2.2. методы бюджетного регулирования

2.2. методы бюджетного регулирования

По мере развития государства менялись методы бюджетного регулирования, методы и способы распределения доходов между уровнями бюджетной системы. Для бюджетных систем многих государств вплоть до середины XX в., в том числе дореволюционной России, типичной была горизонтальная модель распределения доходов между бюджетами. Ее характерной чертой являлось то, что за государственным бюджетам и бюджетами территориальных образований (земскими, городскими) закреплялись свои налоги и сборы, территориальные бюджеты не включались в государственный бюджет, отсутствовала правовая база перераспределения функций должностных лиц государства и территориальных органов власти в отношении бюджетных прав и ответственности. Все это затрудняло, а в отдельных случаях исключало оказание финансовой помощи территориальным образованиям непосредственно из государственного бюджета.

При такой модели (схеме) бюджетной системы доходность государства и каждой территории описывалась уравнением

SQ = Щ, (1.1) где So — размер общего дохода бюджета государства или территориального образования;

Sc — размер дохода бюджета государства или территориального образования, собираемого за счет собственных источников дохода.

С одной стороны, такая модель образования доходной части бюджета обеспечивала в значительной мере финансовую независимость территориальных органов власти от вышестоящих инстанций, но с другой — порождала крайнюю неравномерность развития регионов и социальную обеспеченность граждан ввиду неравномерности расселения населения и развитости инфраструктуры регионов в экономическом отношении. Отсутствие законодательного механизма регулирования бюджетных средств в масштабе бюджетной системы государства отрицательно сказывалось на развитии местных хозяйств, социальном развитии общества, здравоохранении, образовании и особенно на возможностях регионов в развитии объектов инфраструктуры.

Первый шаг к устранению данного недостатка был сделан СССР в 1931 г. С этой целью Наркомат финансов включил в государственный бюджет веерную модель распределения бюджетных доходов. Суть веерной модели состояла в том, что за каждым звеном бюджетной системы закреплялись определенные виды налогов, вводился механизм регулирования в виде долевых отчислений в территориальные бюджеты от общегосударственных налоговых и неналоговых доходов. Кроме того, был принят закон, согласно которому сумма налога, собираемого на территории, распределялась между союзным, региональными (республикой, краем, областью) и местными (городом, районом, поселком) бюджетами. Веерная модель описывалась уравнениями:

а) на уровне союзного бюджета (1.2.)

б) на уровне регионального бюджета

в) на уровне местного бюджета

Шш = + К^, (1.4.) где S^, Sop, SOM — размеры оощего дохода соответствующего бюджета: союзного, регионального, местного;

— сумма доходов от всех источников, собираемая (подлежащая сбору) с соответствующего образования: государства в целом, региона, местного самоуправления;

Кс, Кр — коэффициент (процент) отчислений в территориальные бюджеты: региональный из союзного и местный из регионального соответственно.

Веерная модель (схема) перераспределения бюджетных доходов позволяла регулировать не только социальную сферу, но экономическую (развитие промышленности, сельского хозяйства), политическую (подготовка территории к обороне, обеспечение безопасности), системы образования, здравоохранения, культуры, спорта. Преимущество веерной модели состояло и в том, что:

достигалось единство и целостность бюджетов всех уровней и единство всех органов власти уровней бюджетной системы в вопросах развития территорий;

создавался механизм оказания финансовой помощи всем территориям и не только в их развитии, но и в случае стихийных бедствий и иных непредвиденных обстоятельств;

появились рычаги регулирования экономической и социальной сфер в вопросах развития регионов и воздействия на жизнь населения.

