Глава 7. регулирование рынка ценных бумаг

Глава 7. регулирование рынка ценных бумаг

7.1 . Государственноерегулирование

Различие между управлением и регулированием. В соответствии с Федеральным законом «О рынке ценных бумаг» государство осуществляет регулирование данного рынка, но не управляет им. В этом разделении понятий заложено принципиальное отношение государства к процессам, происходящим на рынке.

В самом общем понимании управление — это такие отношения между людьми, которые определяются обязательными указаниями одного лица другому лицу или лицам. Обязательные указания могут проистекать из двух групп отношений между людьми:

из отношений подчиненности. В этом случае управление обычно называется руководством, т. е. когда одно лицо, называемое подчиненным, обязано выполнить указание другого лица, называемого руководителем (или в западном варианте — менеджером). Человеческая деятельностью, как правило, есть коллективная деятельность, а коллектив, взятый как единое целое, всегда устроен как подчинение его частей целому. Часть всегда подчинена своему целому, а целое всегда управляет своими частями. Пример из природы: чтобы человек функционировал как единое целое, у него имеется управляющий орган — мозг. Чтобы коммерческая организация функционировала как единое целое, у нее должен быть даже не просто орган управления, а управляющее лицо (единоличное или коллективное);

из отношений равенства. В пределах одной социальной группы все люди равны между собой как общественные субъекты. В современном капиталистическом обществе, а потому и в будущих общественных устройствах, все общество представляет собой единую (однородную) социальную группу. Но при существующих общественных отношениях все люди равны между собой лишь как частные собственники, независимо от наличия у них самой этой собственности (собственно в последнем и коренится неизбежность замены такого рода общественных отношений на более совершенные). Когда все члены общества равноправны, то управление ими состоит в установлении границ их возможных действий. Такого рода управление и называется регулированием. Любая сознательно осуществляемая человеческая деятельность (как правило, это есть общественно полезный труд) включает не только процесс управления, но и сама может становиться объектом управления. В этом случае имеет место как бы процесс управления самим управлением, или регулирование как упорядочение какой-то уже имеющей место деятельности.

Регулирование есть управление человеческими отношениями без участия в управлении самими этими отношениями. Например, регулирование купли-продажи ценной бумаги может включать очень многие юридические или даже нравственные моменты, но оно не распространяется на сам процесс купли-продажи. Если участник рынка поставил целью купить ценную бумагу, то он ее купит, т. е. он сам будет управлять процессом ее покупки, но при этом он должен будет соблюсти все имеющиеся на рынке регулятивные нормы.

Управление как регулирование имеет место тогда, когда управляющий субъект непосредственно не участвует в конкретной предметной деятельности и поэтому не входит в состав совокупного работника. Обычно регулирующими органами являются государство (государственные органы) и общественные организации.

Таким образомрегулирование — это управление, нацеленное на установление пределов (границ, правил) осуществления той или иной человеческой деятельности, включая и установление пределов по выбору самих ее целей. Регулирование не ограничивает человеческой деятельности в смысле установления пределов для развития вообще, а устанавливает границы, в которых эта деятельность может осуществляться и развиваться в соответствии с интересами участников рынка. Регулирование ставит пределы, в которых участник рынка ценных бумаг может действовать, но тем самым оно косвенно задает темпы и направленность дальнейшего развития данного рынка.

На протяжении многих столетий развитие рынка происходило стихийно. В начале XX в. под влиянием дошедших до крайности внутренних социальных противоречий и наглядного примера их возможного разрешения в форме, аналогичной социалистической революции в России, в экономически развитых странах началась эпоха активного и систематического государственного вмешательства в рыночные отношения. Стало развиваться государственное регулирование рыночной экономики, нацеленное на более полное удовлетворение экономических интересов широкого круга членов общества, а не только узкого круга владельцев крупного капитала.

