3. реформа исполнительной власти

3. реформа исполнительной власти

Создание объединенного правительства

Основными объектами реформирования стали Совет Министров и Комитет министров — высший законосовещательный орган. Показательно, что проекты реформирования были самого широкого диапазона — от ультрарадикальных до махрово-консервативных. К последним относился совместный проект умудренного опытом государственного управления членов Государственного совета графа А.П. Игнатьева и А.С. Стишинского, которые вообще были против какой-либо реформы исполнительной ветви власти. Наибольшее возмущение у них вызывало проектируемое предоставление председателю правительства преимущественных прав, поскольку они усматривали в этом ослабление незыблемых принципов самодержавия. Они предлагали сохранить прежний Совет министров, создав при нем постоянное присутствие из министров и главноуправляющих.

Победу одержала другая точка зрения, сводившаяся к неизбежности реформирования исполнительной власти и вскоре последовала серия императорских указов во исполнение этого решения. В них предусматривалось преобразование Совета министров из нерегулярно созываемого органа в орган постоянно действовавший с четкими полномочиями и функциями. Допускалась возможность председательствования на заседаниях Совета министров императора, как это было и прежде.

К числу нововведений относилось возложение непосредственного руководства правительством на председателя Совета. В соответствии с первоначальным замыслом он же должен был подбирать и представлять императору кандидатов на министерские посты, а также осуществлять контроль за их деятельностью. На министров возлагалось обязательство докладывать своему председателю обо всех заметных событиях, так или иначе касавшихся их ведомства. Однако спустя несколько дней, Николай [I, поддавшись увещеваниям наиболее консервативной бюрократии, указом от 19 октября изменил планируемую практику предоставления ему председателем Совета министров кандидатов на министерские посты. В результате полномочия премьера в этой области свелись лишь к обсуждению в Совете министров кандидатов «должностных лиц центрального и местного аппарата министерств и ведомств».

Относительно всеподданнейших докладов (прямых докладов министров императору) был достигнут компромисс. Практика эта сохранялась, но министры должны были согласовывать содержание докладов с премьер-министром.

Реформирование исполнительной власти стало важной составляющей деятельности верхнего эшелона власти по подготовке введения представительного органа с законодательными полномочиями. Помимо выполнения главной задачи — объединения действий министров, на этом этапе решался вопрос о подчиненности исполнительной власти. Было сделано все, чтобы не допустить создания правительства, ответственного перед депутатами, как это было в странах со сложившимися парламентскими традициями.

Более того, оставаясь вне контроля со стороны законодательного органа, председатель Совета Министров находился в полной зависимости от монарха. Только император мог назначать и смещать его и членов кабинета. Премьер обладал только правом предоставления кандидатов на министерские посты, решение оставалось за императором. По усмотрению царя Совет Министров мог собираться под его собственным председательством. За монархом оставалось и право изменения любого решения правительства. Целый ряд важнейших вопросов дела по ведомству императорского двора и уделов, государственной обороны и внешней политики — изымались из компетенции Совета.

И тем не менее председатель Совета Министров имел больше прав, чем прежде председатель Комитета министров и фактически становился премьер-министром. При этом положение его как главы Кабинета существенным образом отличалось от положения главы Кабинета в конституционном государстве, где главенствующая роль премьера определялась его опорой на парламентское большинство, ответственностью Кабинета перед парламентом.

Ведению обновленного Совета Министров подлежали дела трех категорий. К первой группе относились дела высшего государственного управления: «первоначальные предположения министерств и главноуправляющих по вопросам законов, имеющим государственную важность», «дела, по коим нужно общее собрание или содействие разных министерств», «издаваемые министрами циркуляры, имеющие государственное значение», «всеподданнейшие доклады» министров, разрешение коих превышает пределы власти, вверенной каждому министру, все дела, назначенные к обсуждению в Совете «по высочайшему повелению», «виды и предположения министров и главноуправляющих к устройству и усовершенствованию подчиненных им частей».

Вторая категория дел была связана с чрезвычайно-указным правом в порядке статьи 87 новой редакции Основных законов Российской империи, принятой в апреле 1906 г. Означенная статья придавала Совету Министров законодательные функции, предусматривая возможность проводить законодательные акты через Совет Министров, минуя законодательные органы.

Третью категорию дел, перешедших в ведение Совета Министров после упразднения Комитета министров в апреле 1906 г., составили дела об установлении усиленной и чрезвычайной охраны, назначение местностей для лиц, приговоренных к поселению и текущие административные дела.

В целом реформа исполнительной власти в лице Совета Министров создавала серьезный противовес законодательной Думе и, сохранив неограниченную верховную исполнительную власть в руках императора, способствовала укреплению позиций самодержавия в грядущих, новых для страны условиях думской монархии.

