14.3. требования к бюджетной системе

14.3. требования к бюджетной системе

Анализируя преимущества и недостатки отечественной и зарубежных бюджетных систем и их бюджетов можно выстроить такую систему, которая отвечала бы самому определению бюджетной системы и удовлетворяла требованиям, предъявленным к бюджетам, бюджетной системе в целом и строилась бы на принципах, обеспечивающих выполнение требований.

Бюджетная система, как иная другая система, представляет собой единую совокупность взаимосвязанных элементов, объединенных в единое целое и выполняющих единую задачу — задачу обеспечения социально-экономического развития государства и его регионов за счет средств, аккумулированных в бюджетах соответствующих уровней.

В настоящее время бюджетная система является 3-уров-невой, ее элементами являются бюджеты, фонды, источники формирования и органы управления (табл. 5.1).

Бюджетам как экономической категории присущи следующие признаки:

плановость;

легитимность;

бездефицитность (балансность);

смена формы собственности дохода;

простота формирования бюджета;

простота схемы утверждения бюджета.

Плановость означает, что бюджет является одновременно планом и программой государства (его территориального образования) с точки зрения привлечения и использования финансовых средств на выполнение задач социально — экономического развития в очередном финансовом году. Бюджетный план представляет собой четкую роспись по источникам доходов и статьям расходов в соответствии с официально принятой бюджетной политикой.

Легитимность бюджета означает не только его признание как программного документа на основе законодательного права, но формирование доходной части за счет законных источников дохода, а расходование бюджетных средств с учетом исключения возможности исполнительных органов распределять бюджетные средства по своему усмотрению.

Бездефицитность (балансность) бюджета означает, что сумма доходов, поступающая в бюджет соответствующего уровня бюджетной системы, должна быть больше или сопоставима с суммой расходов, т. е. должно выполняться условие

где 5д, Sp — сумма дохода, поступающая в бюджет, и сумма расхода бюджета соответственно;

А — резерв бюджетных средств на чрезвычайные ситуации.

В случае нарушения баланса между доходом и расходом, равенство может восстанавливаться способами:

сокращением издержек (расходов);

приумножением доходов за счет ужесточения налогового бремени или изыскания новых источников неналоговых поступлений;

внешних и внутренних заимствований.

Смена формы собственности дохода предполагает, что часть дохода бюджета одного уровня безвозмездно переходит в собственность бюджета другого уровня бюджетной системы.

Требования, как и принципы, являются исходными условиями любого процесса и системы, позволяющего характеризовать систему со всех сторон, устанавливать внутренние связи, анализировать ее по различным показателям в интересах оптимизации построения и расчета эффективности.

К основным требованиям, предъявляемым к бюджетной системе, которым она должна соответствовать, можно отнести:

рациональность;

экономичность;

целостность и единство построения;

минимизацию количества элементов в системе;

безвозмездность отчислений части дохода вышестоящего субъекта бюджета нижестоящему;

справедливость распределения доходов внутри бюджетной системы;

нормативную обеспеченность доходов бюджета для покрытия расходов;

оптимальность построения системы;

централизацию управления системой;

• эффективность бюджетной системы. Рациональность системы означает разумную ее обоснованность с точки зрения целесообразности таковой системы для государства. Рациональность системы означает, что в системе имеется единый правовой механизм регулирования бюджетного процесса, минимальное число нормативных документов, регулирующих и определяющих порядок прогнозирования, планирования, принятия и формирования бюджетов, расходования бюджетных средств и установления контроля за исполнением бюджетов на всех уровнях бюджетной системы.

Анализ бюджетной системы, ее структуры и принципов построения свидетельствует, что бюджетная система РФ многоуровневая, многофункциональная, сложная, со значительным количеством элементов, недостаточно централизованная. В рациональной системе с централизованным управлением более эффективно действует единая законодательная и нормативная база с минимальным или оптимально необходимым количеством достаточно понятных, четких и простых для понимания и расчетов нормативных документов, регулирующих бюджетный процесс. Централизованная система более стабильна. Стабильность в системе определяется законодательно принятыми актами, исключающими внесение изменений в бюджетное право ежегодно, как это принято в РФ.

Бюджетная система должна быть экономичной по своему организационно-структурному составу и эффективной по формированию бюджетов и расходованию бюджетных средств. Если невозможно достичь компромиссного решения между организационно-структурным построением системы с точки зрения экономичности и эффективности, то в любом случае система должна удовлетворять оптимальности или экономической целесообразности.