Основные принципы государственного регулирования. Принципы регулирования — это примерно то же, что и аксиомы в математике, т. е. это краеугольные критерии, с которыми должны сверяться практические действия государства по регулированию рынка ценных бумаг. Обычно к таким критериям относятся следующие:

система регулирования рынком создается только государством в соответствии с поставленными им целями;

обеспечение единства нормативно-юридической базы регулирования во всех ее аспектах;

комплексность методов регулирования;

достижение оптимального сочетания государственного регулирования с общественным саморегулированием рынка ценных бумаг;

преемственность в регулировании на протяжении длительного времени;

равенство всех участников рынка как частных собственников перед законом и друг перед другом, недопустимость привилегий как общее правило;

учет мирового опыта развития и регулирования фондового рынка и др.

Способы государственного регулирования рынка. Государственное регулирование в зависимости от вида инструментов регулирования принято подразделять на:

прямое, или административное, — это государственное регулирование рынка, основанное на юридических нормах, на праве. Оно включает:

нормативно-законодательную деятельность;

регистрационную деятельность (ведение реестров юридических объектов — юридических и физических лиц, ценных бумаг и др.);

разрешительную деятельность (лицензирование, аттестацию);

поддержание правопорядка на рынке;

выставление требований к участникам рынка, например, по обеспечению гласности, информированию и др.;

• косвенное, или экономическое, — это государственное регулирование рынка, основанное на использовании экономических инструментов самого рынка в качестве рычагов регулирования. Такого рода регулирование включает проведение государством:

определенной денежной политики;

политики налогообложения;

политики формирования государственных доходов и направления использования государственныхрасходов и т.п.;

политики управления государственной собственностью, в том числе управление имеющимися у государства пакетами акций приватизированных предприятий и др.

В отличие от государственного регулирования рынка в целом, или регулирования макроэкономических процессов, регулирование рынка ценных бумаг по преимуществу является административным, т. е. осуществляется с помощью правовой базы, а не каких-то экономических рычагов, например, управление количеством денег в обращении или установление процентных ставок.

На практике указанные способы регулирования обычно дополняют друг друга.

Организация регулирования рынка ценных бумаг. Система регулирования рынка ценных бумаг включает следующие главные составные части (рис. 7.1):

создание органов регулирования рынка;

организация отбора и допуска юридических и физических лиц в качестве участников рынка ценных бумаг;

контроль за соблюдением и исполнением нормативно-правовой базы;

разрешение споров между участниками рынка.

Система регулирования рынка складывается исторически под влиянием тех проблем, которые накапливаются и требуют своего разрешения, с тем, чтобы, с одной стороны, рынок мог развиваться и дальше, а с другой — чтобы его развитие не противоречило каким-то общественным интересам.

Объекты регулирования. Объектами государственного регулирования (или саморегулирования) на рынке ценных бумаг могут быть участники рынка, его инструменты и совершаемые с ними разнообразные операции (действия), в частности:

• ценная бумага с позиций:

юридического статуса;

размещения (выпуска);

обращения;

использования в качестве основы для производных инструментов;

налогообложения и др.;

• участники рынка в отношении их:

отбора для работы на рынке в том или ином качестве;

возможного участия в работе других рынков;

защиты в качестве инвесторов от мошенничества и т.п.;

налогообложения и т.п.;

• операции с ценными бумагами с позиций:

разрешенных видов рыночных операций;

совмещения разных видов операций (действий) с ценными бумагами;

разрешения имущественных споров;

налогообложения и т.п.

Цели государственного регулирования российского рынка ценных бумаг. В наиболее обобщенном виде основными целями государственного регулирования российского рынка ценных бумаг могут быть:

содействие в создании современного рынка ценных бумаг;

поддержание эффективности функционирования и дальнейшего развития рынка путем:

организации порядка на рынке, нормальных условий для работы на нем;

обеспечения условий для рыночного ценообразования на основе действительного спроса и предложения;

принятия мер по защите участников рынка от недобросовестной конкуренции, мошенничества и иных противоправных действий;

разумного налогообложения всей сферы ценных бумаг;

