2. первые шаги к представительному строю

2. первые шаги к представительному строю

Булыгинская дума

К началу 1905 г. Россия потерпела крупные поражения в русско-японской войне. Это существенно подорвало как благосостояние империи, так и ее престиж на международной арене. Внутреннее положение империи усугублялось начавшейся первой русской революцией. Обстановка в стране накалялась.

Общество бурно реагировало на кровавые события в Петербурге, настаивая на немедленном поиске выхода из кризиса, причем гласного и с участием общественности. Под этим напором и в условиях нарастания брожения в обществе Николай II вынужден был согласиться на введение народного представительства. 18 февраля он подписал манифест, в котором содержалось обещание при условии «искоренения в земле нашей крамолы» проведение «усовершенствования государственного порядка». Одновременно им был подписан рескрипт на имя А.Г. Булыгина, в котором последнему предписывалось создать комиссию для разработки соответствующего законопроекта о Думе.

Результатом подготовительной работы, проделанной специально созданной под председательством Булыгина комиссией, стал документ, озаглавленный «Соображения министра внутренних дел о порядке осуществления Высочайших Его Императорского Величества предуказаний, возвещенных в рескрипте 18 февраля 1905 г.». В ней он обозначил наиболее важные вопросы, на которые нужно было дать ответ прежде, чем приступить к практической работе по созыву народного представительства: форма, в которой выборные могли бы принять участие в предварительной разработке и обсуждении законодательных предположений, круг предметов законодательства, основы избирательной системы. По вопросу формы будущего народного представительства сам он не рискнул высказаться со всей определенностью, переложив ответственность за принятие окончательного решения на императора. В очень осторожных выражениях Булыгин предложил следующее: «призвание избираемых населением на более или менее продолжительные сроки лиц к участию в обсуждении не отдельных законодательных предположений, а по всей совокупности в трех видах:

• либо в виде включения в состав Государственного совета по всем или нескольким департаментам избранных лиц от населения, которые участвовали бы в рассмотрении законодательных предположений на тех же основаниях, что и члены Государственного совета;

• либо в виде образования из избранных от населения лиц при департаментах Государственного совета или наряду с ними в составе сего Совета особых подготовительных комиссий;

• либо в виде образованного при Государственном совете или наряду с ним особого, состоящего из избранных от населения лиц законосовещательного учреждения, на предварительное обсуждение которого передавались бы законодательные предположения ведомств, восходящие через Государственный совет к верховной императорской власти».

Соображения Булыгина о будущем народном представительстве в середине мая 1905 г. были представлены императору. К записке был приложен проект «Учреждения Государственной думы» и «Положение о выборах». Император принял решение вынести эти документы на обсуждение Особого совещания. Работавшее под председательством императора в Петергофе в обстановке чрезвычайной секретности, оно стало важным этапом подготовительной работы по созыву народного представительства в России. Назначение его было в том, чтобы помочь сориентироваться императору и его министрам в вопросе о представительном правлении.

Петергофские совещания.

Подготовка законодательства о Булыгинской думе

Обсуждение важнейших вопросов в ходе Петергофских совещаний протекало в известном смысле хаотично. Одни вопросы излишне долго дебатировались, другие решались мимоходом. К концу работы (всего состоялось пять заседаний) многие вопросы остались не рассмотренными. Кроме того, в ходе обсуждения вставали все новые и новые вопросы, требовавшие решения, которые, однако, ввиду дефицита времени остались без ответа.

Одобренные Петергофскими совещаниями принципы и конкретные статьи легли в основу трех опубликованных 6 августа 1905 г. законодательных актов: высочайшего манифеста об учреждении Государственной думы, получившей в прессе название Булыгинской по имени автора ее проекта; ее статуса — «Учреждения Государственной думы» и Положения о выборах в Государственную Думу.

