2. реформы высших и центральных органов власти реформа сената

2. реформы высших и центральных органов власти реформа сената

Первым шагом Екатерины II по пути создания такой системы управления была крупная реформа Сената, предпринятая в 1763 г. Сосредоточив в своих руках почти всю законодательную инициативу, исполнительную и судебную власть и достигнув высшей точки своего развития, Сенат с середины 50-х гг. начал терять прежнюю роль в государственном управлении. Вынужденный заниматься рассмотрением множества мелких дел. Сенат не смог сосредоточить свое внимание на решении вопросов общегосударственного значения, и многие из его начинаний не получили должного развития.

Необходимость реорганизации этого высшего государственного учреждения была очевидной. План реформы Сената, подготовленный воспитателем наследника Павла и ближайшим советником императрицы в первые годы ее царствования Н.И.Паниным и утвержденный Екатериной II, предусматривал разделение Сената на шесть департаментов со строго определенными функциями каждого в определенной сфере государственного управления. Четыре департамента находились в Петербурге, а два в Москве (вместо сенатской конторы).

Важнейшие вопросы управления («государственные и политические дела») были сосредоточены в первом департаменте, возглавляемым самим генерал-прокурором. Этот департамент обнародовал законы, ведал Тайной экспедицией и Канцелярией конфискаций, финансами и финансовым контролем, промышленностью, торговлей, государственными и церковными имуществами и соответствующими им учреждениями.

В ведомстве второго департамента находились вопросы суда, межевания, рассмотрение прошений на имя императрицы и т.п.

Третий департамент сосредоточил самые разнообразные дела: заведывание путями сообщения и медициной, попечительством о науках, образовании и искусствах; управление окраинами, имевшими некоторые права автономии (Прибалтика и Украина).

Четвертый департамент занимался военно-сухопутными и военно-морскими делами.

Московские департаменты соответствовали петербургским: пятый — первому, а шестой — второму. Все департаменты, кроме первого, возглавлялись обер-прокурорами, подчиненными генерал-прокурору

Генерал-прокурор Сената — глава правительства

Генерал-прокурор превратился в высшего чиновника государства, первого и единственного министра, в ведении которого находились важнейшие и разнообразные дела управления, с которым на практике чаще всего предпочитали сноситься президенты коллегий и губернаторы. Генерал-прокурор от имени и по поручению императорской власти осуществлял надзор и контроль за действиями и решениями Правительствующего сената, других центральных и местных учреждений; он выступал не только как блюститель законов, но и зачастую исполнял функции министра финансов, юстиции, внутренних дел. Генерал-прокурор пользовался правом ежедневного доклада императрице о решенных в Сенате делах, а в случае разногласия в мнениях сенаторов по какому-либо делу на общем собрании департаментов докладывал о нем императрице и добивался ее личного решения. Так, например, проект о новых штатах местных учреждений, составленный Л.П.Шаховским и одобренный Сенатом, не был утвержден Екатериной II.

Назначая в феврале 1764 г. на этот пост князя А.А.Вяземского, который оставался фактическим главой государственного аппарата почти до конца царствования Екатерины II, императрица составила для него так называемое «Секретнейшее наставление» — программу практических мер, которые надлежало проводить генерал-прокурору в своей работе.

Деятельность разносторонне одаренного и хорошо образованного князя А.А.Вяземского, занимавшего свой пост почти 30 лет, не ограничивалась надзором и контролем за отправлением правосудия и организацией работы прокурорской системы, а была весьма разнообразна и временами настолько расширялась, что охватывала все основные отрасли государственного управления. Он пользовался полным доверием Екатерины II, был верным советником и надежным проводником всех ее идей и новшеств в области государственного устройства и управления.

На первый взгляд реформа Сената носила чисто административный характер, но если при Елизавете Петровне сенаторы имели право вносить предложения о рассмотрении любого вопроса на заседание Сената, то теперь это право полностью перешло к генерал-прокурору. Реформа 1763 г. меняла порядок рассмотрения дел: они должны были решаться единогласно в департаментах, и лишь в случае возникновения разногласий вопрос выносился на общее заседание Сената. Таким образом, каждый департамент выступал как самостоятельное подразделение Сената со своим кругом дел и своей канцелярией, что разрушало единство этого высшего государственного учреждения. В ходе реформы Сенат лишился своей законодательной функции, но по-прежнему сохранял функции контроля и высшего судебного органа. Их сочетание в одном учреждении было главным недостатком реформы, но на некоторое время центральный аппарат управления заработал четче и эффективнее.