Верховная власть и премьер-министр

Даже беглое знакомство с составом первого обновленного Совета Министров не оставляет сомнений в том, что кабинет состоял из лиц весьма разнородных взглядов и убеждений. Такой полярностью взглядов будут отличаться и последующие кабинеты. Это позволяет сделать вывод о том, что император, раздавая министерские портфели, не только не стремился к однородному составу правительства, но, напротив, опасался возникновения однородного кабинета с сильным премьером во главе.

По этой причине практически с первых дней существования обновленного Совета Министров начались серьезные конфликты между царем и премьером. С.Ю. Витте, ставший первым главой кабинета, не хотел мириться с тем, что царь «желал действовать в нужных случаях с каждым министром в отдельности, стремился, чтобы министры не были в особом согласии с премьером». Со стороны Николая II к Витте проявлялись недоверие и ненависть, со стороны Витте к Николаю II недоверие и презрение. Устойчиво негативное отношение Николая II к Витте, подогреваемое консервативной частью императорского окружения, добивавшегося смещения Витте с его поста, увенчалось отставкой последнего. Императору не удалось найти общего языка с первым главой кабинета, что во многом повлияло на то, что опыт первого объединенного правительства навсегда остался для императора отрицательным.

Не многим удачнее в последующем будет карьера на этом посту видных государственных деятелей — П.А. Столыпина и В.Н. Коковцова. И только когда премьером становился человек, хорошо понимавший императора и разделявший его взгляды, как это было, например, с И.Л. Горемыкиным, между носителем верховной власти и главой Кабинета сохранялись ровные отношения. Да и как могло быть иначе, если Горемыкин, прекрасно усвоивший свою роль, «не скрывал отсутствия уважения... к Совету Министров, рассматривая это учреждение как бесполезное новшество и, давая понять своим коллегам, что он созывает их просто для выполнения пустой формальности».

Совет Министров в том виде, в каком он был создан в октябре 1905 г., просуществовал до Февральской революции, когда его функции как высшего органа государственного управления перешли к Временному правительству. За 12 лет существования объединенного правительства в нем председательствовало 8 видных сановников, причем И.Л. Горемыкин дважды. Подчас это были люди случайные, но симпатичные Николаю II. Сегодня такая частая смена премьеров вряд ли вызовет удивление, но для того периода это имело особый знаковый смысл и свидетельствовало о постоянном намерении российского императора иметь покладистого главу исполнительной власти. В противном случае отставка премьера была неизбежной.

Малый Совет Министров

Через Совет Министров проходило огромное количество дел различной значимости. Чрезмерная загруженность Совета решением вопросов второстепенной важности в 1909 г. привела к необходимости дальнейшей реорганизации правительства, а именно к созданию так называемого Малого Совета Министров. Заметим, что это было неофициальное наименование, встречающееся в мемуарных источниках и исторической литературе. В официальных источниках этот орган именовался Советом Министров сокращенного состава.

В состав Малого Совета Министров входили товарищи (заместители) министров. К сфере его компетенции были отнесены текущие вопросы управления, а также предварительное, до внесения в правительство обсуждение ряда дел и вопросов; рассмотрение дел об установлении усиленной и чрезвычайной охраны в отдельных местностях, учреждении в этих местностях особых жандармских, казачьих и полицейских команд, в том числе законопроектов о штатах различных полицейских учреждений; он же обсуждал вопросы координации тактики отдельных ведомств относительно Государственной думы и ряд других вопросов. Председатель Совета Министров получил право направлять для рассмотрения в Малый совет любые дела без коллегиального решения правительства. Это, безусловно, умаляло роль Совета Министров и одновременно усиливало роль премьера в контроле за вторым присутствием Совета. Заседал Малый Совет дважды в месяц.

Совет Министров сокращенного состава прекратил свою деятельность одновременно с Советом Министров 27 февраля 1917 г. На посту председателя Малого Совета сменилось 6 председателей. Как правило, возглавлял его один из членов Совета Министров, назначаемый императором.

Подводя итог преобразованиям, проведенным в верхнем эшелоне исполнительной власти накануне и в начальный период думской монархии, следует заметить, что все мероприятия в этой области преследовали одну цель сплотиться вокруг престола для совместного противостояния посягательствам народных представителей на государственные устои.

Появление на политической арене представительного законодательного органа при всей ограниченности его прав и функций не могло не сказаться на всей системе государственного управления. Вряд ли можно считать с этого момента Россию конституционной монархией, поскольку отсутствовал ее главный признак — ответственность правительства перед Думой, тем не менее при всем желании обойтись без Думы или полностью ее игнорировать было нельзя. Можно заметить, что и образование Совета Министров в известной степени способствовало укреплению исполнительной власти, поскольку он оказывался между царем и Думой и принимал на себя основную критику и недовольство властью.