Преимущества веерной модели СССР распространились на многие страны и с рыночной экономикой. Практически веерная модель с некоторыми изменениями и дополнениями характерна и для современной России. Однако веерной модели присущи и недостатки, а именно:

низка доля собственных доходов в территориальных и особенно местных бюджетах ввиду недостаточности собственных налоговых и неналоговых источников пополнения бюджетов;

велик элемент субъективизма всех уровней власти бюджетной системы при распределении величин (процентов) отчислений от налогов и сборов в нижестоящие бюджеты и зависимости от них;

модель способствует развитию иждивенчества отдельных территорий, стремящихся получить средства из вышестоящего бюджета в целях развития своего территориального образования без учета благоприятных местных факторов, недостаточной организационной работы и продуманной региональной бюджетной политики;

велики встречные и неоправданные потоки движения финансовых ресурсов вверх с территориальных образований, а затем вниз в нижестоящие бюджеты;

велика централизация и концентрация денежных ресурсов в вышестоящих бюджетах, что делает нижестоящие звенья бюджетной системы зависимыми от вышестоящего уровня, приводит к порождению негативных явлений и усугублению противоречий между звеньями бюджетной системы.

В 70—80-е гг. в СССР внедрялся метод долговременных социальных нормативов, характеризующих уровень обеспеченности населения набором специальных благ и услуг из расчета потребности на душу населения. Недостатком метода явилась сложность расчетов подобного рода благ и услуг. Например, вначале рассчитывались нормативы дифференцированно и применительно к каждому отдельному региону с учетом показателей развития и уровня обеспеченности населения, а затем на основе расчетных нормативов определялись финансовые нормативы бюджетных расходов на содержание учреждений, организаций, предприятий и т. д. Далее все эти расчеты переходили на уровень местных бюджетов. На основе расчетных социальных и финансовых нормативов определялась нижняя граница размера затрат местного бюджета. Сверх этого уровня расходы должны были покрываться за счет изыскания дополнительных ресурсов на местах. Кроме того, финансирование мероприятий, связанных с экономическим и социальным развитием территорий регионов и местных образований, осуществлялось по мере выполнения планов поступления средств в региональные бюджеты и бюджеты муниципальных образований без оказания им помощи из вышестоящих бюджетов. Иными словами, расходная часть местного бюджета определялась на основе плановых показателей развития региона и на базе социальных и финансовых нормативов затрат в расчете на одного жителя муниципального образования. При этом темпы роста расходов не должны были превышать темпы роста доходов. В интересах повышения роли местных органов за результаты экономического и социального развития им предоставлялись права самим определять направления использования бюджетных средств. В целях повышения заинтересованности местных органов власти в использовании бюджетных средств предполагалось оставлять в их распоряжении не использованные в данном финансовом году бюджетные средства, а также предлагалось создавать резервные фонды за счет средств местных доходов.

В целом механизм бюджетного регулирования по данному методу на основе дифференцированных нормативных отчислений от общегосударственных доходов и платежей в территориальные (региональные и местные) бюджеты от прибыли предприятий вышестоящего подчинения обеспечивал гарантированный минимум доходов местных бюджетов и социальную защиту населения каждой административно-территориальной единицы.

В интересах экономического и социального развития регионов создавались дополнительные финансовые ресурсы в виде внебюджетных фондов экономического и социального развития с открытием в банках счетов и субсчетов для финансирования целевых программ и отдельных мероприятий.

Положительными моментами данного метода было то, что он позволял:

производить выравнивание уровней социально-экономического развития регионов и отдельных территориальных образований;

повышать роль и ответственность местных органов власти за результаты социально-экономического развития территорий;

самостоятельно определять направления использования бюджетных средств;

создавать резервные фонды за счет неиспользованных и дополнительных доходов, что гарантировало в определенной мере социальную защиту населения от случайных факторов.

В середине 80-х гг. в СССР обсуждалась новая, так называемая одноканальная модель, согласно которой предполагалось отказаться от разделения доходов местных бюджетов на собственные доходы и отчисления от доходов вышестоящих бюджетов и перейти к территориальному принципу формирования и распределения государственных бюджетных доходов, что стимулировало хозяйственные отношения и развивало принцип самофинансирования регионов.

