3. государственное управление и служилая бюрократия в эпоху дворцовых переворотов

3. государственное управление и служилая бюрократия в эпоху дворцовых переворотов

Преобразования Петра I стали той осью, вокруг которой вращалось колесо российской истории весь XVIII в. Не стала исключением и система управления, созданная им. Отношение к реформам в целом, к созданным институтам и органам управления, в частности, было одним из главных вопросов для правителей России «постпетровской эпохи». Период этот растянулся на 37 лет (с 1725 г. после смерти Петра I, до 1762 г. восшествия на престол Екатерины II). Причина неустойчивости власти заключалась в том, что, изменив порядок престолонаследия, Петр сам не успел назначить своего преемника, что сделало вопрос о престолонаследии центральным на несколько десятилетий. С легкой руки В.О.Ключевского этот период называют «эпохой дворцовых переворотов».

Именно в этот период наряду с господствовавшей тенденцией к укреплению абсолютной монархии выявилась и иная тенденция — стремление отдельных групп представителей высшей знати ограничить права носителя верховной власти в свою пользу. Однако эти попытки не нашли поддержки в среде дворянства, которое в основной своей массе считало, что только укрепление абсолютной монархии и ее государственного аппарата может предотвратить крупные социальные потрясения, сохранить материальное и служебное положение дворян и их привилегии.

При преемниках Петра Великого продолжал действовать порядок, в соответствии с которым все государственные учреждения -высшие, центральные и местные, законосовещательные, исполнительные и судебные имели свой единственный источник в лице императора. Вся полнота государственной власти оставалась сосредоточенной в руках одного человека главы государства. Вместе с тем нестабильность в вопросе о власти в этот период больно ударила по системе государственного управления.

Правление Екатерины I

Первые изменения произошли уже в непродолжительное царствование жены Петра 1 императрицы Екатерины 1. По совету влиятельных государственных сановников (А.Д.Меншикова, П.А.Толстого, Ф.М.Апраксина) ею был учрежден специальный орган, который должен был возвышаться над всеми государственными учреждениями империи. Им стал Верховный тайный совет, получивший статус главного правительственного органа при императрице. Председательствовала в нем государыня, состав его определялся ею же и насчитывал семь человек: Д.А.Меншиков, П.А.Толстой, Ф.М.Апраксин, Г.И.Головкин, А.И.Остерман, Д.М.Голицын и зять Петра I Карл Голштинский.

В компетенции Верховного тайного совета находились все важнейшие вопросы внутренней и внешней политики. Он ведал назначением высших чиновников, финансовыми вопросами государства, перед ним отчитывалась ревизионная коллегия. Совету, кроме того, подчинялись три важнейшие коллегии: Военная, Адмиралтейская и Иностранная. К нему же перешли и контрольно-розыскные, и надзорные функции. С этой целью ему были переподчинены Главная полицмейстерская канцелярия и Преображенский приказ.

Появление нового высшего органа государственного управления не могло не сказаться на статусе высших органов государственного управления, учрежденных в Петровскую эпоху. Так, Сенат решением императрицы потерял титул Правительствующего и был подчинен тому же Верховному тайному совету. Из ведения Сената были изъяты все дела, интересовавшие «верховников». Отныне Верховный тайный совет посылал в Сенат указы и требовал от него отчетов (доношений). В Тайный совет можно было подавать жалобы на Сенат и коллегии. Сенаторы назначались из кандидатов, рекомендованных Советом.

Сама Екатерина I не имела большой склонности к государственным делам. Верховный тайный совет, фактическим главой которого был светлейший князь Меншиков, на деле подменял императрицу. Доказательством тому служил указ от 4 августа 1726 г., в соответствии с которым все законы подписывались либо императрицей, либо Верховным тайным советом.

Правление Петра II

Преемник Екатерины I Петр II (сын царевича Алексея, внук Петра I) в силу своего юного возраста (при восшествии на престол ему едва минуло 12 лет) государственными делами не занимался. При нем Верховный тайный совет, в состав которого вошли представители противоборствовавшей с Меншиковым группировки — князья Долгорукие, фактически сосредоточил всю верховную власть в своих руках. В этот период обострилась борьба среди «верховников» за влияние на молодого правителя. Верх взяла группировка Долгоруких. Влияние Меньшикова свелось к нулю, сам он по решению Верховного тайного совета в 1727 г. был сослан в Сибирь, а имущество его конфисковано.