3) защита общественных интересов, недопущение их ущемления при развитии рынка ценных бумаг. Основные формы (составные части) государственного регулирования российского рынка ценных бумаг. В соответствии с Федеральным законом «О рынке ценных бумаг» государственное регулирование данного рынка осуществляется на основе (рис. 7.2):

• установления обязательных требований к деятельности на рынке ценных бумаг:

эмитентов ценных бумаг;

профессиональных участников;

саморегулируемых организаций;

установления стандартов эмиссии ценных бумаг;

государственной регистрации выпусков эмиссионных ценных бумаг (включая регистрацию проспектов ценных бумаг);

государственной системы контроля за соблюдением эмитентами условий и обязательств по эмитированным ими ценным бумагам;

лицензирования деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг;

лицензирования деятельности саморегулируемых организаций профессиональных участников рынка ценных бумаг;

запрещения и пресечения предпринимательской деятельности на рынке ценных бумаг без соответствующей лицензии;

создания системы защиты прав владельцев ценных бумаг;

установления предельных объемов эмиссии ценных бумаг органами государственной власти и местного самоуправления.

Органы регулирования российского рынка ценных бумаг. Органы регулированиярынка — это совокупность организаций, осуществляющих рыночное регулирование на основе обязательных (нормативных) и добровольных (этических) правил регулирования.

К органам, осуществляющим регулирование российского рынка ценных бумаг, относятся (рис. 7.3):

государственные органы исполнительной власти;

саморегулируемые организации профессиональных участников рынка ценных бумаг;

общественные организации, отстаивающие интересы владельцев ценных бумаг. В нашей стране они пока отсутствуют, но на стихийной основе время от времени они возникают, когда имеют место какие-то кризисные ситуации в обществе, как, например, R период прекращения существования «билетов МММ» в первой половине 1990-х гг. и т.п.

Правила регулирования рынка ценных бумаг включают:

нормативно-правовые документы (законы, постановления, инструкции и другие правовые документы);

• обязательства осуществления предпринимательской деятельности профессиональными участниками рынка ценных бумаг, добровольно принимаемые ими;

обычаи делового оборота и национальные традиции.

Государственные органы регулирования. К органам регулирования рынка ценных бумаг относятся все органы государственной власти: президент, правительство, министерства и иные органы исполнительной власти.

Специализированным государственным органом, осуществляющим всестороннее регулирование рынка корпоративных ценных бумаг, является федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг, функции которого возложены на Федеральную службу по финансовым рынкам. Однако она осуществляет регулирование не только рынка ценных бумаг, но и других финансовых рынков.

Федеральный орган исполнительной власти порынку ценныхбумаг — это государственная организация, призванная проводить государственную политику в области рынка ценных бумаг, контролировать деятельность профессиональных участников данного рынка путем определения порядка их деятельности и устанавливать стандарты эмиссии ценных бумаг.

Федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг представляет собой совокупность центрального органа и территориальных организаций, охватывающих все основные регионы России.

В настоящее время данный орган регулирования российского рынка ценных бумаг не существует в качестве самостоятельного (обособленного) органа государственной исполнительной власти, а все его функции и полномочия сосредоточены в Федеральной службе по финансовым рынкам (ФСФР).

Полномочия федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг, а потому и ФСФР, не распространяются на эмиссию долговых обязательств федерального правительства и ценных бумаг субъектов РФ. Поэтому вторым важнейшим органом непосредственного регулирования рынка ценных бумаг является Министерство финансов РФ. Оно не просто регулирует, но и управляет рынком государственных ценных бумаг, поскольку в его лице совмещаются функции как регулятора рынка, так и эмитента ценных бумаг.