Попытки искоренения взяточничества

Важной составной частью реформы Сената 1763 г. было принятие новых штатов, которые вводили жалованье для всех служащих центральных и местных учреждений.

Тем самым ликвидировались остатки приказных порядков XVII в., когда многие канцелярские служители жалованья совсем не получали, а «кормились», получая «от дел» с челобитчиков, «кто что даст по своей воле». Эта практика отрицательно сказывалась на работе всего государственного аппарата, способствовала волоките, коррупции и взяточничеству, когда чиновник вполне законно мог устанавливать размер своего вознаграждения, превращая его, таким образом, во взятку. В условиях постоянного бюджетного дефицита чиновники не получали жалованья годами, а в окладах государственных служащих существовал большой разнобой. Штаты 1763 г. устанавливали чиновникам оклады вдвое выше прежних, при этом жалованье назначалось не по чину, а по должности. Повышением жалованья и установлением в 1764 г. пенсии чиновникам правительство надеялось укрепить государственный аппарат и устранить разъедавшие его пороки. После введения новых штатов предполагалось обновить высшее, среднее и низшее звенья бюрократии.

Реформа Синода

Другая реформа первых лет царствования Екатерины II была связана с Синодом — высшим государственным органом по делам Русской православной церкви. В его состав входили назначаемые императором митрополиты, архиепископы и епископы. Надзор за деятельностью этого высшего государственного органа осуществлял обер-прокурор светское лицо из военных или гражданских чинов. В ведении Синода находились все дела Православной церкви: чисто церковного характера (например, истолкование церковных догм), церковно-административные и хозяйственные дела, борьба с еретиками и раскольниками, церковная цензура, духовный суд и др. На заседаниях рассматривались документы, поступавшие из Сената, Военной, Адмиралтейской, Иностранной коллегий, Коллегии экономии, Московского университета, губерний и других государственных учреждений. Правительственное значение Синода в делах и учреждениях церкви было равно значению Правительствующего сената в делах государственного управления. Он имел право учинять конференции с Сенатом и сноситься с ним ведениями, а коллегиям и провинциальным учреждениям посылать указы.

Екатерина II, открыто заявлявшая свои взгляды на членов Синода, как на государственных служащих, обязанных преследовать в своей деятельности цели, указанные правительством, придавала большое значение власти синодального обер-прокурора и не могла не оказывать значительного содействия развитию фактического влияния прокуратуры на высшее церковное управление.

Этому способствовало и проведение секуляризационной реформы 1764 г., по которой все монастырские земли с жившими на них крестьянами передавались в ведение специально учреждаемой Коллегии экономии. С этого времени государство само определяло необходимое стране число монастырей и монахов в них, ибо содержало их на средства из государственной казны. Духовенство окончательно превращалось в одну из групп чиновничества.

Высший законосовещательный орган

На протяжении всего XVIII в., кроме постоянно действующих центральных учреждений при императорах и императрицах, возникали, сменяя друг друга, различные советы и кабинеты как высшие законосовещательные и распорядительные учреждения, которые не имели юридической самостоятельности.

Особое значение подобные учреждения приобрели в царствование Екатерины II, что было связано с активной законотворческой и административной деятельностью самой императрицы. Созданный ею в начале первой русско-турецкой войны в 1768 г. Совет при высочайшем дворе представлял собой совещание начальников высших и центральных учреждений «для соображения всех дел, относящихся к ведению этой войны». В его состав вошли самые важные лица империи, имевшие чины 1-го и 2-го классов: вице-канцлер, граф Н.И.Панин, генерал-майор, князь А.М.Голицын, президент Военной коллегии граф З.Г.Чернышев, гетман Украины граф К.Г.Разумовский, князь Г.Г.Орлов, генерал-прокурор Сената князь А.А.Вяземский; в 1774 г. к ним прибавился новый фаворит Екатерины II — князь Г.А.Потемкин как вице-президент Военной коллегии.

Совет являлся совещательным органом, не имевшим исполнительной власти, но выполнение его постановлений возлагалось на разные правительственные места и лица, которые были обязаны сообщать о результатах. Поступавшие в Совет бумаги разделялись на два разряда: одни для сведения, другие непосредственно для обсуждения. Последние поступали от разных учреждений или чиновников и касались всех наиболее важных вопросов внутренней и внешней политики России.