Правление Анны Иоановны

Со смертью пятнадцатилетнего Петра II прервалось прямое наследие престола династией Романовых по мужской линии. Борьба за власть обострилась. Судьбу престола решили «верховники». Закон о престолонаследии, изданный Петром I, позволял приглашать на трон любого члена семьи Романовых по усмотрению царя. Пока царя не было, его функции выполнял Верховный тайный совет. Он отверг кандидатуру дочери Петра I Елизаветы как «незаконнорожденной» и остановил свой выбор на племяннице Петра Великого, вдовствовавшей герцогине курляндской Анне Иоановне.

Занять российский престол курляндская герцогиня могла лишь подписав «кондиции» (условия), авторами которых были В.Л.Долгорукий и Д.М.Голицын. «Кондиции» существенно ограничивали императорскую власть в пользу «верховников». Без их согласия царица не могла вступать в войну и заключать мир, жаловать в знатные чины выше полковничьего ранга, отнимать и жаловать вотчины и имения, производить самостоятельно кого-нибудь в придворные. В соответствии с «кондициями» гвардия была подчинена Совету, а императрица принимала на себя обязательство «...Буде чего по сему обещанию не исполню, то лишена буду короны Российской». Все это Анна, находившаяся в крайне стесненных финансовых условиях, с легкостью подписала. Однако увидев, что дворянство не поддерживало «верховников» в их стремлении усилить свои позиции за счет ограничения власти самодержца, она порвала «кондиции» пополам, лишив их тем самым юридической силы. Таким образом, Анна Иоановна вступила на престол как самодержавная императрица.

Период правления Анны Иоановны получил название «бироновщина» — по имени ставшего всемогущим фаворита Эрнста Иогана Бирона. Не занимая каких-либо официальных должностей, Бирон фактически вершил все государственные дела: назначал и смещал высших должностных лиц, ведал расходованием государственных средств, выдачей всевозможных пожалований и привилегий. На российских дворян, роль которых в системе государственного управления резко упала, он смотрел свысока. Ему принадлежит иронически-снисходительное обращение: «Вы, русские». Неудивительно, что многие доходные места в государственном аппарате заняли иноземцы. Армию возглавлял фельдмаршал Миних, внешнеполитическое ведомство — Остерман, уральские заводы — Шемберг, двор и гвардию — братья Левенвольде.

Сама императрица не очень обременяла себя государственными делами. Вместо упраздненного Верховного тайного совета «для лучшего и порядочнейшего отправления всех государственных дел» был учрежден Кабинет министров из трех лиц: А.И.Остермана, графа Г.И.Головкина и князя А.М.Черкасского. Первоначально Кабинет имел более узкую компетенцию, чем Верховный тайный совет. С ноября 1735 г. он получил широкие полномочия и законодательные права. Подпись трех членов Кабинета отныне приравнивалась к подписи императрицы.

Сенат при Анне Иоановне продолжал действовать, но права его полностью не были восстановлены. Кабинет министров, как и Верховный тайный совет, стеснял деятельность Сената. Он посылал в коллегии и местные учреждения указы, а те, минуя Сенат, присылали в Кабинет рапорты и доклады.

Правление Елизаветы Петровны

После смерти Анны и свержения с помощью гвардии ее преемников (малолетнего Иоанна Антоновича и его матери Анны Леопольдовны) на российский престол взошла дочь Петра I Елизавета. Двадцатилетнее правление ее (1741—1761), состояло в его подготовительной роли по отношению к следующей, екатерининской, эпохе и придании национального направления политике государства.

Отец всегда был для нее образцом государственной мудрости, неслучайно в момент восшествия на престол она заявила о возврате к политике «отца нашего, Петра Великого». В именном императорском указе от 12 декабря 1741 г. заявлялось, что в предшествовавшие царствования «произошло многое упущение дел государственных», вследствие отмены порядков, установленных ее венценосными родителями. Указ восстанавливал значение Сената как высшего государственного органа и ликвидировал стоявший над ним Кабинет министров. Вместо последнего императрица решила «иметь при Дворе нашем Кабинет в такой силе, как был при... Петре Великом». Тем самым восстанавливалась созданная Петром I личная императорская канцелярия — Кабинет, в задачи которого входили прием документов на имя монарха, оформление указов за его личной подписью, объявление словесных «высочайших повелений» и руководство финансовой стороной дворцового хозяйства. Во главе реставрированного учреждения был поставлен И.А.Черкасов, служивший в свое время в петровском Кабинете и хорошо знавший его организацию. Именно поэтому кабинеты Петра I и Елизаветы Петровны по своему организационному устройству были практически идентичны.