Критерием экономичности системы может выступать коэффициент экономичности Кэк, определяемый отношением общих расходов на содержание и обеспечение всех элементов реформируемой (вновь создаваемой или предполагаемой) структуры бюджетной системы SH к аналогичным расходам существующего варианта системы Sc,

(5.2)

Если К..к > 1, то новая структура системы более целесо1

образна и экономически выгодна государству, при ... обе системы равнозначны, при Кэк < 1 новая система уступает по своим качествам существующей системе.

При всех равных условиях разных вариантов систем критерием экономичности может выступать коэффициент собираемости бюджетных средств в соответствующий бюджет Кс, характеризующий систему с точки зрения способности обеспечить выполнение стоящих перед системой функций:

Кс =~х100\%>Ки,

сумма средств в бюд 

где S — реально аккумулированная жете соответствующего уровня;

сумма поступления

Sn — прогнозируемая (планируемая) средств в соответствующий бюджет;

Ки — коэффициент, характеризующий ту часть средств бюджета, которая необходима для выполнения функций (задач) соответствующим бюджетом.

Выполнение условия Кс > Ки характеризует систему с точки зрения стабилизирующего фактора в решении бюджетом социально-экономических задач государства или его территориальных образований.

Требование эффективности бюджетной системы заключается в максимуме собираемости (поступлении) доходов и минимуме потерь бюджетных доходов или расходов. Иными словами, эффективность определяется двумя факторами:

1. Полнотой наполнения доходной части бюджета S.. за счет максимально возможной собираемости платежей с налоговых и неналоговых источников дохода:

(5.4)

где — сумма дохода, поступающая в бюджет, от і-ro источника дохода.

і = 1...П — количество источников дохода.

2. Минимизацией потерь по статьям расходов St) тш в соответствии с планом исполнения бюджета:

тьей бюджетной классификации на выполнение мероприятий;

— реально израсходованная сумма средств на выполнение мероприятий, предусмотренных к выполнению за счет финансирования по і-й статье бюджетной классификации;

і = l...m — количество статей расходов, предусмотренных бюджетной классификацией.

С учетом данных факторов эффективность бюджетной

системы можно определить по выражению

(5.6)

Если Эб < 1, Эб =1 или Эб > 1, то это означает, что

ОС ' ОС ОС * *

при Єд = Sp (отсутствует дефицит и профицит) система будет эффективной, при Эбс << 1 в системе, в расходной ее части, бюджетные средства расходуются неэффективно, и необходимо выделять дополнительные средства на выполнение

мероприятий по статьям расходов.

В другом случае под эффективностью бюджетной системы можно понимать такое ее количественно-качественное состояние (организационно-структурное и функциональное), при котором обеспечивается максимальная аккумуляция денежных средств в бюджете и их использование в соответствии с законом. В этом случае эффективность системы можно характеризовать коэффициентом эффективности К^, равным

(5.7)

где S6p — общая сумма денежных средств, реально собираемых в соответствующий бюджет за счет всех источников дохода;

— планируемая (расчетная) сумма средств, которая должна поступить в соответствующий бюджет от всех источников дохода.

Если К...;, > L то это означает, что все звенья бюджетной системы работают эффективно на этапе формирования бюджета, при < 1 — система не выполняет своих функций и требует своего совершенствования.

Выполнение требования эффективности обеспечивается реализацией следующих мероприятий:

обобщением опыта функционирования бюджетной системы, обоснованием выбора источников доходов, проведением их учета и классификации, реальным прогнозированием и обоснованием реальных доходов с учетом реальных возможностей источников доходов и получения дополнительных средств от иных источников дохода;

организацией контроля за своевременным и полным поступлением в бюджет доходов от налоговых и неналоговых источников доходов;

организацией контроля за целевым и экономным расходованием бюджетных средств по статьям расхода;

определением реальной бюджетной политики, ее целей и задач, соответствующих возможностям бюджетного

дохода;

тщательным анализом возможностей бюджетов по удовлетворению нормативных требований социальной защищенности граждан, обеспечению их безопасности и обороноспособности государства;

организацией и плановым распределением бюджетных средств между уровнями бюджетной системы и бюджетополучателями внутри бюджетной классификации;

принятием четких и понятных законодательных актов, определяющих нормативы и порядок перераспределения денежных средств в бюджетной системе, права и ответственность должностных лиц исполнительной власти и кредитно-денежных учреждений за соблюдение бюджетного законодательства;

своевременным принятием мер по устранению возникшего бюджетного дефицита, в первую очередь за счет внутренних резервов, в том числе займов, печатания денежных знаков и лишь при необходимости использования внешних заимствований.