Суть одноканальной модели состояла в том, что все платежи в бюджет с организаций и предприятий союзного, республиканского и местного подчинения, с государственных и местных налогов и сборов, все бюджетные доходы регионов должны были направляться на открытый в каждом районе (городе) общий счет государственного бюджета и с этого счета по утвержденным ВС СССР долговременным нормативам банк должен распределять бюджетные средства между союзным бюджетом и бюджетом союзной республики независимо от воли предприятий и органов управления всех уровней власти.

В данной модели каждое предприятие и гражданин выступали плательщиками одновременно во все бюджеты: союзный, республиканский и местный. То есть каждый из бюджетов получал свою долю от общей суммы средств, поступивших в государственный бюджет, через общий счет на территории региона, который назывался территориальным бюджетным доходом.

В одноканальной модели распределения бюджетных средств предлагался к реализации один из следующих механизмов регулирования бюджетных ресурсов:

от общей суммы территориального бюджетного дохода согласно нормативу отчисля лея определенный размер процентов в территориальный бюджет, а остальная сумма направлялась в вышестоящий бюджет.

от общей суммы территориального бюджетного дохода по установленным нормативам в процентном отношении отчислялась часть суммы и направлялась в вышестоящие бюджеты, оставшаяся часть формировала местный бюджет.

от общей суммы территориального бюджетного дохода по установленным нормативам в твердо зафиксированной сумме часть средств направлялась в каждый из вышестоящих бюджетов, оставшаяся часть формировала местный бюджет.

Второй и третий варианты модели при формировании территориальных бюджетов по остаточному принципу распределения бюджетного дохода после внесения в вышестоящие бюджеты сумм в виде налога с территориального образования способствовали повышению заинтересованности и ответственности территориальных органов власти в конечных результатах хозяйственной деятельности всех предприятий, расположенных на данной территории.

Третий вариант модели предоставлял максимальные возможности выявления внутренних региональных и местных резервов и повышал заинтересованность не только нижестоящих территориальных образований, но и вышестоящих территориальных образований, так как фиксированный норматив обеспечивал гарантированные объемы средств их бюджетов.

Задача в реализации одноканальной модели сводилась к установлению единого или дифференцированного норматива распределения средств. Если бы устанавливался единый для всех территорий норматив формирования бюджетов, то в силу сложившихся условий у одних из них бюджет мог быть меньше необходимого норматива распределения средств, у других — больше. С целью устранения такого дисбаланса предполагалось:

выделить из вышестоящих бюджетов дотации и субвенции только тем территориям, в бюджетах которых было недостаточно средств для финансового обеспечения социальной сферы;

выявить те территории, у которых в результате внедрения модели в бюджете окажется средств больше, чем им необходимо для удовлетворения социальной сферы и, следовательно, эти территории должны перечислить излишки в вышестоящий бюджет;

создать межреспубликанский фонд финансовой помощи за счет отчислений от территориального дохода бюджета каждой республики. При этом для всех республик устанавливался единый норматив отчислений от территориального дохода бюджета. Из этого фонда решением ВС СССР с учетом вклада в национальный доход государства и потребностей республик в денежных средствах им выделялась определенная сумма средств;

сформировать два территориальных бюджета: бюджет эксплуатационных расходов и инвестиционный бюджет. В первую очередь средства должны были поступать в бюджет эксплуатационных расходов, так как необходимо было содержать действующие предприятия и учреждения. Инвестиционный бюджет должен был формироваться за счет ресурсов, получаемых сверх гарантированного минимума, и за счет конечных результатов хозяйственной деятельности региона.

В случае установления дифференцированных нормативов для различных территорий задача распределения бюджетных средств усложнялась. Ее решение требовало знания регионов и местных условий, что, несомненно, приводило к усложнению расчетов.