Создание личной императорской канцелярии было вызвано желанием Елизаветы взять бразды правления в свои руки и восстановить значение самодержавной власти. Практика принятия указов сначала Верховным тайным советом, затем Кабинетом министров от имени монарха, существовавшая прежде, была отменена.

К сфере компетенции российской императрицы отныне относились как важнейшие государственные вопросы, так и менее значимые. Для принятия государственных решений она нуждалась в консультациях высших чиновников, составлявших управленческую элиту. С этой целью Елизавета восстановила петровское «установление» — совещания высших сановников для обсуждения наиболее сложных проблем, прежде всего в области внешней политики. Такие совещания назывались Конференцией при высочайшем дворе, а их участники — «конференц-министрами». С 1756 г. по январь 1762 г. Конференция функционировала как постоянно действующее учреждение. В ходе заседания министры представляли письменные мнения по обсуждаемому вопросу, которые рассматривались императрицей, за которой оставалось право окончательного решения. Первоначально Конференция занималась исключительно обсуждением сложной международной политики периода Семилетней войны, а также вопросами ведения войны. Однако со временем Конференция сосредоточила в своих руках и руководство внутренним управлением государства. Она получила право посылать в Сенат свои распоряжения в форме «экстрактов» и «протоколов».

Сенат, как высший орган государственного управления империей, отныне находился подлинным контролем Елизаветы. Значение его неизмеримо возросло. Вместе с тем количественный анализ документов высших государственных учреждений свидетельствует о значительной зависимости Сената от императорской власти. Так, только в первые недели своего царствования (ноябрь-декабрь 1741 г.), она направила в Сенат 51 указ и получила от него 14 докладов «на высочайшее утверждение». В 1742 г. эти цифры соответственно составили 183 и 113, в 1743 г. — 129 и 54 и т.д.

Серьезное внимание императрица уделяла кадрам государственных служащих. В период ее правления произошел возврат к основополагающим принципам кадровой политики ее отца. Вновь возросла роль российского дворянства в государственном аппарате. «Чужеземцам» Елизавета отводила, по возможности, подчиненное место. Когда императрице рекомендовали на вакантные государственные должности иностранцев, она неизменно спрашивала, нет ли подходящего кандидата из россиян и приказывала лучше искать способных русских людей, а иностранцев приглашать только в крайнем случае.

Двадцатилетнее царствование Елизаветы Петровны оказалось одним из самых спокойных, мирных в истории России. Несомненно, проблемы в экономике оставались. Но политическая стабильность, наступившая с воцарением дочери Петра I, благотворно влияла на экономическое развитие. Россия, в течение нескольких десятилетий «переболев» Петровскими реформами, адаптировалась к нововведениям. К числу заслуг императрицы следует отнести и реформы высших государственных органов, укрепившие позиции монарха как главы государства.

При всем многообразии оценок личности и правления Елизаветы Петровны уместно привести оценку В.О.Ключевского, который с присущим ему литературным блеском так заключил обзор ее царствования: «Елизавета была умная и добрая, но беспорядочная и своенравная русская барыня XVIII в., которую по русскому обычаю многие бранили при жизни и тоже по русскому обычаю все оплакивали по смерти».

Одной из специфических особенностей формирования российской бюрократии в XVIII в. было то, что она имела ярко выраженный сословный характер: значительная часть чиновников были дворянами или становились таковыми в результате государственной службы, получая вместе с должностями определенного класса, согласно «Табели о рангах», личное, а затем и потомственное дворянство. Приобретение чинов, а вместе с ними и дворянского статуса привязывало бюрократию к абсолютной монархии. Вместе с тем дворянство, государственная служба для которого являлась обязательной, открыто претендовала на расширение своих прав.