В то же время Совет не принимал участия в разработке важнейших законодательных актов, а занимался в основном текущими административными делами, еще раз ярко продемонстрировав свою роль в качестве института русского абсолютизма.

Канцелярия статс-секретарей

При Екатерине II особенно возросло значение личной канцелярии: в 1762-1764 гг. из Кабинета Её императорского величества выделилась канцелярия статс-секретарей для «собственных Её императорского величества дел» (в ведении Кабинета остались лишь экономические вопросы). Именно через личную канцелярию монарх сносился с высшими и центральными государственными учреждениями, там готовились законопроекты и доклады по текущим делам, в которых суммировались и анализировались сведения по всем вопросам государственного управления. В личной канцелярии служили только особо доверенные и преданные люди, которые, занимая не очень высокий ранг, обладали огромным влиянием на решение самых важных вопросов внутренней и внешней политики. Таким образом, в рамках личной канцелярии монарха переплетались признаки формальных и неформальных институтов власти, когда особое значение приобретала фигура чиновника, ближе всего находившегося к императору и тем самым имевшего возможность влиять на него, общаясь в неофициальной обстановке.

Первоначально в обязанности статс-секретарей входил прием прошений на имя императрицы от представителей всех слоев населения (кроме крепостных крестьян, лишенных указом 22 августа 1767 г. права подавать жалобы на своих помещиков). Прошения должны были докладываться императрице «без промедления», а решения по ним немедленно исполняться. Постепенно круг обязанностей статс-секретарей значительно расширился: они контролировали переписку императрицы со всеми государственными учреждениями и лицами, возглавлявшими ведомства и учреждения, принимали участие в составлении указов и манифестов, исходивших от верховной власти, вносили на утверждение разнообразные доклады и рапорты, готовили материалы для законодательных актов. К ним же поступали доношения от правителей наместничеств, губернаторов, от руководителя государственного ассигнационного банка, отчеты провиантмейстера и т.п. Таким образом, дела, прежде находившиеся в ведении Сената, теперь поступали напрямую в канцелярию императрицы.

Статс-секретарями Екатерины II в разное время служили Г.Н.Теплов, А.В.Олсуфьев, И.П.Елагин, Г.В.Козицкий, П.В.Завадовский, Г.Р.Державин, А.А.Безбородко, А.В.Храповицкий, В.С.Попов; многие из них были талантливыми и разносторонне образованными людьми: занимались литературной деятельностью и переводами, успешно совмещали исполнение секретарских обязанностей с другими должностями, и в дальнейшем стали государственными деятелями первой величины.

Фаворитизм

Организация системы государственного управления во второй половине XVIII в. имела отличительную особенность, связанную с формой осуществления государственной деятельности в эпоху «просвещенного абсолютизма», когда в России отсутствовало четкое разделение власти на законодательную, исполнительную и судебную. Главой государства являлся монарх, воплощавший в себе все три ветви власти.

Императорская власть, вытесняя традиционные институты управления сословно-представительной монархии учреждениями, непосредственно подчиненными императору, создавала вместе с тем своего рода «дублирующую систему» фаворитов — людей, близких к императору и выполнявших его прямые указания как через руководство государственными учреждениями, так и непосредственно. Фаворитизм — это своего рода универсальная характеристика системы управления абсолютистского государства, которую в полной мере следует считать неформальным институтом власти. Фаворит, как правило, находился в тесных личных отношениях с государем и в связи с этим получал возможность распоряжаться частью его неограниченной власти. Фаворитизм являлся одним из существенных инструментов в системе государственного управления абсолютизма. Его следует определять как назначение на государственные посты и должности, исходя из личной заинтересованности монарха в деятельности того или иного человека. При этом фаворитизм — всегда нарушение общего принципа назначения на государственные должности. Вместе с тем он сам являлся принципом функционирования абсолютистского государства. Фаворит мог ограничиться устройством своих личных дел, представляя собой тип «случайного человека». В то же время, обладая определенными личными качествами: умением рисковать, политической интуицией, предприимчивостью и, наконец, стремлением служить царю и Отечеству, — фаворит мог осуществлять свою государственную деятельность, соотнося ее с объективными потребностями страны и внести значительный вклад в реализацию политического курса.