Положительными моментами в одноканальной модели регулирования бюджетов можно считать следующие:

не было необходимости в разделении предприятий на союзные, республиканские, местные;

на этапе планирования появлялась возможность соизмерять расходы территориальных бюджетов с их доходами, что позволяло более объективно и реально планировать использование бюджетных средств и определять направления их использования;

повышалась заинтересованность и ответственность всех органов власти, от союзного до местного уровня за конечные результаты развития своих территорий и предприятий;

создавалась здоровая обстановка в экономических взаимоотношениях союзных республик, так как устанавливались равные возможности и обязанности всех республик в формировании союзного бюджета и межреспубликанского фонда по единым нормативным отчислениям от территориальных бюджетов;

процесс бюджетного планирования становился более демократичным и гласным, что снижало субъективные факторы при формировании бюджетов территориальных образований.

Однако одноканальная модель перераспределения бюджетных средств между бюджетами разных уровней не была реализована на практике ввиду распада СССР.

В настоящее время в РФ действует веерная модель перераспределения бюджетных средств между федеральным, региональными и местными бюджетами (рис. 1.2).

Одним из основных методов регулирования бюджетов нижестоящих уровней в данной веерной модели является метод отчислений в процентах от налоговых доходов, закрепленных за вышестоящим бюджетом. Такой метод финансовой поддержки нижестоящих бюджетов в принципе не нов и используется в России более 60 лет. Если не представляется возможным стабилизировать доходы и расходы территориальных бюджетов, широко применяется дотационный метод, предусматривающий плановую передачу денежных средств из вышестоящих бюджетов в нижестоящие в абсолютной сумме части

денежных ресурсов. Данный метод применяется в том случае, если в административно-территориальных образованиях не имеется достаточных резервов, чтобы сбалансировать бюджет.

Распределение поступлений от отдельных федеральных налогов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ производится по единым базовым нормативам применительно ко всем субъектам РФ, которые законодательно закрепляются на срок не менее трех лет. В частности, законом в разные годы, начиная со второй половины 90-х гг., устанавливались разные суммы отчисления на постоянной основе от видов федеральных налогов. В настоящее время установлены нормативы отчисления от:

акцизов на спирт этиловый из пищевого сырья — 50\%, акцизов на спиртосодержащую продукцию — 50\%, акцизов на автомобильный бензин, дизельное топливо и моторные масла — 60\%, которые засчитываются в бюджеты субъектов РФ;

налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья — 5\%, налога на добычу отдельных видов полезных ископаемых — 60\%, засчитываемых в бюджеты субъектов РФ;

налога на прибыль организаций при выполнении соглашений о разделе продукции — 80\%, засчитываемого в бюджеты субъектов РФ;

платежей за добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья при выполнении соглашений о разделе продукции — 5\%, засчитываемых в бюджеты субъектов РФ;

сбора за пользование объектами водных биоресурсов, кроме внутренних водных объектов, — 30\%, засчитываемого в бюджеты субъектов РФ;

части прибыли унитарных предприятий, которую распределяет Правительство РФ между федеральным бюджетом и бюджетами РФ;

платы за негативное воздействие объектов на окружающую среду — по 40\% в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты (в бюджеты Москвы и Санкт-Петербурга — по 80\%);

налога на доход физических лиц — 70\% засчитывается в бюджеты субъектов РФ, 20\% — в бюджеты муниципальных образований и 10\% — в бюджеты поселковых образований;

единого сельскохозяйственного налога — 30\% засчитывается в бюджеты субъектов РФ, 60\% — в бюджеты муниципальных образований.

Регулирование бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований осуществляется посредством распределения трансфертов, предоставления дотаций, субвенций и ссуд на безвозмездной основе, выделения субвенций на выполнение совместных программ, предоставления бюджетных кредитов и бюджетных ссуд для решения задач региональными и муниципальными органами власти на возвратной основе.