Впервые оно потребовало изменений условий государственной службы для себя в 1730 г., когда на российский престол взошла Анна Иоановна. В высший правительственный орган Российской империи — Верховный тайный совет тогда было подано несколько проектов государственного устройства. Их авторы, в частности, настаивали на том, чтобы срок службы дворян был сокращен, для их детей созданы специальные учебные заведения, чтобы дворян зачисляли в армию офицерами, прекратили записывать в солдаты и матросы. Манифест 1736 г. «О порядке приема в службу шляхетских детей и увольнения от оной» ограничил службу дворян 25-ю годами. Было разрешено записывать детей в полки и «коллегиальные присутствия» с момента крещения. Одновременно правительством были приняты меры для привлечения дворянства в органы государственного управления и совершенствования их профессионального уровня. Всем учреждениям России следовало «смотреть, чтобы те, которые в своих науках паче других преуспели и радетельное старание имели, прежде других в чины произведены были и тако за свое прилежание к наукам и награждение получить могли». Правительство предприняло также меры к улучшению подготовки чиновников, для чего был учрежден институт юнкеров при Сенате и коллегиях. В марте 1737 г. Кабинет министров утвердил правила приема дворян в коллегии юнкеров с учетом размеров их вотчин. Юнкера должны были не только иметь навык в «приказном порядке», но и приобретать «знание указов и прав государственных, Уложенья и прочее». Два дня в неделю они обучались грамматике, арифметике, математике, геодезии, географии, латыни. В 1755 г. к этому списку добавились история, французский и немецкий языки. Через пять лет обучения при коллегиях проявивших себя в учении юнкеров производили из нижней должности копииста или канцеляриста в секретари.

Эта своеобразная политика правительства, направленная одновременно на расширение прав и свобод дворянства и на привлечение представителей этого сословия на государственную службу и в учебные заведения, продолжалась на протяжении всего XVIII в., который получил в литературе звучное имя «золотого века» российского дворянства.

При Елизавете Петровне сложились благоприятные условия для развития русской культуры, и прежде всего науки и образования, что в свою очередь, благотворно сказалось на уровне профессиональной подготовки государственных служащих. Указ 1744 г. «О соединении в губерниях школ в одно место и обучении в них всякого чина людей...» облегчил доступ в училища детям из непривилегированных слоев населения. В 40—е гг. к существовавшей с 1726 г. первой гимназии в Петербурге прибавились еще две — при Московском университете (1755) и в Казани (1758). 25 января 1755 г. императрица Елизавета Петровна подписала указ об основании Московского университета, который воспитал в своих стенах многих известных политиков, государственных деятелей и чиновников того времени.

Императрица Елизавета Петровна пошла еще дальше своей предшественницы в части пожеланий дворянства. Шляхетских, то есть дворянских, на польский лад, по тогдашней моде, детей записывали на службу с младенчества, и в полк они являлись 16-17-летними офицерами, служили 10—12 лет, после чего возвращались в свои имения. Дворяне по-прежнему должны были служить, а уклонявшихся от службы отдавали в солдаты или матросы, однако, императрица предполагала, что в будущем освободит шляхетство об обязательной службы.

Подводя итог преобразованиям в сфере государственного управления в эпоху дворцовых переворотов, можно отметить, что характерной чертой послепетровской системы власти стало существование так называемых «советов при особе государя» — высших правительственных органов, стоявших над Сенатом. Уже в феврале 1726 г. был создан Верховный тайный совет, в 1741 г. его сменил Кабинет министров, в 1756 г. Конференция при высочайшем дворе. С правовой точки зрения это не были ответственные Советы Министров, наделенные полномочиями на основе делегирования им власти. В сущности, с их образованием и деятельностью, сложилась система «поручений», когда сановник удостаивался поручения — «государева дела» — и в рамках его исполнения действовал от имени государя, будучи ответственным только перед ним. При этом самодержец в любой момент мог вторгаться в, казалось бы, отработанную и закрепленную практикой сферу их деятельности, менять все по своему усмотрению. Система поручительства естественным образом строилась на привлечении к этому делу людей только доверенных и лично преданных самодержцу.

В этот период существовала довольно своеобразная система исполнительной власти, имевшая три центра:

• Высшие и центральные государственные учреждения (Сенат, Синод, коллегии);

• Советы при особе государя;

• Особо доверенные лица государя — фавориты.

В эпоху дворцовых переворотов произошли изменения в центральных и местных органах управления.

Коллежская система центрального управления, созданная Петром I, к 60-м г. XVIII столетия переживала кризис. За несколько десятилетий коллегии обросли множеством структурных подразделений (экспедиций, департаментов, контор, канцелярий) и превратились в учреждения, замедлявшие и без того медленную деятельность механизма государства.