Г.А.Потемкин — фаворит и государственный деятель

Ярчайшим образцом такого типа фаворита — государственного деятеля — можно считать Г.А.Потемкина, который сумел успешно реализовать себя в системе государственной службы и оказал большое влияние на развитие и реформирование Российской империи во второй половине XVIII в. Вместе с тем Г.А.Потемкин являлся достаточно характерной фигурой в ряду известных государственных деятелей XVIII века: А.Д.Меншикова, Э.Бирона, А.И.Остермана, И.И.Шувалова и др. При всем личном своеобразии Г.А.Потемкин в принципе укладывался в определенные политические традиции, связанные с осуществлением государственной деятельности фаворитом. Исполняемые им обязанности сложно разнести по конкретным сферам государственной деятельности. Занимая определенные посты, Потемкин в то же время участвовал в обсуждении и решении практически всех вопросов законодательства, внутренней и внешней политики, реформирования государственного аппарата и армии, создания Черноморского флота и т.п. По сути, он являлся вторым лицом в государстве, а по мнению некоторых биографов, даже соправителем императрицы. Судьба Г.А.Потемкина представляла собой замечательный образец успешной карьеры: от студента Московского университета и рейтара Конной гвардии до светлейшего князя, президента Военной коллегии и наместника обширных земель Новороссии и Крыма.

Уложенная комиссия

Своеобразным высшим государственным временно действовавшим органом была Комиссия по составлению нового Уложения

1767—1768 гг. Главному своду законов Российского государства, кодексу феодального права страны — Уложению 1649 г., к тому времени насчитывалось уже более ста лет. Необходимость создания нового основного закона страны, учитывавшего изменения российского законодательства, осознавал еще Петр I, который в 1700 г. предпринял попытку разработать и принять новое Уложение. В дальнейшем правительство не раз создавало комиссии для составления нового Уложения. Такая комиссия работала в 1754—1758 гг., но ее деятельность была закончена из-за сложившихся в тот момент политических условий.

В отличие от предшествовавших, екатерининская Комиссия по составлению нового Уложения была созвана как сословно-представительное учреждение. Она должна была состоять из выборных депутатов, которые к тому же привезли с собой наказы своих избирателей. Комиссия начала работу 30 июля 1767 г. в Москве. В тот день в 10 часов утра Екатерина II, сопровождаемая двором, прибыла в Успенский собор, где после торжественного молебна пятьсот депутатов подписали присягу, обещая добросовестно выполнять свои обязанности. Затем все прошли в аудиенц-залу, где вице-канцлер князь А.М.Голицын от имени императрицы вручил членам комиссии знаменитый «Наказ», составленный самой Екатериной II.

Этот документ стал не только крупнейшим актом государственной политики и законодательной доктрины своего времени, но и своеобразным выражением теории и политики «просвещенного абсолютизма». «Наказ» был адресован как окружению императрицы, так и представителям разных социальных слоев.

В свою очередь все депутаты при выборах снабжались письменными наказами своих избирателей, причем каждый такой наказ должен был служить руководством для самого депутата, а также внимательно изучен всеми остальными. Наказы излагали не только «пользы и нужды» избирателей, но и меры к удовлетворению «нужд» и достижению «пользы». В правительственных наказах от центральных учреждений в основном затрагивались вопросы совершенствования законодательства по делам ведомств.

Екатерина II, несомненно, знакомая с парламентскими порядками Англии, понимала, что комиссия, состоявшая из нескольких сот человек и призванная ею не только для выслушивания о «нуждах и недостатках каждого места», а и для непосредственного участия в процессе законотворчества, не сможет выполнить свою задачу, заседая в полном составе. По примеру английского парламента Екатерина возложила задачу составления и разработки отдельных законопроектов на особые, так называемые «частные комиссии», специально избираемые для этого из состава комиссии. Именно в них переносилась основная работа по разработке Уложения, причем каждой комиссии предстояло подготовить определенный и законченный его раздел. По сути дела, работа комиссии первый опыт учреждения парламентского типа в России, сочетавший европейский и отечественный политический опыт, опыт Земских соборов и европейских парламентов. На заседаниях Уложенной комиссии развернулись острые дискуссии о правах дворянства и купечества и их взаимоотношениях, о положении крестьянства, о торговле и заведении фабрик, о судопроизводстве, о месте церкви и духовенства в системе государственного устройства.

