4. кадры государственного управления и чиновничий аппарат

4. кадры государственного управления и чиновничий аппарат

Система подготовки кадров

При всей силе централизации, полицейщины и милитаризации в системе абсолютистского государственного управления его механизм не мог функционировать автоматически. Императоры Александр I и Николай I хорошо это понимали. Главной опорой в управлении страной для них было прежде всего чиновное, бюрократическое дворянство. Система подготовки кадров высшей, чиновной служилой бюрократии, система чинопроизводства и прохождения государственной службы были достаточно сложны, многоступенчаты и постоянно совершенствовались. Существовавший и постоянно реформируемый механизм государственного управления сверху донизу непрерывно требовал обновления и пополнения кадров, повышения их деловой квалификации и образовательного уровня.

Отметим прежде всего заметные изменения в управлении самой системой образования. Еще до принятия указа «О правилах производства в чины и экзаменах для производства в коллежские асессоры и статские советники» (1809) в Российской империи были открыты новые университеты в Вильно, Харькове, Казани и Дерпте, Главный педагогический институт в Петербурге (преобразован в 1819 г. в университет). Создана система местных учреждений и заведений Министерства народного просвещения, а для управления системой образования учреждены 6 учебных округов, включающих по нескольку губерний (Петербургский, Московский, Виленский, Дерптский, Харьковский и Казанский).

Важное место в подготовке кадров чиновников государственных учреждений занимали университеты и лицеи, особенно открытый в 1810 г. привилегированный Царскосельский лицей. В нем в течение 6 лет готовились высшие чиновники, его воспитанники при поступлении на гражданскую службу получали чин от XIV до IX класса «Табели о рангах». В числе выпускников были не только поэты и декабристы А.С.Пушкин, А.А.Дельвиг, В.К.Кюхельбекер, И.И.Пущин, но и такие крупные царские чиновники, как государственный секретарь М.А.Корф, министр иностранных дел, канцлер А.М.Горчаков и др.

Университеты были своего рода органами управления учебными заведениями округа. Согласно «Уставу учебных заведений, подведомственных университетам», в России создавалась сеть учебных заведений всесословного характера: четырехклассная гимназия, двухклассное уездное училище и годичное приходское училище.

Ректоры, профессора и преподаватели университетов считались чиновниками, находившимися на государственной службе. По «Табели о рангах» ректор соответствовал IV, профессора VII-VIII, магистры IX классам. Во-вторых, в учебных программах не только университетов, но и лицеев и гимназий уделялось достаточно серьезное внимание изучению нравственных и политических наук, отечественной и зарубежной истории, психологии, этике и даже эстетике.

Разумеется, нельзя переоценивать размах и уровень образования, степень «всесословности» просвещения, принципы его организации. Во второй четверти века в сфере народного просвещения произошли определенные изменения негативного характера, связанные с усилением цензуры в учебных заведениях, с принятием в июле 1835 г. нового университетского устава, сводившего на нет университетскую автономию и возвышавшего единоличную роль попечителя учебного округа, а также с ограничением притока разночинцев в университеты.

Идейным стремлениям прогрессивных дворянских деятелей была противопоставлена официальная охранительная теория-триада «самодержавие, православие, народность», сформулированная министром народного просвещения С.С.Уваровым, проводившим эту политику настойчиво через все органы министерства во все годы пребывания на посту министра (1833—1849). Количество обучавшихся в университетах, лицеях, в гимназиях и в училищах, хотя и увеличивалось, но было еще незначительным, и просвещением, а тем более наукой, были охвачены в основном верхушечные слои Российской империи. В 1825 г. из 553 штатных губернских и уездных городов России 131 город не имел ни одной школы.