Основные функции федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг. Регулирующий федеральный орган по рынку ценных бумаг в лице ФСФР осуществляет следующие основные функции:

разрабатывает основные направления развития рынка ценных бумаг;

координирует деятельность всех других федеральных органов исполнительной власти по вопросам регулирования данного рынка;

утверждает стандарты эмиссий ценных бумаг и стандарты проспектов ценных бумаг;

утверждает порядок государственной регистрации проспектов ценных бумаг, выпусков ценных бумаг и отчетов об их итогах;

разрабатывает и утверждает требования к правилам осуществления профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг;

устанавливает обязательные требования к операциям с ценными бумагами, в том числе операциям размещения, обращения, расчетно-депозитарным операциям, порядку ведения реестра;

устанавливает порядок, осуществляет лицензирование профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг и ведет реестр этихлицензий;

устанавливает порядок, осуществляет лицензирование и ведет реестр саморегулируемых организаций профессиональных участников рынка ценных бумаг;

определяет стандарты деятельности инвестиционных, негосударственных пенсионных, страховых фондов и их управляющих компаний, а также страховых компаний на рынке ценных бумаг;

обеспечивает создание системы раскрытия информации на рынке ценных бумаг;

утверждает квалификационные требования, предъявляемые к персоналу профессиональных участников рынка ценных бумаг, и осуществляет их аттестацию в форме приема квалификационного экзамена и выдачи квалификационного аттестата;

разрабатывает проекты законодательных и других нормативных актов, необходимых для регулирования рынка ценных бумаг;

устанавливает порядок допуска российских ценных бумаг (корпоративных) к размещению и обращению вне территории Российской Федерации.

Законодательное регулирование российского рынка ценных бумаг.

Основными законодательными актами, на основе которых осуще-стЕшяется регулирование рынка ценных бумаг со стороны государства, являются следующие.

А. Основополагающие (ключевые) законы:

Федеральный закон «Об акционерных обществах» (1995);

Федеральный закон «О рынке ценных бумаг» (1996);

Б. Последующие законы, имеющие прямое отношение к рынку ценных бумаг:

Федеральный закон «О переводном и простом векселе» (1997);

Федеральный закон «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» (1998);

» Федеральный закон «Об ипотеке (залоге недвижимости)» (1998);

« Федеральный закон «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг» (1999);

Федеральный закон «Об инвестиционных фондах» (2001);

Федеральный закон «Об ипотечных ценных бумагах» (2003).

Кроме указанных законов, федеральным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг, ранее называвшемуся Федеральной комиссией по рынку ценных бумаг (ФКЦБ), функции которой в настоящее время возложены на Федеральную службу по финансовым рынкам (ФСФР), издано большое количество постановлений и стандартов, которые развивают положения указанных федеральных законов.

Основное содержание Федерального закона «Орынке ценных бумаг». Данный Закон включает следующие принципиальные разделы, которые содержат нормы, регулирующие:

виды профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, в том числе особо выделяется профессиональная деятельность по организации торговли в форме фондовой биржи;

эмиссию ценных бумаг. Данная группа вопросов включает нормы, касающиеся порядка выпуска (эмиссии) именных и предъявительских корпоративных ценных бумаг в документарной и бездокументарной формах;

обращение эмиссионных ценных бумаг и связанные с ним вопросы раскрытия информации о ценных бумагах и их рекламе;

государственное управление рынком ценных бумаг через федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг и самоуправление на рынке ценных бумаг посредством саморегулируемых организаций профессиональных участников данного рынка.

Основное содержание Федерального закона «Об акционерных обществах». Структура этого Закона включает следующие основные разделы:

общие положения об акционерных обществах и их видах;

порядок учреждения, реорганизации и ликвидации акционерных обществ;

порядок формирования и изменения уставного капитала путем выпуска акций, права акционеров в зависимости от вида акций, порядок размещения облигаций;

способы размещения акций и облигаций и установление цены их размещения;

дивиденды, выплачиваемые акционерным обществом;

управление акционерным обществом (реестр акционеров, органы управления);

права общества в отношении размещенных им акций (временное приобретение, выкуп);

регулирование совершения акционерным обществом крупных сделок и сделок, в совершении которых имеется заинтересованность;

контроль за деятельностью акционерного общества, организация учета и отчетности в нем и информация о нем.