Требование оптимальности построения бюджетной системы означает, что из всех вариантов бюджетных систем (эффективных, малоэффективных, неэффективных) самой наилучшей системой будет та, которая удовлетворяет всем или большинству наиболее значимых требований. В качестве критериев оптимальности бюджетной системы выступают сами требования, которым она должна удовлетворять в полном объеме или хотя бы в значительной мере.

Требование целостности или единства построения бюджетной системы предполагает:

единство правовой базы, что означает: все доходы (налоговые и неналоговые) закрепляются централизованно единым законодательным актом (бюджетным кодексом или законом), действующим на всей территории государства, и все источники доходов находятся в равных условиях по отношению друг к другу, несут равную повинность и имеют равные права;

единство форм бюджетной классификации;

единство принципов и правил в бюджетном процессе;

единые санкции за нарушения бюджетного законодательства и бюджетного процесса;

единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы;

введение единой системы бухгалтерского учета и отчетности бюджетных средств во всех уровнях бюджетной системы;

единство подхода к построению бюджетной системы: теоретического, методологического, методического, информационного.

Требование безвозмездности отчисления части дохода в нижестоящие бюджеты означает, что органы исполнительной власти, распоряжающиеся средствами вышестоящего бюджета, передают часть бюджетных средств другому бюджету в порядке регулирования его доходной части на основе бюджетного права и из этой части средств никакая доля не возвращается вышестоящему бюджету. Это требование весьма актуально в условиях, когда все регионы (субъекты РФ) и муниципальные образования различаются по уровню социального, экономического и демографического развития, а также по природным ресурсам и климатическим условиям.

Требование справедливости распределения доходов внутри бюджетной системы предполагает, что каждому гражданину РФ должна быть гарантирована государственная социальная защита и обеспечена безопасность, каждому муниципальному образованию и субъекту РФ должны быть выделены финансовые ресурсы из бюджета для выполнения органами власти своих функций и решения задач, стоящих перед их территориальными образованиями. Требование справедливости не носит дискриминационного характера по отношению к другим гражданам или субъектам права.

Требование нормативного обеспечения доходов бюджетов для покрытия расходов соответствующего элемента бюджетной системы состоит в том, что сумма собираемости доходов любого элемента бюджетной системы должна удовлетворять нормативным потребностям обеспечения социальной защиты населения и решения первоочередных задач развития экономики, обеспечения безопасности граждан и обороноспособности государства. Реализация данного требования в бюджетной системе, кроме того, упростит процесс перераспределения бюджетов и устранит циркуляцию излишних потоков финансовых средств бюджетной системе. Критерием требования может выступать минимально необходимая сумма бюджета S б min соответствующего элемента бюджетной системы (уровня бюджетной системы) с учетом установленных нормативов обеспечения населения и (или) определенного территориального образования:

n

^iiniin =X^n1' (5.8)

i=l

где — нормативная база (необходимая сумма средств) на одного гражданина или на один элемент системы, выделяемая из средств бюджета;

i = 1...П — число граждан (элементов), получающих средства из бюджета.

Требование централизации управления бюджетной системой по формированию бюджета, распределению бюджетных средств и контролю за исполнением бюджета предусматривает построение единой централизованной системы с единым органом управления всей системой, т. е. объединение всех элементов, входящих в бюджетную систему, в единую систему с единым органом управления. Как свидетельствует реальное положение дел, в настоящее время в РФ за формирование бюджетов (федерального, территориальных), распределение денежных средств бюджетов и исполнение бюджетов отвечают органы исполнительной власти местного самоуправления, субъектов РФ и федерального центра, не подчиненные друг другу, не взаимосвязанные между собой. Вся централизация управления сведена к выполнению общего российского законодательства в области бюджетов. В принципе, вся бюджетная система РФ является децентрализованной. Каждый уровень бюджетной системы РФ действует на основании собственного законодательства, инструкций и распоряжений законодательных и исполнительных органов власти соответствующего уровня, руководствуясь общим бюджетным кодексом. В такой системе соблюдается принцип бюджетного федерализма, но такая система имеет много недостатков, изложенных в предыдущих разделах учебника.