательств регионов. Почти половина льготников (11,8 млн из 25,4 млн), ранее обеспечивавшихся из федерального бюджета, переведены на региональный уровень. В результате в настоящее время около 2/3 льготников находятся в сфере социальных обязательств регионов. Именно региональные, а не федеральные органы власти становятся гарантами неухудшения положения льготников. К тому же программа монетизации льгот не предусматривает индексации компенсационных выплат в связи с инфляцией.

Уже на начальном этапе реализации программы монетизации льгот выяснилось, что выделенных на нее денежных средств в большинстве регионов явно недостаточно. В результате резко возросла социальная напряженность, проявившаяся в многочисленных акциях протеста но всей территории страны. Государство вынуждено было увеличить объемы денежных выплат, что позволило снизить уровень социальной напряженности. Однако монетизация льгот по-прежнему воспринимается в обществе как крайне непопулярная мера.

В-четвертых, модель пенсионной реформы, осуществляемой в Российской Федерации, также ориентирована на концепцию субсидиарного государства. Данная модель предполагает повышение роли накопительной пенсии в процессе реализации реформы. На начальном ее ;>тане на финансирование накопительных пенсий приходилось 10\% всех ресурсов, но уже через 5 лет предполагается ее увеличение до 30-35\%. Именно накопительная пенсия должна играть ключевую роль в пенсионном обеспечении россиян. Ты кой подход ориентирован на повышение экономической ответственности работников за размеры своих будущих пенсий. Однако сам институт накопительных пенсий вызывает ряд вопросов. Прежде всего, возникает проблема эффективного использования и приумножения пенсионных средств. Размер дохода от капитализированной части этих ресурсов должен как минимум перекрывать потери от инфляции. Однако любые программы долгосрочного инвестирования объективно сопряжены со значительными рисками для их участников, обусловленными нестабильностью инвестиционного рынка.

Следует также иметь в виду, что институт накопительных пенсий предполагает строго индивидуальный характер накопления соответствующих финансовых ресурсов, что, по существу, означает отказ от механизмов их солидарного перераспределения между застрахованными лицами. Это существенно повышает риски ненакопления необходимых объемов средств в случае более раннего выхода на пенсию по состоянию здоровья, инвалидности, значительных периодов учебы, болезней и безработицы.

Кроме того, продолжает оставаться острой проблема вывода заработной платы из тени. Многие предприниматели, предоставляя заведомо заниженные данные о размерах начисленных фондов заработной платы, не осуществляют необходимых отчислений на финансирование накопительной части трудовой пенсии своих работников, что создает серьезную угрозу для их пенсионного обеспечения.

Необходимо отметить, что большинство западных стран не спешит осуществить переход на систему накопительных пенсий. Например, из всех западноевропейских стран только в Италии принято рекомендуемое ЕС решение о переводе пенсионного обеспечения на индивидуальную накопительную систему, причем завершить данный переход предполагается через 40 лет.

В то же время институту страховых пенсий в новой пенсионной системе отведено второстепенное место. В течение пяти лет с момента начала пенсионной реформы предполагалось снизить в 2 раза долю пенсионных взносов, направляемых на финансирование страховых пенсий (с 40 до 20\%). Такой подход противоречит мировой практике. В подавляющем большинстве развитых стран именно страховая пенсия играет главную роль в пенсионном обеспечении населения, что соответствует рекомендациям Международной организации труда и Международной ассоциации социального обеспечения. Несомненными преимуществами института страховых пенсий являются: надежная сохранность финансовых средств, полная прозрачность для населения, высокий уровень замещения заработков пенсией (т.е. отношение пенсии к заработной плате). В ряде западных стран этот показатель достигает 70\%. В Российской Федерации, напротив, в последние годы происходит снижение средней величины коэффициента замещения с 38\% в 1998 г. до 25-30\% в настоящее время. При этом с ростом заработной платы коэффициент замещения сокращается. Сегодня при месячной заработной плате, равной 3 тыс. р., он составляет 40\%, 6 тыс. р. 30\%, 12 тыс. р. 18\%, а при 18 тыс. р. 14\%.

Следует подчеркнуть, что в ходе проведения пенсионной реформы были осуществлены непопулярные меры. При начислении трудового стажа перестали учитываться следующие периоды: уход матери за ребенком, уход за инвалидом 1-й группы и ребенком-инвалидом, учеба в высших учебных заведениях, техникумах, школах ФЗУ и ФЗО, проживание жен военнослужащих в местах, где не было возможности трудоустроиться, а также ряд периодов, которые называются периодами льготного исчисления стажа. Это период работы на Севере (год за полтора), период работы в тылу в годы Великой Отечественной войны (год за два), период участия в боевых действиях (год за три), периоды проживания в блокадном Ленинграде (год за два) и работы в блокадном Ленинграде (год за три) и, наконец, служба в армии, которая сейчас учитывается год за год, а раньше учитывалась год за два. Все эти льготы существовали в СССР и были отменены с 1 января 2002 г.

В-пятых, много вопросов вызывает практика применения единого социального налога (ЕСН). Государство проводит политику постоянного снижения его ставок для вывода заработной платы из тени. К тому же сама ставка ЕСН является регрессивной: чем выше размеры официально заявленной заработной платы, тем ниже ставка этого налога. В результате постоянно сокращаются объемы ресурсов, необходимых для повышения пенсий, выплат по социальному и обязательному медицинскому страхованию. Например, начиная с 2002 г. возник дефицит Пенсионного фонда (ПФР). В среднесрочной перспективе дефицит средств ПФР оценивается в размере 15\% от поступающих доходов. Это может привести к дальнейшему ухудшению соотношения пенсии и заработной платы (коэффициента замещения). По прогнозам специалистов, в 2010 г. этот показатель будет ниже 20\%. Фонд социального страхования стал сворачивать некоторые виды своей деятельности: произошло сокращение санаторно-курортного лечения работников (осталось только их долечивание), затормозилась реализация программ детского оздоровления, с 2005 г. прекращено финансирование детско-юношеских спортивных школ.

В то же время в последние годы происходит активизация сторонников альтернативной модели социальной политики, предполагающей последовательную реализацию на практике доктрины социального государства, провозглашенной в ст. 7 Конституции Российской Федерации. Об этом свидетельствуют четыре общенациональных проекта, выдвинутых Президентом РФ в 2