Кроме того, в коллегиях обнаружилась тенденция к единоначалию. Уже вскоре после смерти Петра Великого, в 1726 г. число советников и асессоров в каждой коллегии было сокращено вдвое. Это привело к тому, что голос президента коллегии практически играл решающую роль.

Ослабление функций Сената и генерал-прокурора по надзору за государственным аппаратом предоставило большие возможности для казнокрадства, взяточничества и чиновничьего произвола и в аппарате коллегий. Общее их число в этот период то сокращалось, то возрастало, что являлось результатом неустойчивости внутренней политики.

В целом система центральных государственных учреждений эпохи дворцовых переворотов отличалась пестротой. Коллегии, канцелярии, конторы имели серьезные различия в организационном устройстве, отношения как между ними, так и к Сенату, высшим советам и комитетам были определены весьма нечетко.

Произошли изменения и в системе местных органов управления. Уже в годы правления Екатерины I были ликвидированы многие из местных органов и учреждений, созданных Петром 1. С ликвидацией Главного магистрата городовые магистраты «для лучшего посадского охранения» были подчинены губернаторам и воеводам. В 1727 г. Российская империя подразделялась на 14 губерний, 47 провинций и более чем 250 уездов. В последующие десятилетия административно-территориальное деление оставалось практически неизменным.

В реформированной системе местного управления единственными органами управления и суда в губернии становились губернаторы, а в провинциях и уездах — воеводы. Они осуществляли свои функции через соответствующие канцелярии: губернские, провинциальные, воеводские.

Главы местной администрации (губернаторы и воеводы) были обязаны исполнять законы и распоряжения, исходившие от верховной власти. Сената и коллегий, охранять тишину и спокойствие на вверенной территории; ловить беглых крепостных, рекрутов, солдат и «всяких гулящих и слоняющихся людей»; вести борьбу с разбоем, осуществляя быструю расправу; в их ведении находились и местные тюрьмы. Обширны были функции губернаторов и воевод в полицейских мероприятиях по охране от огня, чумы, соблюдению чистоты на улицах и торгах. За ними сохранялись и некоторые военные функции: комплектование армии (рекрутские наборы), квартирование войск, а в некоторых городах — и командование местным гарнизоном. Воеводы должны были следить за выполнением натуральных повинностей (дорожной, постойной, подводной) податным населением, осуществлять сбор подушной подати — основного налога, который выплачивали все непривилегированные сословия: государственные крестьяне, жители городов (посадские). За крепостных крестьян подушную подать платили их помещики. Воеводы и губернаторы хранили собранные подати и сборы, часть которых они выдавали на содержание войск и учреждений, а другую часть отсылали в столицу в государственную казну. И завершали этот внушительный список полномочий глав местной администрации судебные функции, также возложенные на губернаторов и воевод. Помимо административно-полицейских функций воеводы были обязаны проявлять заботу о распространении прогресса и просвещения, развитии промышленности, торговли, наук, насаждении медицинских и благотворительных заведений. Таким образом, можно утверждать, что власть губернаторов и воевод, хотя и оговаривалась многочисленными регламентами, инструкциями, предписаниями, фактически стала безграничной. Это привело к тому, что взяточничество, лихоимство и своеволие местных чиновников практически не имело границ.

Коренное изменение системы государственного управления, высших, средних и низших звеньев государственного управления произойдет при Екатерине II, правление которой станет временем непрерывных преобразований.

Контрольные вопросы и задания

1. Каковы предпосылки и характер петровских преобразований?

2. В чем заключались основные принципы и особенности функционирования государственного аппарата при Петре I?

3. Как происходило формирование и становление государственной службы в первой четверти XVIII в.?

4. Назовите отличительные особенности государственного управления в эпоху дворцовых переворотов.

Рекомендуемая литература

Анисимов Е.В. Время петровских реформ. Л., 1989.

Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1968.

Ключевский В.О. Курс русской истории // Ключевский В.О. Сочинения в девяти томах. Т.4-5. М., 1989.

Павленко Н.И. Петр Великий. М., 1990.

Соловьев С.М. История России с древнейших времен. Кн. 7. Т. 13-14. М., 1991; Кн. 8. Т. 15-16; Кн. 9. Т. 17-18. М., 1993.

Троицкий С.М. Русский абсолютизм и дворянство в XVIII в. Формирование бюрократии. М., 1974.

Шепелев Л.Е. Чиновный мир России. XVIII — начало XX в. СПб., 1999.

© Малышева О.Г., 2003