В манифесте выражалась озабоченность верховной власти несогласованностью «выборных общественных учреждений с правительственными властями и об искоренении разлада между ними, столь пагубно отражающегося на правильном течении государственной жизни» и говорилось о намерении «...призвать выборных людей от всей земли русской к постоянному и деятельному участию в составлении законов, включив для сего в состав высших государственных учреждений особое законосовещательное установление, коему предоставляется предварительная разработка и обсуждение законодательных предположений и рассмотрение росписи государственных доходов и расходов».

«Учреждение Государственной думы» регламентировало вопросы, касавшиеся состава и устройства Думы, выборов и полномочий ее председателя и других должностных лиц, прав и обязанностей депутатов, создания отделов Думы, предметов ее ведения и порядка производства дел. Приложением к этому документу было торжественное обещание членов Государственной думы, подписав которое депутаты брали на себя обязательство исполнять возложенные на них обязанности, «храня верность его императорскому величеству государю-императору, самодержцу всероссийскому».

Согласно избирательному закону («Положение о выборах в Государственную думу»), выборы были не всеобщими, а строились на основе смешанной, сословно-имущественно-цензовой системы и были не прямыми, а многостепенными. Избирательные права предоставлялись лицам, владевшим собственностью. Не могли участвовать в выборах женщины, лица моложе 25 лет, военнослужащие, находившиеся на действительной службе, учащиеся, бродячие инородцы, рабочие, ремесленники, батраки, деревенская беднота и т.д. Для крестьян, получивших право голоса, были установлены четырехстепенные выборы. Из планируемых 412 депутатских мандатов им выделялось 51 место (по числу губерний, участвовавших в выборах).

Опубликование манифеста 6 августа 1905 г. стало первым шагом к реформе государственного управления России начала века. Впервые было законодательно закреплено создание представительного учреждения. Однако затягивание с призванием выборных, куцее законодательство и драконовский избирательный закон на фоне нарастания революционной волны не принесли ожидаемого успокоения в обществе. Это была лишь полумера и к тому же безнадежно запоздалая.

Таким образом, несмотря на упорное противодействие верховной власти и ее ближайшего окружения каким-либо изменениям в государственном устройстве и государственном управлении, события начала 1905 г. поставили Николая II перед выбором: или вступить на путь реформирования российской государственности, или поставить под угрозу само существование режима. Так, в муках родился проект совещательного народного представительства. Однако произошло это с огромным отрывом от мирового исторического процесса и безнадежным отставанием от национальных потребностей развития государственного устройства. Этим и объясняется то, что Булыгинскому проекту суждено было стать лишь юридическим памятником эпохи. Революционные события осени 1905 г. сорвали вялотекущие выборы в совещательную Думу и сделали невозможным превращение Булыгинской думы в устойчивый государственный институт.

Манифест 17 октября

17 октября 1905 г. Николай II подписал манифест, подготовленный С.Ю. Витте. Император вынужден был согласиться на введение народного представительства иного образца, чем это предполагалось по манифесту 6 августа. В отличие от предыдущего, в манифесте 17 октября содержалось обещание даровать населению основы гражданской свободы на началах неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний, союзов; расширить круг избирателей в Государственную думу и, наконец, наделить Думу законодательными полномочиями. Императору нелегко далось это решение. С.Ю. Витте позднее напишет: «Этот акт, конечно, не был добровольным в том смысле, что царь никогда не согласился бы осуществить «напрасные мечтания», если он не видел бы, что в данный моменту него нет другого выхода, обещающего успокоение».

Манифест 17 октября 1905 г. на следующий же день после подписания был опубликован в «Правительственном вестнике». Вместе с ним под заголовком «Действия правительства» было напечатано высочайшее повеление графу Витте «принять меры к объединению деятельности министров впредь до утверждения законопроекта о Совете Министров. Последнее решение свидетельствовало о серьезном намерении главы государства реформировать исполнительную власть с целью ее обновления и сплочения накануне созыва Государственной думы с законодательными полномочиями. Не меньше внимания уделялось и выработке программы будущей правительственной деятельности, чтобы правительство не оказалось застигнутым врасплох перед лицом выборных от народа, не знавших, что делать и в какую сторону направить кормила правления.