Регулирование региональных и местных бюджетов за счет дотаций, трансфертов, субсидий, субвенций, кредитов и ссуд осуществляется за счет фондов, создаваемых федеральными органами и органами субъектов РФ из средств своих бюджетов и иных отчислений и поступлений. В частности, в РФ с этой целью созданы и постоянно действуют фонды: федеральный фонд финансовой поддержки регионов, фонд регионального развития, фонд развития региональных финансов, фонд субсидий, фонд финансовой поддержки муниципальных образований (формирование и назначение фондов рассматривается в разд. III).

Веерная модель регулирования бюджетов имеет свои положительные и негативные стороны, отмеченные ранее в данном разделе.

Наиболее простой, понятной, доступной и эффективной была бы веерно-кольцевая модель формирования бюджетов и перераспределения бюджетных ресурсов между звеньями бюджетной системы. Суть веерно-кольцевой модели заключается в следующем.

Все доходы от всех налоговых SH и местных неналоговых SHM платежей поступают на специальный счет Sj = SH + + SHM, с которого минимально потребная часть средств поступает в местный бюджет SM = KMSj, другая часть Aj = Sx -SM поступает на специальный счет субъекта РФ. На этот же счет поступает сумма доходов от неналоговых источников субъекта РФ SHC. На счете образуется сумма, равная S2 = = Aj + SHC, из этой суммы часть средств образует региональный бюджет Sc = Кс S2, другая часть средств А2 = S2 Sc поступает на расчетный счет федерального бюджета РФ. На этот нее счет поступают доходы от федеральных налоговых источников SH(b, образуя в сумме федеральный бюджет в размере S3 = Д2 + SH(J). Таким образом веерно-кольцевая модель обеспечит формирование территориальных бюджетов из расчета минимальных потребностей регионов и муниципальных образований.

Социально-экономическое развитие административно-территориальных образований должно осуществляться на основе планов социально-экономического развития субъекта РФ и местного самоуправления, разрабатываемых соответствующими органами власти с участием вышестоящих органов. Планы социально-экономического развития территориальных образований согласовываются органами власти вышестоящей инстанции в случае финансирования проектов этой инстанцией. Финансирование программ социально-экономического развития территорий может осуществляться по схеме:

развитие регионов за счет средств федерального бюджета РФ;

развитие муниципальных образований за счет средств, запрашиваемых субъектом РФ у федерального бюджета;

развитие регионов за счет средств, выделяемых из федерального и регионального бюджетов;

развитие муниципальных образований за счет средств, выделяемых из регионального и местного бюджета.

При четкой схеме планирования социально-экономического развития административно-территориальных образований может быть использована схема целевого выделения финансов из федерального бюджета на реализацию наиболее важных программ.

Вертикально-кольцевая модель перераспределения средств между бюджетами позволяет:

одновременно выравнивать уровни социально-экономического развития административно-территориальных образований;

упростить систему бюджетного регулирования всех уровней бюджетной системы;

установить действенный контроль за социально-экономическим развитием территорий на основе единой социально-экономической политики государства;

обеспечить оптимальное перераспределение бюджетных средств и выделений необходимо-минимальных ресурсов в территориальные бюджеты в целях решения первоочередных социально-экономических программ;

исключить встречные и параллельные потоки движения финансовых ресурсов в бюджетном процессе;

обеспечить заинтересованность и повышение роли и ответственности всех органов за формирование доходной части бюджетов, за расходование бюджетных средств и результаты социально-экономического развития своих территорий;

упростить бюджетную классификацию (по статьям доходов и расходов) бюджетов всех уровней бюджетной системы;

упростить бюджетный процесс (бюджетное планирование) на всех уровнях бюджетной системы;

реализовать в практику бюджетов и бюджетной системы принципы бюджетности и системности, что сделает бюджетную систему эффективной с точки зрения формирования бюджетов, распределения бюджетных средств по статьям бюджетной классификации и простой по методам бюджетного регулирования финансовых ресурсов между звеньями бюджетной системы.