Уже вскоре после начала заседания Уложенной комиссии выяснилось, что ее депутаты плохо подготовлены к законодательной деятельности. Сказывался низкий уровень образования большинства из них, отсутствие политической культуры, парламентского опыта, юридических знаний. Но главное, депутаты в своей массе оказались весьма консервативны. Их волновали прежде всего узкосословные и групповые интересы.

Время шло, а дискуссии Уложенной комиссии не приносили никаких плодов. Постепенно Екатерина II убеждалась, что ее затея претворить в жизнь теоретические построения европейских философов на русской почве терпит неудачу. В декабре 1768 г., сославшись на начало русско-турецкой войны, разочарованная императрица подписала указ о приостановке деятельности комиссии и прекращении пленарных заседаний. Частные комиссии работали еще в течение ряда лет, превратившись, по сути, в обычные государственные учреждения, и их материалами, как и в целом итогами деятельности Уложенной комиссии, Екатерина пользовалась впоследствии для разработки и создания новых законов.

Коллегии

Усложнение задач государства во второй половине XVIII в. отразилось на уровне компетенции и организационном устройстве центральных государственных учреждений. Оформившаяся к концу первой четверти XVIII в. коллегиальная система управления, которая подразумевала рассмотрение и решение дел общим собранием ее членов (присутствием), к 1760-м гг. переживала известный кризис. Коллегии обросли множеством структурных частей — экспедиции, департаменты, конторы, канцелярии превратились в учреждения, замедлявшие деятельность государственного аппарата, особенно, в условиях, когда в управлении страной усиливалось единоначалие, складывался министерский тип руководства, повышалась роль отдельного чиновника.

Общее число коллегий в 1725-1775 гг. то сокращалось, то возрастало. При этом положение трех коллегий — Военной, Адмиралтейской и Иностранных дел, а также коллегий, связанных с охраной правосудия и помещичьей собственностью — Юстиц-коллегии и Вотчинной коллегии, оставалось стабильным.

Коллегия Иностранных дел (учреждена в 1717 г.) также как и ее предшественник — Посольский приказ была главным и наиболее престижным государственным учреждением России XVIII в. К этому времени установились дипломатические отношения с большей частью европейских государств, где были открыты русские миссии. Коллегия ведала организацией сношений с иностранными государствами, выдачей иностранных паспортов, почтовыми делами и управлением Украиной. Для решения этих задач требовались высококвалифицированные и высокообразованные кадры. Чиновники коллегии, получившие светское образование и в большинстве своем окончившие академическую гимназию или Московский университет, разительно отличались от других служащих, являлись образцом государственных чиновников.

Политический сыск

Особое место среди центральных государственных учреждений занимали органы политического сыска. Пришедшая к власти Екатерина II и ее ближайшие сподвижники понимали всю важность политического сыска и тайной полиции. В октябре 1762 г. в составе Сената была создана Тайная экспедиция, которая заняла одно из ключевых мест в системе власти. В сущности, она получила все права центрального государственного учреждения, а ее переписка стала секретной.

Общее руководство деятельностью Тайной экспедиции было поручено генерал-прокурору А.И.Глебову и сенатору Н.И.Панину. В 1764 г. А.И.Глебова сменил А.А.Вяземский, но фактическим главой Тайной экспедиции был ее начальник С.Шешковский, бывший чиновник Тайной розыскных дел канцелярии. В целом концепция госбезопасности того времени была основана на поддержании «покоя и тишины» — основы благополучия государства и его подданных. Императрица сама возбуждала сыскные дела, писала, исправляла или утверждала «вопросные пункты», ведала ходом расследования наиболее важных дел, таких, как процесс над ростовским архиепископом А.Мацеевичем, офицером Мировичем, пытавшимся летом 1764 г. освободить из заключения в Шлиссельбургской крепости свергнутого императора Ивана Антоновича, самозванкой княжной Таракановой, Емельяном Пугачевым и др.

Первая половина 70-х гг. XVIII в. была самой тревожной за все время царствования Екатерины II: сначала страну потрясло известие о чумном бунте в Москве в 1771 г., а затем — масштабное восстание под предводительством Е.И.Пугачева в 1773—1774 гг. Это крестьянское волнение, наведшее ужас на дворянскую Россию, имело важные последствия для определения дальнейшей внутренней политики Екатерины II и прежде всего в системе управления государством.