Тем не менее в сфере государственного управления Российской империи многие годы и десятилетия работали сотни и тысячи известных деятелей. Среди них были не только такие, как М.М.Сперанский, А.А.Аракчеев, С.С.Уваров, Д.А.Гурьев, Е.Ф.Канкрин, А.Х.Бенкендорф, о которых уже упоминали выше, но и такие государственники-управленцы, как граф В.П.Кочубей (первый министр МВД председатель Госсовета и Комитета министров), канцлер, граф Н.П.Румянцев (первый председатель Госсовета), генерал-фельдмаршал Н.П.Салтыков (первый председатель Комитета министров), екатерининский вельможа граф П.В.Завадовский, (первый министр народного просвещения), граф К.В.Нессельроде, бывший долгие годы министром иностранных дел (1816—1856), главнокомандующий царской армией в условиях Отечественной войны 1812 г. генерал-фельдмаршал М.И.Кутузов, военный министр того же периода генерал П.П.Коновицын, начальник Главного штаба его императорского величества генерал-адъютант князь П.М.Волконский, глава специальной Комиссии для составления военных уставов и уложений М.Л.Магницкий и другие государственные чиновники общероссийского и губернского масштабов.

Чиновничий государственный аппарат был огромен и постоянно разрастался количественно. В рассматриваемый период число государственных чиновников увеличилось более чем в 4 раза — с 15 тыс. до 61,5 тыс. человек. Если в конце XVIII в. один чиновник приходился на 2250 россиян, то в середине XIX в. на 929 человек. Рост численности чиновников вполне естествен, ибо росло количество государственных учреждений в центре и на местах, а император в самодержавном управлении опирался исключительно на послушное чиновничество. Не случайно сам Николай I утверждал, что «Россией правит не император, а столоначальники».

Верноподданничество и служебная карьера, как и повышение деловой квалификации и точное исполнение служебных обязанностей, постоянно поддерживались в системе государевой службы, а политически неблагонадежные изгонялись из чиновной среды на разных уровнях.

Существовала также определенная система поощрения чиновников: повышение жалованья, награждение орденами, медалями, присвоение почетных званий, благодарности и особые знаки за беспорочную службу (через 15 и 40 лет) и другие формы. Особенно широкое распространение это получило при Николае I.

Итак, система государственного управления в условиях абсолютизма развивалась довольно бурно и противоречиво. Главная цель в управлении страной заключалась в укреплении самодержавного строя через усиление императорского правления. Верховная власть монарха в процессах управления «универсальна, абсолютна, и монарх есть высший законодатель, высший исполнитель, высший суд и контролер», но он «приводит в движение управительную машину, а не превращается в нее сам». Главная забота самодержца «должна быть направлена на организацию действия передаточного механизма, т.е. на создание закона и учреждение управления». При всех реформах государственного устройства совершенно очевидной была тенденция жесткой централизации и единообразия в управлении, укрепления неограниченной власти монарха, позиций крупного дворянства и элитной бюрократии.

Контрольные вопросы и задания

1. Охарактеризуйте исторические условия, в которых осуществлялось реформирование системы государственного управления в первой половине XIX в.

2. Как Вы представляете себе структуру высших и центральных учреждений в системе государственного управления?

3. В чем заключается сущность министерской системы государственного управления?

4. Почему апогеем самодержавного управления в России считается период правления Николая I?

5. Кого из наиболее известных государственных деятелей первой половины XIX в. вы могли бы охарактеризовать?

Рекомендуемая литература

Власть и реформы. От самодержавной к Советской России. СПб., 1996.

Государственные учреждения в России. Н.-Н., 1994.

Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России XIX в. М., 1978.

Ерошкин Н.П. Крепостническое самодержавие и его политические институты. Первая половина XIX в. М., 1981.

История государственного управления в России. М., 1997.

История государственного управления России. Ростов-на-Дону, 1999.

Ключевский В.О. Курс русской истории. Соч. в девяти томах. ТУ М., 1989.

Мироненко С.В. Самодержавие и реформы. Политическая борьба в России в начале XIX в. М., 1989.

Судьбы реформ и реформаторов в России. М., 1999.

© Тимофеев П.Т., 2003